Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2020 г. N 07АП-10333/20 по делу N А03-7333/2020

город Томск

10 декабря 2020 г.

Дело N А03-7333/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 декабря 2020 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Хайкиной С.Н.,

судей Бородулиной И.И.,

Логачева К.Д.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Любимовой А.Н. без использования средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции строительного и жилищного надзора Алтайского края (N 07АП-10333/20), на решение Арбитражного суда Алтайского края от 22.09.2020 по делу N А03-7333/2020 по заявлению комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула к Инспекции строительного и жилищного надзора Алтайского края об отмене постановления от 19.05.2020 N 47-ГСН о назначении административного наказания.

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: без участия (извещен),

от заинтересованного лица: без участия (извещен),

УСТАНОВИЛ:

комитет по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула (далее - заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Инспекции строительного и жилищного надзора Алтайского края (далее - заинтересованное лицо, Инспекция) об отмене постановления от 19.05.2020 N 47-ГСН о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 22.09.2020 заявленные требования удовлетворены, постановление Инспекции от 19.05.2020 N 47-ГСН о привлечении Комитета к административной ответственности по части 5 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) признано незаконным и отменено полностью.

Не согласившись с принятым судебным актом, Инспекция обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает на неправомерность применения судом первой инстанции в рассматриваемом случае положений о малозначительности административного правонарушения, поскольку совершенное Комитетом правонарушение создает существенную угрозу охраняемым общественным отношениям, которая заключается в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, не проявление должной степени осмотрительности, которая была необходима для соблюдения требований градостроительного законодательства, исключительных обстоятельств для квалификации правонарушения в качестве малозначительного не имеется.

В апелляционной жалобе Инспекция заявила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие её представителя.

Комитет представил возражения на апелляционную жалобу, в которых указывает, что в рамках дела N А03-3554/2020 проведена судебная строительно-техническая экспертиза, которой установлено, что спорный мост через реку Пивоварка соответствует строительным нормам и правилам. Таким образом, вредные последствия не только не наступили, но и с учетом заключения эксперта существенная угроза охраняемым общественным отношениям, жизни и здоровью людей, состоянию окружающей среды, обеспечение экологической, санитарно-эпидемиологической, пожарной и иной безопасности отсутствовала и отсутствует. В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) возражения приобщены к материалам дела.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 13.03.2020 в ходе проведенной Инспекцией проверки, выявлено нарушение Комитетом, являющимся застройщиком объекта капитального строительства: "Мост через реку Пивоварку", расположенного по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. Кутузова, требований статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

31.03.2020 в отношении Комитета составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

19.05.2020 по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении в отношении Комитета вынесено постановление N 47-ГСН о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 750 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, Комитет обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в связи с признанием допущенного Комитетом административного правонарушения малозначительным, суд первой инстанции исходил из того, что допущенное правонарушение не содержит существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и не причинило вреда интересам граждан, общества и государства.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанными выводами арбитражного суда первой инстанции, при этом исходит из следующих установленных фактических обстоятельств дела и норм права.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Основаниями для привлечения к административной ответственности являются наличие в действиях (бездействии) лица, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях состава административного правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу.

Согласно части 5 статьи 9.5 КоАП РФ эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.

Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере порядка управления и соблюдения строительного законодательства.

Объективная сторона может быть выражена как действиями, так и бездействием, связанными с эксплуатацией объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Субъектом ответственности выступает лицо, осуществляющее эксплуатацию объекта капитального строительства.

С субъективной стороны данное правонарушение может характеризоваться как умышленной, так и неосторожной формой вины.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных достроек.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В соответствии с частью 1 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.

Частью 2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, выдавшие разрешение на строительство, непосредственно либо через многофункциональный центр с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В соответствии с частью 2 статьи 55.24 ГрК РФ эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства (часть 10 статьи 55 ГрК РФ).

Таким образом, наличие надлежащим образом оформленного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, подтверждающего выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта градостроительному плану земельного участка и проектной документации, является обязательным условием, предусмотренным действующим законодательством, для осуществления эксплуатации объекта.

Статьей 26.2 КоАП РФ установлено, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела; эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Судом установлено, что Комитет на основании разрешения на строительство N RU22302000-203 от 21.06.2013, выданным комитетом по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, Комитет является застройщиком объекта капитального строительства: "Мост через реку Пивоварку", расположенного по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. Кутузова.

Материалами дела, в том числе актом проверки от 13.03.2020, фотографией моста, протоколом об административном правонарушении от 31.03.2020 подтверждается факт эксплуатации эксплуатация указанного объекта капитального строительства неограниченным кругом лиц.

Вместе с тем, доказательств получения Комитетом разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию в материалы дела не представлено.

Данные обстоятельства по сути Комитетом не оспариваются.

Указанные действия являются нарушением положений статьи 55 ГрК РФ и образуют объективную сторону административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена части 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии события административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых доказана его вина.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16.1 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет. В тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Поскольку в данном случае административное производство возбуждено в отношении юридического лица, то его вина в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ определяется путем установления обстоятельств того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты данным юридическим лицом все зависящие от него меры по их соблюдению.

Исследуя вопрос вины, суд апелляционной инстанции исходит из того, что вина Комитета в совершенном правонарушении выразилась в непринятии всех зависящих от него мер для соблюдения правил и норм, за нарушение которых частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, а равно при непредставлении доказательств совершения правонарушения вследствие чрезвычайных, объективно непредотвратимых обстоятельств и других непредвиденных, непреодолимых препятствий, находящихся вне контроля Комитета.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что заявитель предпринял исчерпывающие меры для соблюдения положений градостроительного законодательства в материалы дела не представлено.

Доказательств того, что допущенное нарушение вызвано объективно непредотвратимыми обстоятельствами, находящимися вне контроля заявителя, материалы дела не содержат.

Учитывая изложенное, на основании исследования и оценки в совокупности в соответствии со статьей 71 АПК РФ имеющихся в материалах дела доказательств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности факта эксплуатации объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию и о наличии вины общества в совершении данного административного правонарушения.

Ввиду изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности в действиях (бездействии) Комитета состава правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Содержание постановления об административном правонарушении от 19.05.2020 N 47-ГСН соответствует требованиям, предусмотренным в статье 28.2 КоАП РФ.

Существенных нарушений порядка производства по делу об административном правонарушении, в том числе исключающих возможность привлечения Комитета к административной ответственности, апелляционным судом не установлено.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, на момент рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания не истек.

Административное наказание (административный штраф) назначено административным органом в пределах санкции, предусмотренной частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Вместе с тем, делая вывод о том, что допущенное Комитетом правонарушение не содержит существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и не причинило вреда интересам граждан, общества и государства, суд первой инстанции не учел следующего.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Оценка возможности применения статьи 2.9 КоАП РФ является самостоятельным этапом судебного исследования по делу.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

По смыслу указанной нормы оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

При квалификации правонарушения в качестве малозначительного суд исходит из оценки конкретных обстоятельств его совершения (пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Кроме того, согласно абзацу третьему пункта 18.1 названного постановления квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 данного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого предусмотрена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Таким образом, малозначительность деяния является оценочным признаком, который устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Применение положений статьи 2.9 КоАП РФ является правом суда.

Кроме того, исходя из разъяснений Конституционного суда РФ (в постановлениях от 17.01.2013 N 1-П, от 25.02.2014 N 4-П, определениях от 09.04.2003 N 116-О, от 05.11.2003 N 349-О, от 16.07.2009 N 919-О-О, от 29.05.2014 N 1013-О), малозначительность является одним из средств, позволяющим в конкретном деле обеспечить определение меры воздействия, соответствующей принципам справедливости и соразмерности наказания.

Из указанных правовых подходов следует, что критериями для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ является характеристика непосредственно совершенного деяния, оценка конкретных обстоятельств его совершения, отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей. Отсутствие последствий само по себе не является основанием для квалификации правонарушения в качестве малозначительного.

В данном случае эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, создает потенциальную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, поскольку эксплуатация объекта путем движения автотранспорта создает нагрузки на возведенные конструкции, что в свою очередь создает угрозу разрушения конструкций в процессе их эксплуатации.

В соответствии с Положением о Комитете по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула, утвержденному решением Барнаульской государственной Думы N 284 от 28 марта 2014 Комитет является органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения на территории городского округа - города Барнаула Алтайского края в сфере организации дорожной деятельности, безопасности дорожного движения, благоустройства, транспорта и связи.

Учитывая особый статус Комитета как органа местного самоуправления, одним из направлений деятельности которого непосредственно является обеспечение безопасности дорожного движения на территории городского округа в соответствии с законодательством Российской Федерации, допущение к эксплуатации объекта капитального строительства "Мост через реку Пивоварку" без разрешения на ввод объекта капитального строительства в установленном законом порядке, с соблюдением всех предусмотренных процедур, по мнению апелляционного суда свидетельствует о пренебрежительном отношении Комитета к выполнению возложенных на него как органа местного самоуправления публично-правовых функций.

Суд первой инстанции ошибочно принял во внимание ссылку заявителя на проведенную в рамках дела N А03-3554/2020 судебную строительно-техническую экспертизу, поскольку получение в последствии положительного экспертного заключения в рамках рассмотрения иска о признании права собственности Комитета по управлению муниципальной собственностью города Барнаула на самовольную постройку "Мост через реку Пивоварку" не исключает пренебрежительного отношения Комитета к своим обязанностям, следствием чего явилось допущение эксплуатации самовольной постройки.

То обстоятельство, что Комитет обращался с заявлением о получении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, не могут свидетельствовать о принятии застройщиком мер, направленных на недопущение вмененного правонарушения, поскольку не получив в установленном законом порядке разрешение Комитет обязан был принять меры по недопущению эксплуатации моста.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, принимая во внимание характер совершенного административного правонарушения, степень его общественной опасности с учетом конкретных обстоятельств совершения правонарушения, особый статус лица привлекаемого к ответственности учитывая, что требования статьи 55 ГрК РФ, предусматривающие получение в обязательном порядке разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, направлены, в том числе, на обеспечение безопасности жизни и здоровья людей, пребывающих на этом объекте, следовательно, совершенное правонарушение посягает как на установленный порядок эксплуатации объекта капитального строительства, так и на безопасность жизни и здоровья граждан, и свидетельствует о пренебрежительном отношении Комитета к требованиям действующего законодательства, а также отсутствуют доказательств исключительности данного случая, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что рассматриваемое административное правонарушение не может быть квалифицировано в качестве малозначительного (статья 2.9 КоАП РФ).

С учетом изложенного, исходя из характера совершенного обществом правонарушения и соразмерности его тяжести, наложение административного штрафа осуществляется в пределах санкции, предусмотренной частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, апелляционная жалоба Инспекции подлежит удовлетворению, решение Арбитражного суда Алтайского края от 22.09.2020 подлежит отмене по основанию неправильного применения норм материального права.

По правилам, предусмотренным частью 4 статьи 208 АПК РФ, апелляционная жалоба на решение суда по делу о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Алтайского края от 22.09.2020 по делу N А03-7333/2020 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула об отмене постановления от 19.05.2020 N 47-ГСН о назначении административного наказания Инспекции строительного и жилищного надзора Алтайского края отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Алтайского края.

Председательствующий

С.Н. Хайкина

Судьи

И.И. Бородулина К.Д. Логачев