Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2020 г. N 16АП-4256/19 по делу N А15-443/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 апреля 2021 г. N Ф08-1696/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Ессентуки

21 декабря 2020 г.

Дело N А15-443/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 14.12.2020.

Полный текст постановления изготовлен 21.12.2020.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей: Белова Д.А., Сомова Е.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мамаевым О.А., при участии в судебном заседании от заявителя - акционерного общества "Аист" (ИНН 0546011500, ОГРН 1020502235885) - Бабилаева А.А. (доверенность от 02.03.2020), от третьих лиц: акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Северо-Кавказской дирекции по управлению терминально-складским комплексом - Едленко М.А. (доверенность от 22.10.2020), Южной транспортной прокуратуры - Дудаевой Н.Э. (на основании удостоверения N 247364), в отсутствие заинтересованного лица - администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (ИНН 0562042520, ОГРН 1020502625219), третьих лиц: Махачкалинская транспортная прокуратура, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Махачкалинской транспортной прокуратуры, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан и ОАО "Российские железные дороги" в лице Северо-Кавказской дирекции по управлению терминально-складским комплексом на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 09.10.2020 по делу N А15-443/2019,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Аист" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - администрация) о признании недействительным постановления от 14.08.2018 N 1094 об отмене постановления главы города Махачкалы от 23.08.2008 N 869 "О переоформлении ОАО "Аист" в собственность земельного участка под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции Махачкала - Сортировочная" в порядке самоконтроля на основании протеста Махачкалинской транспортной прокуратуры от 11.07.2018 N 23/1-2-2018/2641.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Махачкалинская транспортная прокуратура (далее - прокуратура), Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан (далее - управление) и открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Северо-Кавказской дирекции по управлению терминально-складским комплексом (далее - ОАО "РЖД").

Решением суда от 02.08.2019, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Северо - Кавказского округа от 17.06.2020 решение суда и постановление апелляционной инстанции отменены дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 09.10.20200, требования удовлетворены. Суд признал недействительным постановление администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 14.08.2018 N 1094 об отмене постановления главы города Махачкалы от 23.08.2008 N 869 "О переоформлении АО "Аист" в собственность земельного участка под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции Махачкала-Сортировочная". Взыскал с администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" в пользу акционерного общества "Аист" судебные расходы по государственной пошлине в размере 3 000 руб. Суд пришел к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого постановления администрации не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя, т.к. отмена постановления от 23.08.2008 N 869 непосредственно затрагивает права и законные интересы общества, которое на момент вынесения оспариваемого постановления являлось собственником указанного земельного участка и остается таковым в настоящее время, и что возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается, установив, что действия заинтересованного лица фактически направлены на прекращение права собственности заявителя на принадлежащий ему земельный участок, в то время как вопрос правомерности регистрации права собственности не мог быть предрешен путем издания оспариваемого постановления в порядке статьи 48 Закона N 131-ФЗ.

Судебный акт обжалован администрацией, управлением, прокуратурой и ОАО "РЖД" в апелляционном порядке. Заявители жалоб просят отменить решение суда и отказать в удовлетворении требования общества. При этом указывают, что оспариваемое постановление вынесено администрацией на основании протеста прокуратуры в порядке самоконтроля и в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 4 статьи 7, статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Орган местного самоуправления вынося постановление от 23.08.2008 N 869 о предоставлении в собственность общества спорного земельного участка, распорядился земельным участком, являющимся федеральной собственностью, и вышел за пределы своих полномочий.

В отзыве общество возражает против удовлетворения апелляционных жалоб, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

В судебном заседании участники дела поддержали заявленные доводы и настаивают на удовлетворении апелляционных жалоб.

Проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, постановлением главы города Махачкалы от 23.04.2008 N 869 предписано переоформить в собственность обществу земельный участок площадью 16 505,0 кв. м под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции "Махачкала-Сортировочная".

На основании протеста Махачкалинской транспортной прокуратуры от 11.07.2018 N 23/1-2-2018/2641 администрация приняла постановление от 14.08.2018 N 1094 об отмене постановления главы города Махачкалы от 23.08.2008 N 869 о предоставлении обществу в собственность земельного участка площадью 16 505,0 кв. м под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции "Махачкала-Сортировочная".

Полагая, что постановление от 14.08.2018 N 1094 противоречит закону и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, общество, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Защита гражданских прав осуществляется способами, предусмотренными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). При этом избираемый истцом способ защиты права должен соответствовать характеру и последствиям нарушения и обеспечивать восстановление нарушенных прав.

Заявитель обратился в суд с требованиями в порядке главы 24 АПК РФ.

По правилам главы 24 АПК РФ рассматриваются споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ, а также разъяснений, содержащихся в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие 2-х условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Положениями части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрена обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 1, частям 1 и 4 статьи 7 Закон N 131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации; по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В части 1 статьи 47 Закона N 131-ФЗ указано, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Из положений части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ следует, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

Статья 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).

В этой связи, реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им нормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права. Соответствующие решения должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Сама по себе отмена муниципального правового акта уполномоченным на это органом не свидетельствует о законности и обоснованности такой отмены (определения Верховного Суда Российской Федерации от 31.08.2017 N 4-АПГ17-22, от 22.02.2018 N 310-КГ17-23135).

Выполняя указания суда кассационной инстанции при новом рассмотрении судом первой инстанции установлено, что главой города Махачкалы вынесено постановление от 23.04.2008 N 869 "О переоформлении ОАО "Аист" в собственность земельного участка площадью 16 505 кв.м под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции Махачкала - Сортировочная".

Постановлением администрации от 14.08.2018 N 1094 постановление главы города Махачкалы от 23.08.2008 N 869 "О переоформлении ОАО "Аист" в собственность земельного участка под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции Махачкала-Сортировочная" отменено в порядке самоконтроля в соответствии со статьей 48 Закона N 131-ФЗ на основании протеста прокуратуры от 11.07.2018 N 23/1-2-2018/2641.

Между тем на момент вынесения указанного постановления от 14.08.2018 N 1094 за ОАО "Аист" уже было зарегистрировано право собственности на земельный участок площадью 16 505 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов - для базы комплектации, расположенный по адресу: Республика Дагестан, г. Махачкала, Кировский район, станция Махачкала - Сортировочная, с кадастровым номером 05:40:000020:595, о чем в Едином государственном реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним 12.05.2008 сделана запись регистрации N 05-05-01/024/2008-644 и выдано свидетельство о государственной регистрации права от 12.05.2008 серии 05-АА N 129111.

При этом в качестве документа - основания регистрации права в свидетельстве о государственной регистрации права от 12.05.2008 серии 05-АА N 129111 указано постановление главы города Махачкалы от 23.04.2008 N 869.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.03.2016 по делу N А15-4082/2015 отказано в удовлетворении искового заявления ОАО "РЖД" о признании отсутствующим права собственности общества в отношении земельного участка площадью 16 505 кв. м с кадастровым номером 05:40:000020:595. В тексте названного судебного акта также указано, что право собственности общества возникло на основании гражданско-правовой сделки (постановления главы города Махачкалы от 23.04.2008 N 869 о переоформлении в собственность земельного участка площадью 16 505 кв. м под базой комплектации), а также на наличие государственной регистрации права собственности общества на данный участок.

Таким образом, общество к моменту вынесения администрацией оспариваемого постановления от 14.08.2018 N 1094 являлось собственником этого объекта недвижимости.

Выполняя указание суда кассационной инстанции судом также установлено, что на дату рассмотрения спора общество также является собственником спорного земельного участка, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости, полученным от филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республике Дагестан.

Согласно статье 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

В силу пункта 6 статьи 8.1 ГК РФ зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. Возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается.

Из разъяснений, содержащихся в абзаце 2 пункта 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", следует, что оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРП.

Таким образом, полномочия администрации по самоконтролю, установленные частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, в виде отмены или приостановления действия принятого ею ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил вещные права на недвижимое имущество у лица, в отношении которого он был принят, и подменять собой судебный контроль за вынесенным актом, действительности сделки, заключенной на основании указанного акта.

При таких обстоятельствах, учитывая, что отмена постановления от 23.08.2008 N 869 непосредственно затрагивает права и законные интересы общества, которое на момент вынесения оспариваемого постановления являлось собственником указанного земельного участка и остается таковым в настоящее время, и что возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается, установив, что действия заинтересованного лица фактически направлены на прекращение права собственности заявителя на принадлежащий ему земельный участок, в то время как вопрос правомерности регистрации права собственности не мог быть предрешен путем издания оспариваемого постановления в порядке статьи 48 Закона N 131-ФЗ, суд пришел к верному выводу о наличии оснований для признания оспариваемого постановления администрации не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя.

Аналогичный правовой подход отражен в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09.

Суд также правомерно учел, что в производстве Арбитражного суда Республики Дагестан имеется дело N А15-4658/2019 по иску ОАО "РЖД" к АО "Аист" о признании недействительной (ничтожной) сделки по передаче администрацией города Махачкалы федеральных государственных земель железнодорожного транспорта, площадью 16 505 кв.м с кадастровым номером 05:40:000020:595, под базой комплектации, в районе механизированного грузового двора на станции Махачкала - Сортировочная в собственность АО "Аист", оформленной постановлением главы города Махачкалы от 23.04.2008 N 869, применив последствия недействительности ничтожной сделки в виде признания незаконными документов по формированию и выделению земельного участка, постановке его на государственный кадастровый учет, изменению его разрешенного использования, которое объединено с делом N А15-4176/2019 по иску ТУ Росимущества в РД к АО "Аист" об истребовании земельного участка с кадастровым номером 05:40:000020:595 площадью 1,65 га из чужого незаконного владения ОАО "Аист" в собственность Российской Федерации.

Доводы администрации и третьих лиц о пропуске обществом срока для подачи заявления правомерно отклонены судом как несостоятельные.

В соответствии со статьей 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.11.2008 N 10984/08 и от 02.02.2010 N 12566/09 сформулирована правовая позиция, согласно которой распорядительные акты государственных органов, направленные на прекращение вещного права на земельный участок, оформленные посредством распоряжения, приказа, постановления, могут быть квалифицированы в качестве односторонних сделок.

Поскольку судом установлено, что основанием возникновения и регистрации права собственности общества на спорный земельный участок явилось постановление главы города Махачкалы от 23.04.2008 N 869, заявленное обществом требование подлежит квалификации и рассмотрению как требование о признании недействительной сделки.

В связи с этим довод администрации и третьих лиц о пропуске обществом срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, не может быть признан соответствующим содержанию представленных в дело доказательств.

Соответствие выводов суда первой инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого решения в совокупности с учетом доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы проверены апелляционной инстанцией в полном объеме и подлежат отклонению в силу их несостоятельности.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 09.10.2020 по делу N А15-443/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Д.А. Белов Е.Г. Сомов