Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2020 г. N 21АП-2836/20 по делу N А83-3658/2020

14 декабря 2020 г.

Дело N А83-3658/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 09.12.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 14.12.2020.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., судей Карева А.Ю., Яковлева А.С., при ведении протокола секретарем судебного заседания Хлебинской Е.Г.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 сентября 2020 года по делу N А83-3658/2020, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Аграрно-торговая фирма "Макон" об оспаривании постановления заместителя главного государственного инспектора Республики Крым по использованию и охране земель -заместителя начальника управления государственного земельного надзора Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым Литвинова Александра Андреевича о назначении административного наказания, при участии заинтересованного лица Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Аграрно-торговая фирма "Макон" (далее по тексту - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т.1 л.д. 32), о признании незаконным и отмене постановления заместителя главного государственного инспектора Республики Крым по использованию и охране земель - заместителю начальника управления государственного земельного надзора Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым Литвинова А.А. от 21.02.2020 N 36 о назначении административного наказания за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 516 602,28 руб.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 21 сентября 2020 года оспариваемое постановление признано незаконным и отменено. Судебный акт мотивирован истечением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5. КоАП РФ.

Не согласившись с принятым решением, Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым (далее - комитет) обратился с апелляционной жалобой на указанный судебный акт, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым оспариваемое постановление оставить без изменения. Полагает, что срок привлечения общества к административной ответственности не пропущен поскольку срок давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения по части 1 статьи 8.8. КоАП РФ составляет один год.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

От общества до начала судебного разбирательства поступил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В связи с наличием доказательств надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее -АПК РФ) в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ. При этом оснований для его отмены или изменения, предусмотренных ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 06.11.2019 по результатам административного обследования земельного участка, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Симферополь, ул. Нестерова, 36 с кадастровым номером 90:22:010225:1329, составлен акт, согласно которого в действиях общества усматриваются признаки нарушений требований статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ответственность за которые предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ и ст. 7.1. КоАП РФ.

В ходе проведения административного обследования установлено, что на основании договора купли продажи земельного участка от 27.09.2019 N 19-2019 и письма Администрации города Симферополя Республики Крым от 15.11.2019 N 3867/40/05-07 земельный участок, расположенный по адресу: Республика Крым, г. Симферополь, ул. Нестерова,36, принадлежит на праве частной собственности обществу. Сведения о вышеуказанном земельном участке внесены в ЕГРН, земельному участку присвоен кадастровый номер 90:22:010225:1329, видом разрешенного использования земельного участка является "Автомобильный транспорт, склады, обслуживание автотранспорта", площадь составляет 6891+/-29 кв. м.

На земельном участке размещены объекты капитального строительства, принадлежащие обществу на основании решения Хозяйственного суда АР Крым по делу N 2-22/961-2010 от 28.04.2010, а именно: нежилое здание с кадастровым номером 90:22:010225:541 площадью 610,2 кв.м "Административно-складское здание"; нежилое здание с кадастровым номером 90:22:010225:830 площадью 139,3 кв.м "гараж"; нежилое здание с кадастровым номером 90:22:010225:3084 площадью 11,9 кв.м "склад"; нежилое здание с кадастровым номером 90:22:010225:3085 площадью 13 кв.м "туалет"; нежилое здание с кадастровым номером 90:22:010225:539 площадью 901,6 кв.м "склад".

Согласно договору N 01/12-17 от 01.12.2017 нежилое здание с кадастровым номером 90:22:010225:539 передано в аренду сроком до 30.11.2022 обществу с ограниченной ответственностью "ГРАНД", о чем в ЕГРН внесена соответствующая запись (от 14.12.2017N 90:22:010225:539-90/090/2017-2).

В ходе визуального осмотра административным органом установлено, что земельный участок огражден, доступ ограничен. На участке размещены объекты капитального строительства - нежилые здания, используемые для размещения кафе, магазинов по продаже автомобильных деталей, узлов и принадлежностей, магазин продовольственных и непродовольственных товаров - торговый дом "Валенсия" (объект капитального строительства с кадастровым номером 90:22:010225:539), СТО (шиномонтаж, кузовные работы и покраска, развал схождения), также на участке размещены капитальные (некапитальные) сооружения, используемые под автомойки (автомобильные мойки самообслуживания) и пропускные пункты охраны, а также иные административные здания. Часть участка используется в качестве открытой площадки для хранения транспортных средств. На территории участка размещены рекламные вывески товаров и услуг. Использование юридическим лицом вышеуказанного земельного участка для ведения коммерческой деятельности (размещения кафе, СТО, автомобильных моек, магазинов сопутствующей торговли и торговли продовольственных и непродовольственных товаров). Кроме того, согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" вид разрешенного использования -"обслуживание автотранспорта (код 4.9)" включает: размещение постоянных или временных гаражей с несколькими стояночными местами, стоянок, автозаправочных станций (бензиновых, газовых); размещение магазинов сопутствующей торговли, зданий для организации общественного питания в качестве придорожного сервиса; размещение автомобильных моек и прачечных принадлежностей, мастерских, предназначенных для автомобильных принадлежностей, мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей.

Указанным классификатором предусмотрены также следующие коды разрешенного использования земельных участков:-код 4.2: объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы);-код 4.3: рынки;-код 4.4: магазины.

По мнению административного органа, магазины сопутствующей торговли и магазины (рынки, объекты торговли) имеют разные коды предусмотренные классификатором, а поэтому они не являются идентичными понятиям и по общему родовому признаку - "магазины".

Согласно пункту 1.3 Договора помещение передается арендатору в целях его эксплуатации в качестве магазина для организации и осуществления розничной торговли алкогольными и другими напитками, табачными изделиями и табачными аксессуарами, бакалейными продовольственными товарами, а также для организации склада и офиса.

Под "сопутствующей торговлей" следует понимать продажу товаров в рамках оказания услуг. То есть товары используются сразу на месте, и без них невозможно выполнить заказ клиента. Вместе с тем, понятие "розничная торговля" содержится пункте 3 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-03 (ред. от 25.12.201 "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской федерации" и представляет собой вид торговой деятельности, связанный приобретением и продажей товаров для использования их в личных, семейных домашних и иных целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Как указывает административный орган, для соблюдения действующего законодательства обществу необходимо было использовать земельный участок в соответствии документировано-оформленным и учтенным в государственном кадастре недвижимости видом разрешенного использования либо оформить в установленном порядке изменение (дополнение) вида разрешенного использования в соответствии с целями фактического использования для продажи продовольственных и непродовольственных товаров соответствует вид разрешенного использования -"Магазины (4.4)".

Кроме того, установлено отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок площадью 5000 кв.м, используемый обществом в качестве открытой площадки для хранения транспортных средств.

В связи с изложенным, административный орган пришел к выводу о наличии административных правонарушений, связанных с самовольным занятием земельного участка и использованием его в нарушение установленного вида разрешенного использования.

В последующем, на основании распоряжения заместителя председателя Госкомрегистра от 20.11.2019 N 1755-01/19, согласованного с прокуратурой Республики Крым (решение о согласовании от 21.11.2019 N 7/5-2809-19/6343-20350001), в отношении общества была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства, при использовании земельного участка, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Симферополь, ул. Нестерова, 36, кадастровый номер 90:22:010225:1329, по результатам которой, в присутствии представителя общества, составлен акт N 1169 от 26.12.2019.

Проверкой установлено длящееся нарушение обществом требований ст. ст. 7, 42 Земельного кодекса РФ, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, выразившееся в использовании земельного участка с кадастровым номером 90:22:010225:1329, не в соответствии с установленным видом разрешенного использования -"обслуживание автотранспорта" (код -4.9) (согласно данным, внесенным в ЕГРН).

24.01.2020 должностным лицом Госкомрегистра, в присутствии законного представителя общества, составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

21.02.2020 заместителем главного государственного инспектора Республики Крым по использованию и охране земель - заместителем начальника управления государственного земельного надзора Госкомрегистра, в присутствии представителя общества, принято постановление N 36 о назначении административного наказания, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8. КоАП РФ и ему назначен штраф в размере 1,6%от кадастровой стоимости, а именно в сумме 516 602,28 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме. По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (части 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ).

В силу части 1 ст. 8.8. КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного указанными нормами права, являются отношения по охране окружающей среды, порядок природопользования. Виновный посягает на установленные требования к использованию земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Субъектами правонарушения могут быть физические лица, должностные лица, юридические лица. Субъективная сторона правонарушения характеризуется умыслом или неосторожностью.

В силу положений статьи 4.5, пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности. Срок давности привлечения к административной ответственности по вменяемому обществу правонарушению составляет два месяца в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Допущенное заявителем правонарушение является длящимся, так как выражается в длительном непрекращающемся использовании земельного участка не по целевому назначению земельного участка. Днем обнаружения такого правонарушения следует признать день его выявления должностным лицом Госкомрегистра, уполномоченным на составление протокола об административном правонарушении.

В соответствии с частями 1,4 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа, перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и 3 настоящей статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Согласно статье 23.21 КоАП РФ органы, государственный земельный надзор (за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе, главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель.

Из материалов дела следует, что акт административного обследования объекта земельных отношений N 583 от 06.11.2019 составлен государственным инспектором Республики Крым по использованию и охране земель управления государственного земельного надзора Госкомрегистра, то есть уполномоченным лицом.

По правилам пункта 2 статьи 71.2 ЗК РФ под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений (пункт 3 статьи 71.2 ЗК РФ).

Аналогичные положения содержатся в Правилах проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.03.2015 N 251 (далее - Правила), согласно пункту 2 которого административное обследование объектов земельных отношений проводится, как путем исследования информации, документов, содержащихся в государственных и муниципальных системах, архивных фондах, полученной путем аэрокосмической съемки, результатов почвенных обследований, так и на основании информации, полученной по результатам визуального осмотра объектов земельных отношений.

Правилами предусмотрено оформление акта административного обследования объекта земельных отношений в случае выявления по итогам проведения административного обследования объектов земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (пункт 8 Правил).

Вместе с тем, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении (подпункт 1 пункта 1 статьи 28.1 КоАП РФ), ввиду чего применительно к особенностям рассматриваемого состава правонарушения, наличие этих данных после проведенного соответствующим должностным лицом административного обследования может исключать необходимость проведения внеплановой проверки на основании пункта 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ.

Исходя из пункта 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ, выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может служить одним из оснований для проведения внеплановой проверки. При этом в силу положений статьи 28.1 КоАП РФ право уполномоченного должностного лица административного органа на возбуждение дела об административном правонарушении не обусловлено обязательным проведением проверки и не исключает возможность возбуждения дела без проведения проверки.

Проведение внеплановой проверки по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ, направлено в первую очередь на собирание доказательств, которые необходимы для установления события административного правонарушения в выявленных по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаках нарушений требований законодательства Российской Федерации, как повода к возбуждению дела об административном правонарушении, но не является обязательной стадией, предшествующей возбуждению дела.

В настоящем случае из оспариваемого постановления а также акта проверки N 1169 от 26.12.2019 не следует, что в ходе внеплановой проверки были установлены какие-либо новые обстоятельства, помимо указанных в акте N 583 от 06.11.2019, касательно использования земельного участка в нарушение установленного вида разрешенного использования.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ установление в ходе обследования земельного участка достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

Таким образом, о наличии вменяемого обществу правонарушения, лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении, стало известно 06.11.2019.

Проведение внеплановой проверки и составление протокола об административном правонарушении от 24.01.2020 не изменяет срок, с которого уполномоченному должностному лицу стало известно, что общество использовало земельный участок не по целевому назначению.

При этом акт обследования в отношении общества составлен 06.11.2019, а оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ 21.02.2020, то есть за пределами двухмесячного срока давности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

Правовая позиция по вопросу исчисления срока давности привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ изложена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2017 N 307-АД17-6188, от 25.11.2019 N 305-ЭС19-21683, а также в постановлении Арбитражного суда Центрального округа по делу N А83-2556/2020.

С учетом указанных судебных актов, довод апелляционной жалобы Госкомрегистра о годичном сроке давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения по части 1 статьи 8.8. КоАП РФ, отклоняется.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 настоящего Кодекса, является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", учитывая, что сроки давности привлечения к административной ответственности не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление Госкомрегистра.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку правильно установленных и оцененных судом первой инстанции обстоятельств и доказательств по делу и не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Неправильного применения норм процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по данному делу судом не рассматривается, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 сентября 2020 года по делу N А83-3658/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Ю. Кузнякова

Судьи

А.Ю. Карев А.С. Яковлев