Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2020 г. N 05АП-6576/20 по делу N А24-3364/2020

г. Владивосток

14 декабря 2020 г.

Дело N А24-3364/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 декабря 2020 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Л.А. Бессчасной, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания О.Н. Мамедовой,

рассмотрев открытом в судебном заседании апелляционную жалобу муниципального бюджетного учреждения дополнительного образования "Детско-юношеский центр "Юность",

апелляционное производство N 05АП-6576/2020,

на решение от 16.09.2020

судьи А.А. Копыловой

по делу N А24-3364/2020 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению муниципального бюджетного учреждения дополнительного образования "Детско-юношеский центр "Юность" (ИНН 8203003241, ОГРН 1024101418483) к Государственной инспекции по контролю в сфере закупок Камчатского края (ИНН 4101120774, ОГРН 1074101007980),

третье лицо: Администрация Карагинского муниципального района (ИНН 8203000674, ОГРН 1024101418846)

о признании незаконным и отмене акта внеплановой проверки от 25.06.2020 N 20,

при участии:

извещенные надлежащим образом о дате, месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное бюджетное учреждение дополнительного образования "Детско-юношеский центр "Юность" (далее - заявитель, Учреждение, МБУ ДО "ДЮЦ "Юность") обратилось в Арбитражный суд Камчатского края в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением к Государственной инспекции по контролю в сфере закупок Камчатского края (далее - заинтересованное лицо, Инспекция) и Администрации Карагинского муниципального района (далее - Администрация) о признании незаконным и отмене акта внеплановой проверки от 25.06.2020 N 20.

Определением от 18.08.2020 по ходатайству заявителя суд изменил правовой статус Администрации с заинтересованного лица на третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции, заявитель письменно (заявление от 14.08.2020 N 123) уточнил предмет заявленных требований и просил признать незаконным и отменить акт внеплановой проверки Инспекции от 25.06.2020 N 20, а также признать незаконными результаты проверки, установленные в акте внеплановой проверки от 25.06.2020 N 20.

Решением от 16.09.2020 суд прекратил производство по делу в части требования о признании недействительным акта внеплановой проверки от 25.06.2020 N 20. В удовлетворении остальной части требований суд отказал.

Заявитель, не согласившись с принятым решением, считая его принятым при неправильном применении норм материального и процессуального права, а также неверным истолкованием норм права и применением закона, не подлежащего применению, подал апелляционную жалобу и просит его отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В доводах жалобы указывает на то, что одним из требований являлось признание решения Госконтрользакупок Камчатского края незаконным, а не недействительность акта проверки как указано в решении суда. С учетом требований пункта 1 статьи 6 Гражданского кодекса РФ, заявитель считает, что к рассматриваемым правоотношениям подлежала применению статья 52 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

На этом основании заявитель считает, что суд незаконно принял решение о прекращения производства по делу в части, исказив при этом содержание требования заявителя и лишив его возможности судебной защиты.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, явку своих представителей не обеспечили в связи с чем, в соответствии с частью 5 статьи 156, статьей 266 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

От Инспекции и администрации поступили письменные отзывы, согласно которым в удовлетворении апелляционной жалобы просят отказать, решение суда оставить без изменения.

Из материалов дела судом установлено следующее.

Приказом Контрольного органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд Карагинского муниципального района (далее - Контрольный орган) от 28.04.2020 N 10 назначено проведение плановой проверки соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в отношении МБУ ДО "ДЮЦ "Юность".

28.04.2020 Контрольный орган направил в адрес Учреждения запрос о предоставлении в срок до 12.05.2020 копий документов: договоры и контракты, заключенные с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в период с 01 января по 31 декабря 2019 года; акты приемки договоров и контрактов, заключенных с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в период с 01 января по 31 декабря 2019 года.

12.05.2020 Контрольный орган повторно направил в адрес Учреждения запрос о предоставлении вышеуказанных документов в срок до 13.05.2020.

Письмом от 12.05.2020 N 56 МБУ ДО "ДЮЦ "Юность" указало, что поступившие в его адрес приказ от 28.04.2020 N 10, запрос о предоставлении документов от 28.04.2020 N14 вынесены незаконно и необоснованно, подписаны должностным лицом, не имеющим полномочий на осуществление указанных действий. МБУ ДО "ДЮЦ "Юность" в указанном письме просило подтвердить правовые полномочия должностного лица руководителя контрольного органа Администрации КМР, которые позволяют проводить проверки, запрашивать документы, выносить и подписывать предписания, решения, акты проверок и т.д.

14.05.2020 Контрольным органом составлен акт по факту непредставления (несвоевременного представления) документов (информации, материалов), запрошенных при проведении плановой проверки.

По результатам проверки 29.05.2020 Контрольным органом составлен акт N 10.

29.05.2020 Контрольный орган направил в адрес Инспекции материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 19.7.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в отношении МБУ ДО "ДЮЦ "Юность".

Приказом от 02.06.2020 N 39-п Инспекцией назначено проведение внеплановой проверки по факту непредставления МБУ ДО "ДЮЦ "Юность" в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, информации и документов.

В результате проведенной проверки Инспекцией установлено, что МБУ ДО "ДЮЦ "Юность" в нарушение требований части 28 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не представило запрошенные документы в рамках проведения плановой проверки в Администрацию Карагинского муниципального района.

Указанные обстоятельства зафиксированы в акте внеплановой проверки от 25.06.2020 N 20, согласно которому несоблюдение данного требования законодательства о контрактной системе в сфере закупок имеет признаки, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ.

Полагая, что акт внеплановой проверки Инспекции от 25.06.2020 является незаконным, как и результаты проверки, установленные в оспариваемом акте, МБУ ДО "ДЮЦ "Юность" обратилось с настоящим заявлением в суд.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены судом апелляционной инстанции в порядке, установленном статьями 257 - 262, 266 - 271 АПК РФ.

Прекращая производство по делу в части, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый акт проверки является процессуальным документом, который фиксирует выявленные факты нарушений, может служить одним из доказательств по делу, однако сам по себе акт не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и обязанности заявителя, он не носит властно-распорядительный характер. Таким образом, акт проверки не отвечает признакам ненормативного правового акта, следовательно, он не может быть самостоятельно оспорен в порядке, предусмотренном АПК РФ.

Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда и не усматривает оснований для их переоценки.

Из конституционных принципов состязательности и равноправия сторон и связанного с ними принципа диспозитивности следует, что процессуальные отношения в гражданском судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются по инициативе непосредственных участников спорного правоотношения, предусматривая свободу распоряжения лицами, участвующими в деле, принадлежащими им субъективными материальными правами и процессуальными средствами их защиты.

Правила принципа диспозитивности применительно к производству в арбитражном суде распространяется и на процессуальные отношения, возникающие в связи с выбором лица, обратившегося в арбитражный суд, способа защиты своих прав.

Так, истец (заявитель) самостоятельно определяет объем своих требований, и суд не вправе выходить за рамки заявленного предмета заявленных требований (статьи 4, 36, 37, 49, 139 АПК РФ).

По делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений обращение в арбитражный суд осуществляется в форме заявления, в котором, в силу пункта 4 части 2 статьи 125 АПК РФ должно быть сформулировано исковое требование, вытекающее из спорного материального правоотношения (предмет иска), а в соответствии с пунктом 5 этой части исковое заявление должно содержать фактическое обоснование заявленного требования (обстоятельства, с которыми истец связывает свои требования, то есть основания иска).

Формулирование предмета и основания иска обусловлено избранным истцом способом защиты своих нарушенных прав и законных интересов.

Согласно части 1 статьи 49 АПК РФ истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Из содержания приведенной выше нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что право изменять предмет иска предоставлено только истцу. Арбитражный суд не вправе выходить за пределы исковых требований по своей инициативе.

Границы предмета доказывания, как и пределы судебного разбирательства, определяются предметом и основанием иска. При этом арбитражный суд в соответствии с действующим арбитражным процессуальным законодательством не вправе выходить за пределы заявленных требований, а также рассматривать вопрос о законности оспариваемого постановления по иным основаниям, не заявленным заявителем.

Как видно из материалов дела, Учреждение заявлением от 14.08.2020 N 123 (том 2 л.д.66) уточнило предмет своих требований и просило суд:

1. признать акт внеплановой проверки Государственной инспекции по контролю в сфере закупок Камчатского края от 25.06.2020 N 20 незаконным и отменить;

2. признать незаконными результаты проверки, установленные в акте внеплановой проверки Государственной инспекции по контролю в сфере закупок Камчатского края от 25.06.2020 N 20.

Таким образом, доводы жалобы о том, что суд первой инстанции исказил существо требований заявителя, не соответствует действительности, поскольку предметом судебной проверки явились именно указанные уточненные требования, принятые судом в порядке статьи 49 АПК РФ.

Довод заявителя о том, что суд первой инстанции не рассмотрел по существу отдельное самостоятельное требование о признании акта проверки недействительным в связи с тем, что заявляя его, Учреждение полагало, что применению подлежали нормы Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" по аналогии закона, суд апелляционной инстанции отклоняет в связи со следующим.

В соответствии со статьями 27 и 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным актом понимаются документы, содержащие обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы.

Акт представляет собой письменный документ, отражающий ход и результаты исследований, проведенных должностными лицами, в котором указано, на каком основании выполнялась проверка, какие материалы представлены на рассмотрение и их содержание, сделаны соответствующие выводы.

Акт проверки не может рассматриваться как самостоятельный ненормативный правовой акт, поскольку сам по себе не порождает у заявителя каких-либо субъективных прав и обязанностей и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Оспариваемый акт проверки не имеет властного характера, а представляет собой констатацию фактов, акт не содержит обязательных для исполнения предписаний, влекущих за собой те или иные негативные последствия, создающие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Между тем, глава 24 АПК РФ регулирует вопросы рассмотрения публичных правоотношений. Таким образом, для признания какого-либо акта в качестве ненормативного, необходим в том числе - субъектный состав - а именно - государственный орган, который принял в силу возложенных на него нормативным правовым актом властное решение.

Таким образом, оспариваемый акт проверки признаками ненормативного акта не обладает, каких-либо властных предписаний, установленных Законом или иным нормативным правовым актом для заявителя, не содержит, а также не устанавливает, не изменяет и не прекращает права и обязанности лиц, участвующих в деле, и иных лиц.

С учетом изложенных обстоятельств, данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в данной части по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Вместе с тем, оценивая требование заявителя о признании незаконными результатов проверки, установленных в акте внеплановой проверки от 25.06.2020 N 20, суд первой инстанции указал на то, что содержание указанного акта не может стать самостоятельным предметом спора, что свидетельствует об избрании заявителем неверного способа зашиты права.

Коллегия полагает, что в данном случае производство по делу в указанной части также подлежало прекращению, поскольку сами по себе итоги проверки, заключающиеся в выявлении одного нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, имеющие признаки, указывающие на наличие события административного правонарушения также не могут являться предметом самостоятельного оспаривания в порядке главы 24 АПК РФ.

Так, указанные выше итоги, являются лишь следствием проверочных мероприятий, фиксацией сделанных выводов, следовательно, сами по себе не имеют властного характера, не содержат обязательных для исполнения предписаний, влекущих за собой те или иные негативные последствия, влекущие для Учреждения правовые последствия, следовательно, не могут являться самостоятельным предметом обжалования в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что производство по настоящему делу в части требований о признании незаконными результатов проверки, установленных в акте внеплановой проверки Государственной инспекции по контролю в сфере закупок Камчатского края от 25.06.2020 N 20 также подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

В этой связи, решение суда первой инстанции подлежит изменению в указанной части по пункту 3 части 1 статьи 270 АПК РФ, в остальной части решение суда подлежит оставлению без изменения.

На основании требований части 1 статьи 110 АПК РФ расходы МБУ ДО "ДЮЦ "Юность" по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 16.09.2020 по делу N А24-3364/2020 изменить.

Прекратить производство по делу в части требований муниципального бюджетного учреждения дополнительного образования "Детско-юношеский центр "Юность" о признании незаконными результатов проверки, установленных в акте внеплановой проверки от 25.06.2020 N 20.

В остальной части решение оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Л.А. Бессчасная Е.Л. Сидорович