Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2020 г. N 20АП-3907/20 по делу N А23-5867/2020

г. Тула

23 декабря 2020 г.

Дело N А23-5867/2020

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Тимашковой Е.Н., рассмотрев без вызова сторон апелляционную жалобу управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 29.10.2020 по делу N А23-5867/2020 (судья Харчиков Д.В.), принятое в порядке упрощенного производства,

УСТАНОВИЛ:

управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1044004410471, ИНН 4027065394) (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Телерадиокомпания Город" (г. Обнинск, ОГРН 1044004200789, ИНН 4025077186) (далее - общество) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Калужской области от 29.10.2020 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение. В обоснование своих доводов указывает, что вывод суда о том, что систематическое наблюдение в отношении общества осуществлялось с нарушением пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", сделан с нарушением норм материального права.

Согласно части 1 статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и пункту 47 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2017 N 10 "О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве" апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам без проведения судебного заседания, без осуществления протоколирования в письменной форме или с использованием средств аудиозаписи.

От общества в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно, считая принятое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что при проведении в период с 10.07.2020 по 30.07.2020 планового систематического наблюдения на основании плана деятельности управления в 2020 году, утвержденного приказом от 19.11.2019 N 165, управлением установлено осуществление обществом радиовещания с нарушением параметров вещания, указанных в лицензии от 14.05.2014 серии РВ N 25370, а именно: несоблюдение программной направленности или нарушение программной концепции вещания и несоблюдение объемов вещания, о чем 30.07.2020 в 17 часов 00 минут составлен акт систематического наблюдения.

Согласно лицензии объем вещания распространяемого средства массовой информации "96,6 ФМ Обнинск", учредителем которого общество является, при общем объеме вещания 168 часов в неделю составляет 14 часов в неделю, и 154 часа в неделю составляет объем вещания распространяемого средства массовой информации "Юмор FM", при этом программная направленность "96,6 ФМ Обнинск" в процентном соотношении составляет 15 % информационное направление вещания и 85 % - музыкально-развлекательное направление вещания.

В ходе планового систематического наблюдения в период с 10.07.2020 по 30.07.2020 управлением установлено, что объем вещания "96,6 ФМ Обнинск" в период с 13.07.2020 по 19.07.2020 составил 14 часов 28 минут 46 секунд, объем вещания "Юмор FM" - 153 часа 31 минуту 14 секунд, при этом программная концепция вещания "96,6 ФМ Обнинск" составляет 27,62 % информационное направление вещания и 72,38 % - музыкально-развлекательное направление вещания, что не соответствует требованиям лицензии.

Уведомлением от 31.07.2020 общество извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Уведомление обществом получено, представлено ходатайство от 10.08.2020 о составлении протокола без участия представителя общества.

Начальником отдела управления 11.08.2020 в отношении общества, без участия его представителя, составлен протокол N АП-40/0/240 об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Названный протокол, материалы административного дела и заявление о привлечении общества к административной ответственности направлены в арбитражный суд.

Рассматривая заявление, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности систематического наблюдения, в ходе которого выявлено событие правонарушения, поскольку систематическое наблюдение в отношении общества осуществлялось с нарушением пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438. В связи с этим суд указал, что нарушение запрета на проведение мероприятий по контролю (надзору), установленного Правительством Российской Федерации, прямо не предусмотрено в статье 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в числе грубых нарушений, влекущих недействительность результатов таких мероприятий. Вместе с тем суд посчитал, что установление законодателем в статье 20 Закона N 294-ФЗ закрытого перечня грубых нарушений, с неизбежностью влекущих недействительность результатов мероприятий по контролю (надзору), само по себе не означает автоматическую незначительность всех иных нарушений. В настоящем случае суд пришел к выводу, что нарушение запрета на проведение мероприятий по контролю (надзору), установленного Правительством Российской Федерации, является недопустимым, существенным в понимании пункта 10 постановлении Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в силу чего отказал в его удовлетворении.

С таким мнением суда нельзя согласиться в силу следующего.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований.

По смыслу приведенных положений закона выявление административного правонарушения возможно не только в ходе осуществления государственного контроля (надзора) при проведении проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, но и в ходе осуществления государственного контроля (надзора) посредством деятельности уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований.

В соответствии с пунктом 5.1.1.1 постановления Правительства Российской Федерации от 16.03.2009 N 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" (далее - Положение) Роскомнадзор осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере средств массовой информации и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания. Согласно пункту 4 Положения Роскомнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере телевизионного вещания и радиовещания осуществляется в соответствии с Административным регламентом осуществления федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере телевизионного вещания и радиовещания, утвержденным приказом Роскомнадзора 18.12.2018 N 197 (далее - Административный регламент N 197).

Согласно пункту 8 Административного регламента N 197 мероприятия по государственному контролю (надзору) проводятся в отношении вещателей, т. е. юридических лиц, являющихся владельцами лицензий на телевизионное вещание, радиовещание (статья 2 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации").

В силу пункта 25 Административного регламента N 197 мероприятия по контролю осуществляются в форме плановых и внеплановых проверок (во взаимодействии с вещателем) и плановых и внеплановых систематических наблюдений (без взаимодействия с вещателем) (далее - мероприятия по контролю).

Плановые систематические наблюдения проводятся территориальными органами в соответствии с планом мероприятий по контролю на очередной год, который является составной частью плана деятельности территориального органа на очередной календарный год, утвержденного руководителем территориального органа (пункт 36 Административного регламента N 197).

Планирование мероприятий по контролю в территориальном органе предусматривается на год. Ежегодный план деятельности территориального органа, подписанный руководителем территориального органа, утверждается руководителем надзорного органа (пункты 32 - 33 Административного регламента N 197).

Из пункта 23 Административного регламента N 197 следует, что срок проведения систематического наблюдения в отношении вещателя на предмет соблюдения обязательных требований составляет не более 21 (двадцати одного) календарного дня.

На основании пункта 62 Административного регламента N 197 систематическое наблюдение проводится без взаимодействия с вещателем.

Результаты систематического наблюдения оформляются в соответствии с пунктами 79 - 81 Административного регламента N 197.

Лицензионный контроль в сфере телевизионного вещания и радиовещания осуществляется в соответствии с Административным регламентом осуществления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций лицензионного контроля в сфере телевизионного вещания и радиовещания, утвержденным приказом Роскомнадзора 18.12.2018 N 198 (далее - Административный регламент N 198).

Согласно пункту 63 Административного регламента N 198 систематическое наблюдение проводится в форме плановых и внеплановых мероприятий по контролю без взаимодействия с проверяемым (контролируемым) лицом. Систематическое наблюдение проводится без согласования с органами прокуратуры, предварительное уведомление вещателя не требуется (пункты 64 - 65 Административного регламента N 198).

Результаты систематического наблюдения оформляются в соответствии с пунктами 80 - 82 Административного регламента N 198.

Вышеуказанные нормативные правовые акты являются правовыми основаниями проведения управлением планового систематического наблюдения.

Таким образом, ссылка суда первой инстанции на пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 является неверной, поскольку данное постановление регулирует лишь проверки юридических лиц и не затрагивает систематическое наблюдение, что имело место быть в настоящем случае.

Следовательно, нельзя признать правомерным отказ в привлечении к административной ответственности на том основании, что систематическое наблюдение, в ходе которого выявлено событие правонарушения, незаконно.

Согласно положениям части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрено, что осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.1 части 3 КоАП РФ образует осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) под лицензируемым видом деятельности понимается вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами, указанными в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

Лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

Согласно пункту 37 статьи 12 Закона N 99-ФЗ перечень видов деятельности, на которые требуется лицензия, включает телевизионное вещание.

Статьей 31 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон N 2124-1) предусмотрено, что телевизионное вещание, радиовещание (далее также - вещание) осуществляются вещателем на основании лицензии на вещание, выданной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (далее - лицензирующий орган). Получение лицензии на вещание не требуется в случае, если распространение телеканала или радиоканала осуществляется в неизменном виде по договору с вещателем, имеющим лицензию на вещание телеканала, радиоканала.

В лицензии на телевизионное вещание, радиовещание указываются помимо прочих, указанных в статье 31 Закона N 2124-1: программная направленность телеканала, радиоканала (основные тематические направления вещания - информационный, музыкальный, спортивный и подобные); объем вещания (в часах).

Лицензионными требованиями при осуществлении телевизионного вещания, радиовещания являются также: 1) выполнение лицензиатом условий осуществления эфирного вещания с использованием радиочастот, определенных по результатам торгов (конкурса, аукциона); 2) соблюдение лицензиатом параметров вещания, указанных в лицензии на вещание; 3) предоставление лицензиатом сведений, предусмотренных статьей 31.9 настоящего Закона.

Перечень лицензионных требований устанавливается Правительством Российской Федерации с учетом положений законодательства Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 N 1025 "О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания" утверждено Положение о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания.

Лицензионными требования, предъявляемыми к лицензиату, согласно пункта 4 данного Положения, являются наряду с остальными: а) соблюдение лицензиатом следующих параметров вещания, указанных в лицензии: соблюдение объемов вещания; соблюдение программной направленности телеканала или радиоканала, а для вещателей, осуществляющих вещание с использованием ограниченного радиочастотного ресурса, право на использование которого получено по результатам торгов, соблюдение программной концепции вещания; е) соблюдение требований об объявлении выходных данных телеканала, радиоканала, телепрограммы и радиопрограммы в составе соответственно телеканала или радиоканала, установленных статьей 27 Закона N 2124-1.

В ходе анализа записи эфира в период с 13.07.2020 по 19.07.2020 управлением установлено, что объем вещания продукции СМИ радиоканал "Юмор FM" фактически составил 153 часа 31 минуту 14 секунд в неделю, а продукции СМИ радиоканал "96,6 ФМ Обнинск" - 14 часов 28 минут 46 секунд.

Следовательно, фактические объемы вещания продукции радиоканалов "Юмор FM" и "96,6 ФМ Обнинск" не соответствуют указанным в лицензии: объем вещания продукции СМИ радиоканал "Юмор FM" уменьшен на 28 минут 46 секунд, а объем вещания продукции СМИ радиоканал "96,6 ФМ Обнинск" увеличен на 28 минут 46 секунд.

Кроме того, согласно приложению N 1 к лицензии общества программная концепция вещания радиоканал "96,6 ФМ Обнинск" на частоте 96,6 МГц в г. Обнинске Калужской области включает в себя следующее: информационное - 15 % (информация, комментарии, прямые трансляции с места событий, авторские передачи, обзор региональных событий); музыкально-развлекательное - 85 % (игры, викторины, ток-шоу, юмористические и сатирические передачи, отечественная и зарубежная музыка всех жанров и направлений, концерты (в том числе по заявкам радиослушателей).

Однако в ходе анализа записи эфира управлением установлено, что программная концепция вещания СМИ радиоканал "96,6 ФМ Обнинск" не соответствует указанной в лицензии и фактически составила: информационное - 27,62 %, а музыкально-развлекательное - 72,38 %.

Сказанное свидетельствует о том, что программная концепция вещания СМИ радиоканал "96.6 ФМ Обнинск" не соответствует указанной в лицензии общества.

При таких обстоятельствах событие нарушения установлено управлением верно, к чему справедливо пришел и суд первой инстанции.

Между тем в настоящее время с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 15.01.2019 N 3-П, общество не может быть привлечено апелляционным судом к административной ответственности ввиду пропуска срока давности.

Непосредственно в протоколе об административном правонарушении от 11.08.2020 N АП-40/0/240 указано, что правонарушение совершено в период с 13.07.2020 по 19.07.2020.

В силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении установленного в данной статье срока давности со дня совершения административного правонарушения.

С учетом правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2019 N 3-П, срок давности привлечения к ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ составляет три месяца.

Соответственно, на момент привлечения общества к ответственности судом апелляционной инстанции - 23.12.2020, срок давности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ пропущен.

Аналогичная позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 02.06.2020 N 305-ЭС19-24833.

При этом срок давности является пресекательным и восстановлению не подлежит.

Исходя из положений статьи 4.5, пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Из разъяснений, изложенных в пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", следует, что при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности. Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности на основании части 2 статьи 206 АПК РФ.

Согласно разъяснениям Верховного суда Российской Федерации, изложенным в постановлении от 11.06.2015 N 302-АД14-4931 по делу N А19-18736/2013, по истечении сроков давности вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, обсуждаться не может.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит нормы, предусматривающей возможность формулировать по истечении сроков давности привлечения к административной ответственности выводы о виновности лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, в совершении административного правонарушения.

Таким образом, с учетом наличия обстоятельства, исключающего в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении, привлечение общества к ответственности недопустимо.

При таких обстоятельствах следует признать, что ошибочность вывода суда первой инстанции не привела к принятию неправильного судебного акта.

С учетом изложенного оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом второй инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 29.10.2020 по делу N А23-5867/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа только по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

Е.Н. Тимашкова