Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2020 г. N 08АП-12681/20

город Омск

22 декабря 2020 г.

Дело N А46-13547/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 декабря 2020 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Лотова А.Н., Шиндлер Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-12681/2020) Администрации Омского муниципального района Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 02.10.2020 по делу N А46-13547/2020 (судья Яркова С.В.), принятое по заявлению Администрации Омского муниципального района Омской области (ИНН 5528003601, ОГРН 1025501867962, адрес: 644527, Омская область, район Омский, пос. Ростовка, 21) к Прокуратуре Омской области (ИНН 5503029140, ОГРН 1025500760460, адрес: 644099, Омская область, г. Омск, ул. Тарская, 4), Прокуратуре Омского района (адрес: 644099, Омская область, г. Омск, ул. Лермонтова, 173) о признании недействительным представления Прокуратуры Омского района от 23.06.2020 N 282ж-20/6417 "Об устранении нарушений законодательства",

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации Омского муниципального района Омской области - Гальцов Виктор Викторович по доверенности от 10.12.2019 N 5 сроком действия до 31.12.2020;

от Прокуратуры Омской области - Стороженко Вадим Юрьевич (удостоверение ТО N 256395 выдано 08.05.2018 действительно до 08.05.2021),

УСТАНОВИЛ:

Администрация Омского муниципального района Омской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Омской области к Прокуратуре Омской области, Прокуратуре Омского района с заявлением о признании недействительным представления Прокуратуры Омского района от 23.06.2020 N 282ж-20/6417 "Об устранении нарушений законодательства".

Решением Арбитражного суда Омской области от 02.10.2020 по делу N А46-13547/2020 в удовлетворении требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что до момента получения ответов на запросы из Управления Россельхознадзора по Омской области у Администрации отсутствовала возможность рассмотреть проект рекультивации земель, представленный обществом с ограниченной ответственностью "Сибгидропроект" (далее - ООО "Сибгидропроект"), и принять решение о его согласовании либо отказе в согласовании. Кроме того, апеллянт обращает внимание на то, что статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность за невыполнение требований прокурора.

В письменных отзывах Прокуратура Омской области, Прокуратура Омского района просят оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Прокуратуры Омской области поддержал доводы, изложенные в отзывах на апелляционную жалобу, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзывы на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Омского района в отношении Администрации проведена проверка на основании обращений, поступивших в органы прокуратуры 25.05.2020 N 282ж-2020 и 27.05.2020 N 287ж-2020 от ООО "Сибгидропроект", по факту нарушения Администрацией сроков рассмотрения проекта рекультивации. В обоснование обращений заявителем было указано, что на поступившее 20.04.2020 заявление ООО "Сибгидропроект" об утверждении проекта рекультивации земельных участков Администрация не исполнила обязанность, возложенную пунктом 18 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800 (далее - Правила N 800), не направив заявителю в установленный законодательством срок (20 рабочих дней) уведомление о согласовании проекта рекультивации земель или об отказе в таком согласовании.

В связи с выявлением при рассмотрении обращений ООО "Сибгидропроект" нарушений требований законодательства, выраженных в непринятии соответствующего решения в установленный законодательством срок, Прокуратурой Омского района в адрес Администрации 23.06.2020 внесено представление об устранении нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, а также предложено рассмотреть вопрос об ответственности виновных лиц.

Полагая названное представление недействительным, Администрация обратилась в суд с соответствующим заявлением.

02.10.2020 Арбитражным судом Омской области принято решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив в порядке статей 266, 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Оценив в соответствии со статьями 67, 68, 71 АПК РФ имеющиеся в материалах деле документы, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности обстоятельств, необходимых для вывода о несоответствии оспариваемого представления Прокуратуры Омского района законодательству и нарушении этим представлением прав и законных интересов Администрации.

Суд апелляционной инстанции поддерживает данный вывод суда первой инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Правила N 800 устанавливают порядок проведения рекультивации и консервации земель, и в равной мере распространяются на земли и земельные участки (пункт 1 Правил).

В соответствии с пунктом 6 Правил N 800 рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения.

Рекультивация земель, консервация земель осуществляются в соответствии с утверждёнными проектом рекультивации земель, проектом консервации земель путём проведения технических и (или) биологических мероприятий (пункт 8 Правил N 800).

Согласно пункту 16 Правил N 800 заявление о согласовании проекта рекультивации земель или проекта консервации земель с приложением соответствующего проекта подаётся или направляется лицом, обеспечившим его подготовку в соответствии с пунктами 3 и 4 настоящих Правил, лицам, указанным в пункте 15 настоящих Правил, лично на бумажном носителе или посредством почтовой связи либо в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В этом заявлении указывается способ направления заявителю уведомления о согласовании проекта рекультивации земель, проекта консервации земель или об отказе в таком согласовании.

В соответствии с пунктом 17 Правил N 800 предметом согласования проекта рекультивации земель является достаточность и обоснованность предусмотренных мероприятий по рекультивации земель для достижения соответствия рекультивируемых земель требованиям, предусмотренным пунктом 5 настоящих Правил.

Пунктом 19 Правил N 800 предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для направления заявителю уведомления об отказе в согласовании проекта рекультивации.

Пунктом 18 Правил N 800 установлено, что в срок не более чем 20 рабочих дней со дня поступления проекта рекультивации земель, проекта консервации земель лица, указанные в пункте 15 настоящих Правил, направляют заявителю способом, указанным в заявлении о согласовании проекта рекультивации земель, проекта консервации земель, уведомление о согласовании проекта рекультивации земель, проекта консервации земель или об отказе в таком согласовании.

Как следует из материалов дела, 06.08.2019 Управлением Россельхознадзора Омской области ООО "Сибгидропроект" выдано предписание N 214 на принятие мер по устранению нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации в соответствии Правилами N 800 путём разработки проекта рекультивации и проведении рекультивации нарушенных земель на земельных участках с/х назначения с кадастровыми номерами 55:20:150709:22 и 55:20:150709:32.

В целях исполнения предписания ООО "Сибгидропроект" был разработан проект рекультивации земельных участков с кадастровыми номерами 55:20:150709:22, 55:20:150709:32, и 20.04.2020 направлен на согласование в Администрацию согласно требованиям, установленным Правилами N 800.

14.05.2020 Администрация направила в Управление Россельхознадзора по Омской области запрос N исх-20/ОМС-4597 о предоставлении копии указанного предписания, а также прилагаемых к нему документов. Истребуемые документы представлены Управлением Россельхознадзора по Омской области в Администрацию 18.05.2020.

Далее, письмом от 22.05.2020 N исх-20/ОМС-4870 Администрация сообщила ООО "Сибгидропроект" о том, что в целях принятия решения о достаточности и обоснованности предусмотренных проектом мероприятий по рекультивации земель в Управление Россельхознадзора по Омской области направлены дополнительные запросы. После получения указанной информации заявление ООО "Сибгидропроект" будет рассмотрено по существу.

В этот же день Администрация обратилась в Управление Россельхознадзора по Омской области за разъяснениями о том, необходимо ли ООО "Сибгидропроект" в целях исполнения предписания провести мероприятия по засыпке расположенного в границах земельных участков с кадастровыми номерами 55:20:150709:22, 55:20:150709:32 канала, а также выполнения технических и биологических этапов рекультивации; является ли достаточным проведение мероприятий по рекультивации части земельного участка с кадастровым номером 55:20:150709:22, площадью 3287 кв.м, в соответствии с координатами объекта рекультивации, указанными в проекте, ранее используемой для размещения карты намыва, путём возврата плодородного слоя толщиной 10 см, либо необходима рекультивация части указанного в предписании земельного участка с кадастровым номером 55:20:150709:22, площадью 2,4 Га и 1,4 Га, соответственно.

Отвечая на данный запрос, Управление Россельхознадзора по Омской области в письме от 11.06.2020 N 2813 продублировало изложение допущенных обществом нарушений, указанных в предписании, указало, что "ООО "Сибгидропроект" в целях исполнения предписания от 06.08.2019 N 214 необходимо произвести рекультивацию нарушенных земель на земельных участках сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 55:20:150709:22 и 55:20:150709:32. Проведение мероприятий по рекультивации на земельном участке с кадастровым номером 55:20:150709:22, на площади 3287 кв.м, указанных в проекте, не является достаточным и полным комплексом мер по устранению выявленных нарушений требований земельного законодательства. Проведя анализ представленного проектного решения, установлено, что проектом обусловлено только проведение мероприятий на земельном участке с кадастровым номером 55:20:150709:22".

18.06.2020 письмом N ИСХ/ОМС-5747 Администрация отказала ООО "Сибгидропроект" в согласовании проекта рекультивации земель, указав, что мероприятия, предусмотренные проектом, не являются достаточным и полным комплексом мер по устранению нарушений действующего законодательства.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, направив уведомление об отказе в согласовании проекта рекультивации земель в указанную дату (18.06.2020), Администрация нарушила срок его направления в адрес заявителя, который в соответствии с пунктом 18 Правил N 800 составляет не более 20 рабочих дней со дня поступления проекта, то есть на 18 дней.

Довод подателя жалобы об отсутствии у Администрации возможности рассмотреть представленный ООО "Сибгидропроект" проект рекультивации земель до момента получения ответов на запросы из Управления Россельхознадзора по Омской области правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку продление установленного срока направления соответствующего уведомления Правилами N 800 не предусмотрено, направление запросов в иные государственные органы в целях оценки достаточности проводимых рекультивацией работ (пункт 17 Правил N 800) должен осуществляться органом местного самоуправления в рамках межведомственного взаимодействия с учетом соблюдения сроков, предусмотренных пунктом 18 Правил N 800. Таким образом, в рамках указанного срока (20 рабочих дней) должны быть согласованы достаточность и обоснованность указанных в проекте мероприятий для рекультивации земель либо в согласовании проекта должно быть отказано (в том числе, осуществлены мероприятия информационного взаимодействия с другими органами/организациями).

Довод Администрации о том, что статьей 17.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение требований прокурора, отклоняется судом апелляционной инстанции как не имеющий в рассматриваемом случае правового значения, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Пунктом 1 статьи 24 Закона N 2202-1 установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 N 84-О, по смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона N 2202-1, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона N 2202-1), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Оспариваемое представление содержит предложение о рассмотрении представления и предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений, то есть не содержит властнораспорядительных указаний, затрагивающих права и законные интересы организации как юридического лица.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что представление Прокуратуры Омского района от 23.06.2020 N 282ж-20/6417 принято с целью предупреждения о недопущении подобного поведения в будущем, в том числе, путем принятия соответствующих мер, в данном случае дисциплинарного реагирования.

Таким образом, оспариваемое представление является правомерным, соответствует положениям действующего законодательства, не противоречит установленным требованиям, не нарушает прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Поскольку представление Прокуратуры Омского района от 23.06.2020 N 282ж-20/6417 не противоречит требованиям действующего законодательства, не нарушает законных прав и интересов заявителя, требования Администрации обоснованно оставлены судом первой инстанции без удовлетворения.

Доводов, основанных на доказательственной базе, которые бы опровергали выводы суда первой инстанции, влияли бы на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, так как Администрация освобождена от ее уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 02.10.2020 по делу N А46-13547/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

А.Н. Лотов Н.А. Шиндлер