Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2020 г. N 13АП-28638/20 по делу N А56-109809/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 июня 2021 г. N Ф07-3193/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Санкт-Петербург

24 декабря 2020 г.

Дело N А56-109809/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 декабря 2020 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Зотеевой Л.В., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: Борисенко Т.Э.

при участии:

от заявителя: Тен О.Г. по доверенности от 27.01.2020

от заинтересованного лица: Тарелкина А.А. по доверенности от 10.01.2020

от 3-го лица-2: Громовой О.В. по доверенности от 27.06.2016

от 3-го лица-4: Никитина А.А. по доверенности от 24.11.2020

от 3-го лица-6: Вигуро С.Ю. по доверенности от 27.12.2019

от 3-х лиц-1,3,5: не явились, извещены надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-28638/2020) УФК по г. Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.08.2020 по делу А56-109809/2019, принятое

по заявлению ФТИ им. А.Ф. Иоффе

к УФК по г. Санкт-Петербургу

3-и лица: 1) Минобрнауки России; 2) АО "УНР-47"; 3) ООО "Ленстройэкспертиза";

4) ООО "Инвестиционная строительная компания "НКС";

5) ФАУ "Главгосэкспертиза России" (Санкт-Петербургский филиал); 6) ФКУ "ЦОКР"

об оспаривании предписания

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Физико-технический институт им. А.Ф. Иоффе Российской академии наук (ОГРН: 1037804006998, адрес: 194021, Санкт- Петербург, ул. Политехническая, 26; далее - Институт, Учреждение, ФТИ им. А.Ф. Иоффе) (далее - заявитель, Учреждение, Институт) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу (ОГРН: 1027806893531, адрес: 197101, Санкт-Петербург, ул. Котовского, д. 1/10, лит. В; далее - Управление, УФК, Заинтересованное лицо) об оспаривании Предписания от 25.06.2019 N 72-21-11/7896 в части пунктов 3-24.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (ОГРН: 1187746579690, адрес: 125009, Москва, ул. Тверская, д. 11, стр. 1, 4; далее - Минобрнауки России, третье лицо-1), акционерное общество "УНР-47" (ОГРН: 1027806880089, адрес: 197136, Санкт-Петербург, ул. Подковырова, 7; далее - АО "УНР-47", третье лицо-2), общество с ограниченной ответственностью "Ленстройэкспертиза" (ОГРН: 1089847054802, адрес: 197046, Санкт-Петербург, ул. Малая Посадская, д. 25/4, лит. А, пом. 4-Н; далее - ООО "Ленстройэкспертиза", третье лицо-3), общество с ограниченной ответственностью "Инвестиционная строительная компания "НКС" (ОГРН: 1089847050083, адрес: 197198, Санкт-Петербург, Большой пр. П.С., д. 14, лит. А, пом. 5Н; далее - ООО "Инвестиционная строительная компания "НКС", третье лицо-4), Федеральное автономное учреждение "Главное управление государственной экспертизы России" (ФАУ "ГЛАВГОСЭКСПЕРТИЗА РОССИИ" Санкт-Петербургский филиал) (ОГРН 1027700133911, адрес: 190005, г. Санкт-Петербург, Измайловский пр., д. 29, лит. А, третье лицо-5), Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" (в лице Межрегионального филиала ФКУ "ЦОКР" в г. Санкт-Петербурге) (ОГРН: 1127746046691, адрес: 199406, Санкт-Петербург, Малый пр. В.О., д. 64, корп. 2; далее - Межрегиональный филиал ФКУ "ЦОКР", третье лицо-6).

Решением от 27.08.2020 Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области признал недействительным Предписание УФК по г. Санкт-Петербургу от 25.06.2019 N 72-21-11/7596 в части пунктов 3-24; взыскал с УФК по г. Санкт-Петербургу в пользу ФТИ им. А.Ф. Иоффе 3 000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, которым отказать Учреждению в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Управление ссылается на то, что вопреки выводам суда первой инстанции, Управление действовало в пределах полномочий, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ) и другими нормативными правовыми актами. Податель жалобы также указал на то, что стоимость работ на проведение строительного контроля, авторского надзора определена некорректно, не соответствует объему выполненных работ, соответственно, стоимость данных работ завышена; Учреждением не представлен журнал строительного контроля; в оспариваемом судебном акте отсутствуют выводы, обосновывающие приемку и оплату видов и объемов работ в отсутствие положительного заключения Главгосэкспертизы по проектной и сметной документации после внесения изменений; в рамках исследования Учреждением не представлены сметы, подтверждающие расчет затрат не непредвиденные работы, а также исполнительная документация; Учреждением применены завышенные прогнозные индексы- дефляторы; Учреждением не предоставлены товарно-транспортные накладные и счета-фактуры на приобретенное оборудование; Учреждением приняты работ, не соответствующие сметной документации; при оплате работ по разработке рабочей документации Учреждением допущено завышение оплаты работ в результате применения повышающих коэффициентов; Учреждением необоснованно учтены и приняты затраты на временные здания и сооружения, а также на эксплуатацию грузопассажирских подъемников. По мнению подателя жалобы, Предписание N 72-21-11/7596 в обжалуемой части отвечает требованиям исполнимости.

В судебном заседании апелляционного суда 24.11.2020 представители ФТИ им. А.Ф. Иоффе, АО "УНР-47", ООО "Инвестиционная строительная компания "ИКС" возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзывах.

Ходатайство от ФАУ "ГЛАВГОСЭКСПЕРТИЗА РОССИИ" (Санкт-Петербургский филиал) о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя апелляционным судом удовлетворено.

УФК по г. Санкт-Петербургу, Минобрнауки России, ООО "Ленстройэкспертиза", ФАУ "Главгосэкспертиза России" (Санкт-Петербургский филиал), ФКУ "ЦОКР", извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в суд не направили, в связи с чем, дело рассмотрено в отсутствие заинтересованного лица и третьих лиц - 1, 3, 5, 6 в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Рассмотрение апелляционной жалобы отложено на 15.12.2020 для дополнительного исследования материалов дела.

В судебном заседании 15.12.2020 представители Управления, ФКУ "ЦОКР" просили удовлетворить жалобу Управления, решение суда отменить.

Представители Учреждения, АО "УНР-47", ООО "Инвестиционная строительная компания "ИКС" просили в удовлетворении жалобы отказать, решение суда оставить без изменения по мотивам, изложенным в отзывах на жалобу.

Представитель Учреждения также представил в материалы дела документы, подтверждающие факт направления отзыва на апелляционную жалобу с приложением Положительного заключения повторной государственной экспертизы N 78-1-1-3-050373-2020 от 08.10.2020 лицам, участвующим в деле, и получение ими указанных документов. Указанные документы приобщены апелляционным судом к материалам дела на основании части 2 статьи 268 АПК РФ.

Минобрнауки России, ООО "Ленстройэкспертиза", ФАУ "ГЛАВГОСЭКСПЕРТИЗА РОССИИ" Санкт-Петербургский филиал, извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в суд не направили, в связи с чем, дело рассмотрено в их отсутствие в порядке статьи 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 25.02.2019 по 19.04.2019 в отношении Учреждения проведена плановая выездная проверка использования средств федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность (ИКМ - 2019-ПВ.000.2044-7200.021). По результатам выездной проверки составлен Акт от 19.04.2019.

Судом установлено, что к проведению выездной проверки привлекались эксперты отдела организации проведения экспертиз Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" (Межрегиональный филиал ФКУ "ЦОКР"), которыми по результатам исследования подготовлен Отчет СТИ-СПБ-2019/007 от 05.04.2019 о выполненном строительно-техническом исследовании на объекте: работы по "Строительству и техническому перевооружению НИОКР-центра Физико- технического института им А.Ф. Иоффе РАН, г. Санкт-Петербург".

По результатам исследования специалистами Межрегионального филиала ФКУ "ЦОКР" установлены финансовые нарушения законодательных и иных нормативных правовых документов, повлекшие за собой завышение стоимости строительно-монтажных и иных работ и затрат, нарушения строительных норм и правил, нормативных, строительно-технических и иных документов.

Судом первой инстанции установлено, что выводы специалистов Межрегионального филиала ФКУ "ЦОКР", изложенные в Отчете СТИ-СПБ-2019/007 от 05.04.2019, легли в основу Акта выездной проверки от 19.04.2019 и Предписания от 25.06.2019 N 72-21-11/7596 (т.1 л.д.102-124).

В соответствии с указанным Предписанием от 25.06.2019 N 72-21-11/7596 на Учреждение возложена обязанность в течение 170 календарных дней с момента получения Предписания в целях устранения выявленных нарушений обеспечить:

- по пунктам Предписания: 1-4, 14, 15, 18 (в части задвоения работ на сумму 2773 544,01 руб.) и 19-22 - возврат в доход федерального бюджета денежных средств в размере неправомерно израсходованных ФТИ им. А.Ф. Иоффе средств бюджетных инвестиций в сумме 43 836 890,92 руб. на код бюджетной классификации Российской Федерации 075 1 13 02991 01 0000 130 "Прочие доходы от компенсации затрат федерального бюджета";

- по пунктам Предписания: 5-7, 10-13, 17 (в части работ по переноске кирпича, оплаченных по акту о приемке выполненных работ ф. КС-2 от 27.03.2018 N 2, на сумму 586 816,00 руб.), 18 (в части оплаты работ по завышенной стоимости на сумму 20 946 491,31 руб. в результате применения необоснованных Сборником цен на проектирование объектов жилищно-гражданского строительства и Методических указаний по применению сборников базовых цен на проектные работы в строительстве), 23, 24 - подтверждение принятых и оплаченных видов и объемов работ проектной документацией, измененной в установленном законодательством Российской Федерации порядке и прошедшей повторную государственную экспертизу, или, в случае отрицательного заключения государственной экспертизы, обеспечить возврат в доход федерального бюджета денежных средств в размере неправомерно израсходованных ФТИ им. А.Ф. Иоффе средств бюджетных инвестиций в сумме 148 348 649,87 руб. на код бюджетной классификации Российской Федерации 075 1 13 02991 01 0000 130 "Прочие доходы от компенсации затрат федерального бюджета";

- по пунктам Предписания: 8, 9 - документальное подтверждение обоснованности принятых и оплаченных ФТИ им. А.Ф. Иоффе объемов непредвиденных затрат или в отсутствие обоснования непредвиденных затрат, обеспечить возврат в доход федерального бюджета денежных средств в размере неправомерно израсходованных ФТИ им. А.Ф. Иоффе средств бюджетных инвестиций в общей сумме 1 902 360,03 руб. на код бюджетной классификации Российской Федерации: 075 1 13 02991 01 0000 130 "Прочие доходы от компенсации затрат федерального бюджета";

- по пунктам Предписания: 16, 17 (в части работ по наружной облицовке поверхностей стен по металлическому каркасу фасадными панелями, оплаченных по актам о приемке выполненных работ ф. КС-2 от 27.03.2018 N 2 от 26.04.2018 N 3, от 28.05.2018 N 3, от 26.06.2018 N 3, от 26.07.2018 N 2, от 27.08.2018 N 3, от 27.09.2018 N 3, от 29.10.2018 N 3 на общую сумму 7 153 621,00 руб.) - документальное подтверждение соответствия вида и объема принятых и оплаченных работ фактически выполненным работам с приложением материалов фотофиксации или в условиях отсутствия документов, подтверждающих фактическое выполнение работ по наружной облицовке поверхностей стен по металлическому каркасу фасадными панелями, обеспечить возврат в доход федерального бюджета денежных средств в размере неправомерно израсходованных ФТИ им. А.Ф. Иоффе средств бюджетных инвестиций в сумме 9 584 682,00 руб. на код бюджетной классификации Российской Федерации: 075 1 13 02991 01 0000 130 "Прочие доходы от компенсации затрат федерального бюджета".

В Предписании от 25.06.2019 N 72-21-11/7596 также указано на необходимость письменно проинформировать Управление о результатах исполнения Предписания не позднее 5 дней с даты его исполнения с приложением надлежащим образом заверенных копий подтверждающих документов, об административной ответственности за неисполнение в установленный срок.

Не согласившись с выводами и требованиями, изложенными в Предписании от 25.06.2019 N 72-21-11/7596, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным указанного Предписания в части пунктов 3-24.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленное Учреждением требование, признав Предписание от 25.06.2019 N 72-21-11/7596 в части пунктов 3-24 недействительным.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзывы на апелляционную жалобу, выслушав представителей заявителя, заинтересованного лица и третьих лиц - 2, 4, 6, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с части 3 статьи 198 АПК РФ заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возложена на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 162 БК РФ получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету, принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи, ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета), формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, осуществляет иные полномочия, установленные Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В силу пункта 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений отнесен к контрольной деятельности Федерального казначейства.

Публичные полномочия Управления по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены в пункте 1 статьи 269.2 БК РФ, в соответствии с которым полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий (в редакции, действующей на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого Предписания).

В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

- направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

- направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

- осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (в редакции, действующей на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого Предписания).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила).

Правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе) и Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (п. 1 Правил в редакции, действующей на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого Предписания).

В соответствии с пп. "а" пункта 6 Правил (в редакции, действующей на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого Предписания), Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю:

- за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;

- за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок;

- за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона о контрактной системе;

- за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

- за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

- за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

- за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

- за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

В соответствии с нормами действующего законодательства РФ полномочия органов внутреннего государственного финансового контроля в сфере контроля закупок также определены в части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в редакции, действовавшей на дату проведения проверки и вынесения УФК оспариваемого Предписания (далее - Закон N 44-ФЗ), в соответствии с которой эти органы осуществляют контроль в отношении:

1) соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона, и обоснованности закупок; соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона;

2) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

3) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

4) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

5) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

6) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки (в редакции, действующей на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого Предписания).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, требования, изложенные Управлением в Предписании от 25.06.2019 N 72-21-11/7596, связаны с выполнением работ по разработке рабочей документации, строительству Объекта - "Строительство и техническое перевооружение НИОКР- центра Физико-технического института им. А.Ф. Иоффе, г. Санкт-Петербург", расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. Заповедная, д. 51, - оказанием услуг по осуществлению авторского надзора и строительного контроля по перечисленным ниже государственным контрактам:

- по Государственному контракту N ОК-44-4 от 29.12.2014, заключенному между Учреждением и ООО "Инвестиционная строительная компания "ИКС" на выполнение работ по разработке рабочей документации (т.1 л.д.319-330);

- по Государственному контракту N ОК-44-10 от 29.12.2014, заключенному между Учреждением и АО "УНР-47" на выполнение работ по строительству объекта (т.2 л.д.122-155);

- по Государственному контракту N 1/34 от 23.04.2015, заключенному между Учреждением и ООО "Инвестиционная строительная компания "ИКС" на оказание услуг по осуществлению авторского надзора при выполнении работ по строительству объекта (т.1 л.д.273-280);

- по Государственному контракту N ОК-44-1/15 от 09.07.2015, заключенному между Учреждением и ООО "Ленстройэкспертиза" на оказание услуг по осуществлению строительного контроля при выполнении работ по строительству объекта (т.1 л.д.128-141).

Учреждением при рассмотрении дела судом первой инстанции в материалы дела представлены копии указанных государственных контрактов, приложений к ним, дополнительные соглашения, договоры, соглашение о передаче полномочий государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации государственных контрактов от лица Федерального агентства научных организаций, унифицированные формы КС-2, КС-2, акты сдачи-приемки выполненных работ и оказанных услуг, Положительное заключение Управления государственной экспертизы от 16.12.2013, (регистрационный номер заключения государственной экспертизы в Реестре 78-1-4-0551-13, выданное Санкт- Петербургским государственным автономным учреждением "Центр государственной экспертизы" в отношении проектной документации и результатов инженерных изысканий),

Положительное заключение N 199-14/СПЭ-2830/05 от 04.04.2014 (N в Реестре 00-1-6-0618-14) (т.1 л.д.255-272) о проверке достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, строительство которого финансируется с привлечением средств федерального бюджета, выданное Федеральным автономным учреждением "Главное управление государственной экспертизы", Положительное сводное заключение о проведении публичного технологического и ценового аудита инвестиционного проекта, по которому проектная документация в отношении объекта капитального строительства разработана (в один) этап N00155-20/СПЭ-02830/701, выданное ФАУ "ГЛАВГОСЭКСПЕРТИЗА РОССИИ" в 2020 г. в отношении объекта капитального строительства, расположенного по адресу: Россия, Санкт-Петербург, ул. Академика Харитона, д. 7 (старый адрес: г. Санкт-Петербург, ул. Заповедная, д. 51, участок 3).

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, перед специалистами Межрегионального филиала ФКУ "ЦОКР" в г. Санкт-Петербурге, привлеченными Управлением, были поставлены следующие вопросы на исследование (п. 1.7. Отчета СТИ-СПБ-2019/007 от 05.04.2019):

- анализ проектно-сметной документации, исполнительной документации и иных документов по объектам капитального строительства, на соблюдение установленных требований нормативно-правовых актов и нормативно-технических документов;

- соответствие фактически выполненных на объекте объемов работ и примененных материалов данным, отраженным в актах о приемке выполненных работ по форме КС-2;

- анализ и оценка полноты и качества выполненных и оплаченных работ;

- иные вопросы соблюдения требований нормативных правовых и иных строительно-технических документов в ходе строительно-технического исследования.

Судом апелляционной инстанции также установлено, что в рамках рассматриваемого спора, ни Управлением, ни Учреждением не заявлялось ходатайство о проведении судебной строительно-технической экспертизы для определения фактически выполненных объемов работ и примененных материалов при строительстве объекта, качества выполненных работ, соответствие принятых проектных решений при строительстве объекта действующим градостроительным нормами и правилами, техническим регламентам.

В соответствии с Положительным заключением повторной государственной экспертизы N 78-1-1-3-050373-2020 от 08.10.2020, предметом которой являлись проектная документация и результаты инженерных изысканий, а также оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов, оценка соответствия проектной документации установленным требованиям, проверка достоверности определения сметной стоимости, уполномоченный экспертный орган (ФАУ "ГЛАВГОСЭКСПЕРТИЗА РОССИИ") пришел к выводам о том, что:

- результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки проектной документации по объекту "Строительство и техническое перевооружение НИОКР-Центра Физико-технического института им. А.Ф. Иоффе РАН, г. Санкт-Петербург", соответствуют требованиям технических регламентов;

- проектная документация соответствует результатам инженерных изысканий, выполненных для ее подготовки, заданию на проектирование, требованиям технических регламентов и иным установленным требованиям;

- сметная стоимость объекта (5 766 136,20 тыс. руб. с НДС вместо ранее утвержденной 3 879 944,62 тыс. руб. в ценах I квартала 2014 года с учетом НДС) определена достоверно. Указанное заключение приобщено апелляционным судом к материалам дела на основании части 2 статьи 268 АПК РФ.

В соответствии с частью 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий является предметом государственной экспертизы проектной документации (Письмо Минстроя России от 05.03.2020 г. N 7935-ВК/03 "Об экспертизе проектной документации и (или) результатах инженерных изысканий").

Согласно пп. 2 части 5 статьи 49 ГрК РФ предметом государственной экспертизы является проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях, установленных ч. 2 ст. 8.3 Кодекса.

В силу части 2 статьи 8.3 ГрК РФ сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов, подлежит проверке на предмет достоверности ее определения в ходе проведения государственной экспертизы проектной документации, в том числе на предмет ее непревышения над укрупненным нормативом цены строительства в случаях, установленных Правительством Российской Федерации. При проведении капитального ремонта объектов капитального строительства указанная сметная стоимость подлежит такой проверке в случаях, установленных Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1, пп. "6(1))" пункта 4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов", действующим на момент проведения проверки и вынесения Управлением оспариваемого Предписания, к компетенции органов государственной экспертизы отнесена проверка достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, технического перевооружения (если такое перевооружение связано со строительством или реконструкцией объекта капитального строительства), капитального ремонта объектов капитального строительства, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В связи с чем, суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что Управление на период проведения проверки и вынесения оспариваемого Предписания было наделено общими полномочиями в сфере проверки соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, а также специальными полномочиями в сфере контроля закупок, определенными в части 8 статьи 99 Закона о контрактной системе, при этом ни из положений Закона о контрактной системе, ни из норм бюджетного законодательства не следует, что Управление, как орган внутреннего государственного финансового контроля, наделено полномочиями по проверке проектно-сметной документации, определяющей в силу статьи 743 ГК РФ объем и содержание работ, а также их цену, на предмет их соответствия требованиям градостроительных норм, технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации и требованиям иных нормативно-технических документов. 5

По изложенным основаниям, руководствуясь ст. 162, п. 3 ст. 265 БК РФ, ч. 2 ст. 8.3, ч. 5 ст. 49 ГрК РФ, ст. 743 ГК РФ, п. 1, пп. "6(1))" п. 4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427, Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необоснованности доводов Управления о том, что от исследования проектно-сметной документации, определения правильности ее составления и сравнения с фактически выполненными работами зависит и правильность расходования предоставленных из бюджета средств, поскольку оценка соответствия проектной документации установленным требованиям, проверка достоверности определения сметной стоимости не входит в полномочия ни Управления, ни ФКУ "ЦОКР", а является предметом государственной экспертизы.

Также апелляционный суд учитывает то обстоятельство, что согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 27.01.2020 N ЮЭ9965-206556466 основным видом деятельности Межрегионального филиала ФКУ "ЦОКР" является "Управление эксплуатацией нежилого фонда за вознаграждение или на договорной основе". В качестве дополнительных видов деятельности указаны "Деятельность по оказанию услуг в области бухгалтерского учета" и "Управление имуществом, находящимся в государственной собственности".

Выслушав доводы представителя Управления относительно нарушений, указанных в п.п. 3-4 Предписания от 25.06.2019 N 72-21-11/7596, связанных с некорректной стоимостью услуг на проведение авторского надзора и строительного контроля при строительстве объекта, несоответствия количества оказанных услуг объему выполненных работ, что привело к завышению стоимости услуг, а также доводы о том, что работы не были завершены, при этом Учреждением были приняты к учету и оплачены оказанные услуги, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необоснованности доводов Управления в указанной части ввиду следующего.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что 09.07.2015 между Учреждением и ООО "Ленстройэкспертиза" (Третье лицо-3) заключен Государственный контракт N ОК-44-1/15 на оказание услуг по осуществлению строительного контроля по объекту капитального строительства государственной собственности Российской Федерации "Строительство и техническое перевооружение НИОКР-центра Физико- технического института им. А.Ф. Иоффе РАН, г. Санкт-Петербург" по адресу: Санкт-Петербург, ул. Заповедная, д. 51.

Государственный контракт заключен по результатам открытого конкурса на оказание услуг по осуществлению строительного контроля.

В соответствии с пунктом 4 Протокола N 0372100045715000008-2 от 22.06.2015 начальная (максимальная) цена контракта составляла 43 364 714,69 руб.

В соответствии с частью 8 статьи 53 Закона N 44-ФЗ ООО "Ленстройэкспертиза" признано победителем открытого конкурса на оказание услуг по осуществлению строительного контроля, как участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и в заявке на участие в открытом конкурсе.

В соответствии с п. 3.1. Государственного контракта N ОК-44-1/15 от 09.07.2015 стоимость услуг по осуществлению строительного контроля составила 32 957 183,16 руб., в т.ч. НДС.

В соответствии с условиями Государственного контракта оплата услуг осуществляется ежеквартально.

Факт оказания услуг по осуществлению строительного контроля ООО "Ленстройэкспертиза" по указанному выше Государственному контракту подтверждается Актами сдачи-приемки оказанных услуг, выдержками из общих журналов работ, зарегистрированных Управлением государственного строительного надзора Санкт-Петербурга, представленными в материалы дела.

Судом апелляционной инстанции установлено, что в Государственном контракте N ОК-44-1/15 от 09.07.2015 отсутствуют положения (условия), в соответствии с которыми оплата оказанных услуг по осуществлению строительного контроля зависела бы от объема, стоимости и этапов выполненных работ Генподрядчиком (АО "УНР-47") по Государственному контракту N ОК-44-10 от 29.12.2014 на строительство объекта.

Согласно части 3 статьи 53 ГрК РФ порядок проведения строительного контроля устанавливается Правительством РФ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" утверждено Положение о проведении строительного контроля, в котором определен порядок проведения строительного контроля, а также порядок определения размера затрат на проведение строительного контроля и численность работников, осуществляющих данный контроль.

Суд апелляционной инстанции считает законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что при определении затрат на строительный контроль в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 норматив расходов на осуществление строительного контроля применяется к сметной стоимости, определенной по итогам глав 1-9 за минусом затрат на приобретение земельного участка. Нормативы расходов на осуществление строительного контроля, установленные в процентах от стоимости строительства в базисном уровне цен по состоянию на 1 января 2000 года, применяются при разработке проектной документации к сумме затрат по итогам глав 1-9 сводного сметного расчета (за исключением расходов на приобретение земельного участка) в базисном и текущем уровне цен.

Проанализировав материалы дела, суд апелляционной инстанции также пришел к выводу о недоказанности размера причиненного ущерба в размере 16 000 737,80 руб., указанного в п. 3 Предписания, а также о недоказанности размера завышения стоимости услуг по осуществлению строительного контроля в размере 10 733 930,55 руб., указанного Управлением в апелляционной жалобе.

Как следует из материалов дела, 23.04.2015 между Учреждением и ООО "Инвестиционная строительная компания "ИКС" (Третье лицо-4) заключен Государственный контракт N 1/34, в соответствии с которым ООО "Инвестиционная строительная компания "ИКС" приняло на себя обязательство оказать Учреждению услуги по осуществлению авторского надзора за строительством Объекта (пункт 1.1 контракта).

Требования к ведению авторского надзора определяются СП 11-110-99 "Авторский надзор за строительством задний и сооружений".

Как следует из материалов, дела стоимость услуг по осуществлению авторского надзора составила 3 957 224 руб., в т.ч. НДС. Данная стоимость указана в пункте 3.1 Государственного контракта N 1/34.

В соответствии с пунктом 3.3. Государственного контракта N 1/34 от 23.04.2015 оплата услуг по осуществлению авторского надзора производится ежеквартально.

Факт оказания услуг по Государственному контракту N 1/34 от 23.04.2015 подтверждается Актами сдачи-приемки оказанных услуг, Журналами авторского надзора, представленными в материалы дела.

Судом апелляционной инстанции установлено, что в Государственном контракте N 1/34 от 23.04.2015 отсутствуют положения (условия), в соответствии с которыми оплата оказанных услуг по осуществлению авторского надзора зависела бы от объема, стоимости и этапов выполненных работ Генподрядчиком (АО "УНР-47") по Государственному контракту N ОК-44-Ю от 29.12.2014 на строительство объекта.

Проанализировав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности размера причиненного ущерба в сумму 2 401 586,81 руб., указанного в пункте 4 Предписания, а также о недоказанности размера завышения стоимости услуг по осуществлению авторского надзора в размере 1 918 393,49 руб., указанного Управлением в апелляционной жалобе.

Рассмотрев доводы Управления, изложенные в апелляционной жалобе, относительно нарушений, указанных в пунктах 5-7, 10-13 Предписания от 25.06.2019 N 72-21-11/7596, связанных с приемкой и оплатой Учреждением видов и объемов работ в отсутствие положительного заключения государственной экспертизы по проектной и сметной документации после внесения изменений в ранее утвержденную проектно-сметную документацию, суд апелляционной инстанции считает данные доводы необоснованными по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в ходе строительства объекта Генподрядчиком - АО "УНР-47" (Третье лицо-2) на основании рабочей документации и смет, разработанных на ее основе, выполнены работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией, получившей положительные заключения экспертизы. Изменения в объеме и стоимости работ по строительству объекта связаны с изменениями требований по тепло-, водо-, электроснабжению и пожарной безопасности объекта, требований в части безопасности объекта от посягательств террористов, изменением стоимости оборудования, приобретаемого за рубежом.

В соответствии с пунктами 3, 5 статьи 743 ГК РФ подрядчик, обнаруживший в ходе строительства не учтенные в технической документации работы и в связи с этим необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику. При согласии заказчика на проведение и оплату дополнительных работ подрядчик вправе отказаться от их выполнения лишь в случаях, когда они не входят в сферу профессиональной деятельности подрядчика либо не могут быть выполнены подрядчиком по не зависящим от него причинам.

Данные положения свидетельствуют о возможности возникновения потребности в корректировке объемов работ при проведении строительства, а также дополнительно устанавливает закрытый перечень оснований, при котором подрядчик не вправе выполнять дополнительно возникшие работы.

Согласно письму Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 03.10.2014 N 21302-СТ/06 обоснованное решение о влиянии изменений на конструктивную надежность и безопасность объекта принимает застройщик (технический заказчик) по предоставлению (согласованию) лица, осуществляющего подготовку проектной документации, которое в соответствии с п. 5 ст. 48 ГрК РФ несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов.

В соответствии с пунктом 4 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87, рабочая документация разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства.

Согласно части 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений Кодекса.

В статье 95 Закона N 44-ФЗ установлены условия, при которых возможно изменение существенных условий контракта при его исполнении.

В соответствии с пп. "б" пункта 1 части 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон, в том числе в случае, если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, дополнительному объему работы или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на десять процентов цены контракта. При уменьшении предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги стороны контракта обязаны уменьшить цену контракта исходя из цены единицы товара, работы или услуги. Цена единицы дополнительно поставляемого товара или цена единицы товара при уменьшении предусмотренного контрактом количества поставляемого товара должна определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.

Согласно части 7 статьи 95 Закона N 44-ФЗ при исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) допускается поставка товара, выполнение работы или оказание услуги, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которых являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте.

Поскольку критерии определения улучшенных технических характеристик и функциональных (потребительских свойств) поставки товара, выполнении работ, оказания услуг Законом N 44-ФЗ не установлены, Заказчик самостоятельно определяет такие критерии и согласовывает поставку (подрядчику, исполнителю) изменение предусмотренных контрактом характеристик поставки товара, выполнения работ или оказания услуг.

При определении требований к исполнению контракта приоритет имеют потребности заказчика.

Таким образом, действующее законодательство РФ о градостроительной деятельности предусматривает возможность внесения заказчиком изменений в проектную документацию капитального ремонта объектов капитального строительства при наличии соответствующей необходимости, не меняющих характера работ.

Судом апелляционной инстанции установлено, что Управлением не представлены доказательства того, что проектные решения, принятые участниками строительного процесса в рабочей документации, противоречат действующим строительным нормам и правилам, техническим регламентам и иным обязательным градостроительным нормам.

Более того в Положительном сводном заключении N 00155-20/СПЭ-02830/701 указано, что выбор основных инженерных решений, архитектурных, объемно-планировочных, конструктивных и иных решений, предусмотренных в разделах и подразделах проектной документации, является обоснованным, данные решения соответствуют действующим строительным нормам и правилам, техническим регламентам, установленным в РФ.

В разъяснениях, изложенных в пункте 12 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017), указано, что следует учитывать специфику отношений, складывающихся в сфере строительства, которая уже в силу своего существа создает возможность выявления в ходе исполнения обязательства дополнительных работ и в связи с этим обуславливает приоритетное необходимость применения норм ст. 743 ГК РФ наряду с положениями Закона о контрактной системе.

В соответствии со статьей 8, части 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ, увеличение объема работ по государственному контракту, в том числе когда такое увеличение превышает десять процентов от цены или объема, предусмотренных контрактом, допустимо исключительно в случае, если их невыполнение грозит годности и прочности результата выполняемой работы. К дополнительным работам, подлежащим оплате заказчиком также могут быть отнесены исключительно те работы, которые, исходя из имеющейся информации на момент подготовки документации и заключения контракта объективно не могли быть учтены в технической документации, но должны быть произведены, поскольку без их выполнения подрядчик не может приступать к другим работам или продолжать уже начатые, либо ввести объект в эксплуатацию и достичь предусмотренного контрактом результата.

Факт приемки и оплаты работ, выполненных в соответствии с рабочей документацией и сметой, необходимость в выполнении которых возникла только при строительстве объекта, в том числе в связи с изменением требований, предъявляемых к объектам капитального строительства, без выполнения которых невозможно продолжить начатые работы или приступить к выполнению других работ, либо без выполнения которых невозможно достичь технических и функциональных характеристик (потребительских свойств) объекта, предусмотренных контрактом, не свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства РФ, в том числе принципа эффективности использования бюджетных средств, закрепленного в ст. 34 БК РФ.

В соответствии со статьей 34 БК РФ при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В абзацах 3 и 4 пункта 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

Под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ).

Таким образом, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств (как причины для возврата в доход федерального бюджета денежных средств) необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Довод Управления о том, что Учреждение не может быть признано участником бюджетного процесса отклоняется судом апелляционной инстанции, ввиду его прямого противоречия положению пункта 1 статьи 152 БК РФ, в соответствии с которым получатели бюджетных средств являются участниками бюджетного процесса.

По нарушениям, указанным в пунктах 8, 9 Предписания от 25.06.2019 N 72-21-11/7596, Подателем жалобы указано, что положительное заключение экспертизы не является гарантией достоверности определения сметной стоимости работ, не опровергает установленный в ходе проверки вывод о завышении стоимости работ. Управлением также заявлены доводы о том, что в рамках проведения контрольных мероприятий Учреждением не предоставлены сметы, подтверждающие расчет затрат на непредвиденные работы, исполнительная документация, подтверждающая их фактическое выполнение, Учреждением необоснованно приняты к оплате стоимость непредвиденных расходов в отсутствие подтверждающей документации (в отсутствие исполнительной документации и положительного заключения экспертизы).

Апелляционный суд находит указанные доводы подателя жалобы несостоятельными по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, полный комплект рабочей, сметной и исполнительной документации предоставлен Учреждением при проведении Управлением выездной проверки и контрольных мероприятий, что подтверждается Реестром N 1 (опись материалов, переданных в ходе выездной проверки), являющимся Приложением А к Отчету ФКУ "ЦОКР" СТИ-СПБ-2019/007 от 05.04.2019.

В материалах дела отсутствуют документы, свидетельствующие о направлении Управлением в адрес Учреждения запросов о необходимости предоставления недостающих документов и информации. В связи с чем, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы Управления о том, что Учреждением не предоставлены сметы и исполнительная документация при проведении проверки.

Суд апелляционной инстанции также отклоняет доводы Управления о том, что Учреждением необоснованно приняты к оплате стоимость непредвиденных расходов в отсутствие подтверждающей документации, ввиду их необоснованности, поскольку в соответствии с МДС 81.35-2004 заказчик вправе оплатить выполненные работы из резерва средств на непредвиденные расходы, потребность в которых возникла в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства.

Выполненные подрядчиком и принятые заказчиком в порядке, установленном условиями государственного контракта и нормами действующего законодательства РФ, работы подлежат оплате.

Проверив обоснованность доводов Управления о том, что положительное заключение экспертизы не является гарантией достоверности определения сметной стоимости работ и не опровергает установленный в ходе проверки вывод о завышении стоимости работ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о несостоятельности данных доводов Управления, о недоказанности завышения стоимости работ, принятых Управлением, а также о превышении Управлением пределов своих полномочий, ограниченных нормами действующего законодательства РФ, при проверке сметной документации, поставив тем самым под сомнение результаты положительного заключения государственного экспертного учреждения - ФАУ "Главгосэкспертиза России" (Санкт-Петербургский филиал).

Как следует из Пояснений ФАУ "Главгосэкспертиза России" (третье лицо-5) от 25.01.2020 N СПЭ-09/548-ДС, государственным экспертным учреждением проведена проверка достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства "Строительство и техническое перевооружение НИОКР-центра Физико-технического института им. А.Ф. Иоффе РАН, г. Санкт-Петербург".

В соответствии с пунктом 18 Порядка N 427 (в редакции Постановления Правительства РФ от 23.09.2013 N 840) предметом проверки достоверности определения сметной стоимости является изучение и оценка расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным, проектной документацией.

Как следует из материалов дела, по результатам проверки достоверности определения сметной стоимости ФАУ "Главгосэкспертиза России" утверждено Положительное заключение от 04.04.2014 N 199-14/СПЭ-2830/05, в соответствии с которым все примененные в смете на разработку проектной и рабочей документации расценки, коэффициенты, объемы работ соответствовали представленной на рассмотрение документации, в сметной документации отсутствуют факты "задвоения" работ и применения необоснованных коэффициентов (т.1 л.д.255-272).

В Положительном заключении повторной государственной экспертизы N 78-1-1-3-050373- 2020 от 08.10.2020, представленном заявителем апелляционному суду в порядке возражений на апелляционную жалобу Управления, указано, что сметная документация приведена в соответствии с требованиями сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов. При этом локальные сметные расчеты откорректированы в части применения единичных расценок, в соответствии с технологическими схемами производства работ, уточнения объемов работ по проектным решениям, откорректированы смет на проектные и изыскательские работы.

Кроме того, сметная документация в части, подвергшейся изменениям в результате изменения физических объемов работ, конструктивных, организационно-технологических и других решений, предусмотренных проектной документацией, приведена в соответствие с утвержденными сметными нормативами согласно п. 45(12) Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145.

В результате корректировки проектных решений общая сметная стоимость объекта капитального строительства изменилась в сторону увеличения по отношению к ранее утвержденной сметной документации, получившей положительное заключение о проверке достоверности определения сметной стоимости от 04.04.2014 N 199-14/СПЭ-2830/05 (N в реестре 00-10600618-14), и составила в базисном уровне цен 2001 года (на 01.01.2000) 968 819,12 тыс. руб. (без НДС), вместо раннее утвержденной 801 937,13 тыс. руб. (без НДС); в текущем уровне по состоянию на I квартал 2014 года и IV квартал 2019 года 5 766 136,20 тыс. руб. с НДС вместо ранее утвержденной 3 879 944,62 тыс. руб. в ценах I квартала 2014 года с учетом НДС.

Как следует из Положительного заключения повторной государственной экспертизы N 78-1-1-3-050373-2020 от 08.10.2020 сметная стоимость строительства объекта определена достоверно.

В апелляционной жалобе Управление указало на то, что Учреждением применены завышенные прогнозные индексы-дефляторы при определении цены государственного контракта на разработку рабочей документации, что привело к нарушениям бюджетного законодательства РФ, установленным Управлением в пунктах 14-15 Предписания от 25.06.2019 N 72-21-11/7596.

Как следует из материалов дела, Государственный контракт N ОК-44-4 от 29.12.2014 на разработку рабочей документации по объекту строительства по результатам открытого конкурса N 0372100045714000133 от 19.12.2014 в соответствии с Законом N 44-ФЗ.

Согласно конкурсной документации для проведения открытого конкурса (N ОК-44-4) начальная (максимальная цена) Государственного контракта (НМЦК) составляла 108 732 800 руб. (в т.ч. НДС).

В соответствии с разделом VI Конкурсной документации "Обоснование начальной (максимальной) цены контракта" НМЦК определена в соответствии с Положительным заключением ФАУ "Главгосэкспертиза России" о достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства N 199-14/СПЭ-2830/05 от 04.04.2014 (номер в реестре 00-1-6-0618-14).

Метод определения начальной (максимальной) цены Государственного контракта N ОК-44-4 от 29.12.2014 соответствует требованиям статьи 22 Закона N44-ФЗ.

В соответствии с п. 2.1. Государственного контракта N ОК-44-4 от 29.12.2014 цена указанного контракта определена на основании Расчета цены (Приложение N3) и составила 82 638 703,00 руб., в т.ч. НДС 18%.

Начальная (максимальная цена) Государственного контракта соответствует стоимости работ по смете 1РД, на которую имеется положительное заключение ФАУ "Главгосэкспертиза России".

Факт выполнения работ по Государственному контракту N ОК-44-4 от 29.12.2014, а также факт сдачи результатов работ и рабочей документации Учреждению подтверждается Актами сдачи-приемки выполненных работ по этапам, представленными Учреждением в материалы дела.

Согласно Пояснениям ФАУ "Главгосэкспертиза России" (от 25.01.2020 N СПЭ-09/548-ДС) все примененные в смете на разработку проектной и рабочей документации расценки, коэффициенты, объемы работ соответствовали представленной на рассмотрение документации. Стоимость разработки РД на стадии проведения проверки достоверности сметной стоимости определена в соответствии с пунктом 1.4. "Методических указаний по применению справочников базовых цен на проектные работы в строительстве", утвержденных Приказом Минрегиона РФ от 29.12.2009 N 620 в размере 60% от общей стоимости проектно-изыскательских работ по данному объекту (соответственно стоимость разработки проектной документации была определена с коэффициентом 0,4 (40%)), данные коэффициенты были учтены в проверенных расчетах.

Суд апелляционной инстанции установил, что Управлением не представлены в материалы дела доказательства того, что Учреждение обязано было применить иные прогнозные индексы-дефляторы на период с 2017-2019 г.г. со ссылкой на соответствующий нормативный акт.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необоснованности доводов Управления о применении Учреждением завышенных прогнозных индексов- дефляторов при определении цены государственного контракта на разработку рабочей документации.

В судебном заседании представитель Управления указал на то, что в рамках контрольного мероприятия Учреждением не предоставлены товарно-транспортные накладные на приобретение оборудования в 2015 году и 2016 году, а также счета-фактуры на приобретенное оборудование в 2017 году и 2018 году.

Суд отклоняет данные доводы Управления ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, Учреждением предоставлены документы на поставленное оборудование, что подтверждается Реестром N 1 (опись материалов, переданных в ходе выездной проверки), в материалах дела отсутствуют какие-либо запросы от Управления либо Третьего лица-6 в адрес Учреждения о необходимости предоставления дополнительных документов на конкретное оборудование.

В соответствии с пунктом 7.7.1.2. Государственного контракта N ОК-44-10 от 29.12.2014 одновременно с поставкой товара Подрядчик предоставляет Государственному заказчику оригиналы технической документации на товар: паспорта, инструкции по эксплуатации на русском языке, сертификаты качества (в предусмотренных законодательством РФ случаях), гарантийные талоны производителей товара, а также акт приема-передачи товара по Контракту в двух экземплярах, товарно-транспортную документацию и пр. бухгалтерские документы.

Таким образом, пунктом 7.7.1.2. Государственного контракта N ОК-44-10 от 29.12.2014 не предусмотрено обязательное предоставление счетов-фактур.

Более того, товарно-транспортная накладная предназначена для учета движения товарно-материальных ценностей и расчетов за их перевозки автомобильным транспортом согласно Постановлению Госкомстата N 78 от 28.11.1997, а в Государственном контракте NОК-44-10 от 29.12.2014 не предусмотрены расчеты за перевозку/поставку оборудования, товара и т.д.; оплата выполненных работ, включая материалы, изделия, оборудование, комплектующие и т.д. осуществляется в соответствии с пунктом 4.7. Государственного контракта NОК-44-10 от 29.12.2014, т.е. на основании унифицированных форм КС-2, КС-3.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о необоснованности доводов Управления о нарушении Учреждением норм бюджетного законодательства РФ ввиду не предоставления товарно-транспортных накладных и счетов-фактур, которые не являются основанием для расчетов за выполненные работы, поставленные материалы с Генподрядчиком по Государственному контракту N ОК-44-10 от 29.12.2014.

Доводы Управления о применении Учреждением повышающих коэффициентов при оплате работ по разработке рабочей документации, также не нашли своего подтверждения при рассмотрении дела судом первой и апелляционной инстанций, не соответствуют нормам действующего законодательства РФ, обязательных к применению в рассматриваемом споре.

Исследовав материалы дела, выслушав правовые позиции участников процесса, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что изложенные доводы Управления направлены на переоценку выводов, сделанных уполномоченным государственным экспертным учреждением - ФАУ "Главгосэкспертиза России", доводы Управления также являются ошибочными ввиду неверной квалификации Управлением категории объекта.

По результатам проверки достоверности определения сметной стоимости ФАУ "Главгосэкспертиза России" утверждено Положительное заключение от 04.04.2014 N 199-14/СПЭ-2830/05, в соответствии с которым была определена стоимость разработки проектной документации в общей сумме 193 732,79 тыс. руб., в т.ч. изыскательские работы - 1 285,00 тыс. руб., проектные работы - 83 714,99 тыс. руб., лимит средств на разработку "Рабочей документации (далее - РД)" в сумме 108732,80 тыс. руб. в текущем уровне цен на I квартал 2014 года с учетом НДС (п. 2.4.6. Положительного заключения).

Как следует из материалов дела, Государственный контракт N ОК-44-4 от 29.12.2014 заключен на разработку рабочей документации по объекту "Строительство и техническое перевооружение НИОКР-центра Физико-технического института им. А.Ф. Иоффе РАН, г. Санкт- Петербург".

Таким образом, объектом проектирования, строительства и технического перевооружения является НИОКР-центр Физико-технического института им. А.Ф. Иоффе РАН, г.Санкт-Петербург. Аббревиатура НИОКР расшифровывается как "Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы". Соответственно, НИОКР-центр Физико-технического института им. А.Ф. Иоффе РАН является не только Научно-исследовательским институтом, но и опытно-конструкторским институтом. С учетом данных обстоятельств обоснованным является применение коэффициента К=1,74. Указанный коэффициент принят в соответствии с п. 2.6.2. Справочника базовых цен на проектные работы в строительства СБЦП 81-2001-03 "Объекты жилищно-гражданского строительства".

Судом апелляционной инстанции проверены доводы Управления относительно нарушений, указанных в пунктах 19-20 оспариваемого Предписания. Управление полагает, что Учреждением необоснованно учтены затраты на временные здания и сооружения с учетом НДС, поскольку Учреждение не предоставило документы, подтверждающие фактически возведенные временные здания и сооружения.

В соответствии с п. 4.84 МДС 81-35.2004, действующим на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого Предписания, размер средств, предназначенных для возведения титульных зданий и сооружений, может определяться:

- по расчету, основанному на данных ПОС в соответствии с необходимым набором титульных временных зданий и сооружений;

- по нормам, приведенным в Сборнике сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСН 81-05-01-2001 и ГСНр 81-05-01-2001), в процентах от сметной стоимости строительных (ремонтно-строительных) и монтажных работ по итогам глав 1 - 7 (1 - 5) сводного сметного расчета и дополнительными затратами, не учтенными сметными нормами.

Одновременное использование указанных способов не рекомендуется.

В пункте 3.2 ГСН 81-05-02-2001 указано, что расчеты производятся за фактически построенные временные здания.

ГСН 81-05-02-2001 ("ГСН-2001. Сборник сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений. ГСН 81-05-01-2001"), утвержден Постановлением Госстроя РФ от 07.05.2001 N 45, Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 утверждены и введены в действие "Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" (МДС 81-35.2004), действующие на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого Предписания.

Как следует из отзыва Учреждения, ввиду того, что одновременное использование способов расчета стоимости работ по возведению титульных зданий и сооружений не рекомендуется, Учреждение руководствовалось нормативным актом, принятым более поздней датой, а именно, МДС 81-35.2004, в соответствии с которым допускается возведение временных зданий и сооружений от общей сметной стоимости работ в размере 1,44% по итогам глав 1-7 сводного сметного расчета.

Поскольку, при определении твердой договорной цены (п. 4.3. Государственного контракта N ОК-44-10 от 29.12.2014) затраты на возведение временных зданий и сооружений являлись элементом расчета цены выполняемых работ, а указанный контракт не содержал положений о порядке расчета за построенные временные здания и сооружения, то дополнительных расшифровок сумм или подтверждающих документов от подрядной организации не требовалось.

Изложенные обстоятельства подтверждаются Письмом Минрегиона России от 20.10.2009 N 34541-ИП/08, Разъяснением ФАУ ФССЦ, Письмом Федерального центра ценообразования в строительстве Федерального агентства по строительству и ЖКХ исх. N 22-2910/ФЦ от 24.01.2008.

В соответствии с Письмом Минрегиона РФ от 20.10.2009 N 34541-ИП/08 "Об определении лимита средств на возведение титульных временных зданий и сооружений" расчеты за временные здания и сооружения могут производиться по установленным нормам в соответствии с договорными условиями или за фактически построенные временные здания и сооружения.

Если при определении договорной цены затраты на возведение титульных временных зданий и сооружений определены по установленной норме и порядок взаиморасчетов предусматривает их оплату по этим нормам, дополнительных расшифровок сумм, полученных подрядной организацией, не требуется.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о несостоятельности доводов Управления, связанных с нарушениями, указанными им в п.п. 19-22 Предписания.

В судебном заседании представитель Управления также указал на то, что Учреждением учтены и приняты к оплате затраты по эксплуатации грузоподъемных механизмов и грузопассажирских подъемников.

Доводы Управления основаны на том, что согласно проекту организации строительства для подъема строительных грузов предусмотрены три стреловых крана грузоподъемностью 40 и 95 тонн, в локальных сметах отсутствуют дополнительные расценки на эксплуатацию грузопассажирских подъемников.

Изложенные доводы Управления проверены в апелляционном порядке и подлежат отклонению по следующим основаниям.

Основанием для включения затрат на эксплуатацию подъемников в сметы является ГЭСН-2001 (Письмо Росстроя от 08.02.2008 N ВБ-338/02 "О порядке применения нормативов накладных расходов и сметной прибыли на работы, включенные в сборники изменений и дополнений к ГЭСН-2001 (ФЕР-2001)"), Проект организации строительства (далее - ПОС) не является документом, на основании которого в сметы включаются затраты на эксплуатацию подъемников.

Судом апелляционной инстанции установлено, что в соответствии с Письмом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 23.05.2005 N 6-414 основанием для включения в локальные сметы на строительные работы затрат на эксплуатацию грузопассажирских подъемников является высота здания или сооружения, определяемая на основе рабочих чертежей.

В случае, если высота здания или сооружения превышает высоту, приведенную в технической части Сборника N 7 ГЭСН-2001 "Бетонные и железобетонные конструкции сборные" (25 метров и более), затраты на эксплуатацию грузопассажирских подъемников надлежит включать в сметную документацию в порядке, приведенном в технической части Сборника N 7 ГЭСН-2001 "Бетонные и железобетонные конструкции сборные".

В соответствии с пунктом 4.10 Указаний по применению Федеральных единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (ФЕР-2001) МДС 81-36-2004, при расчетах за выполненные работы оплата за эксплуатацию грузопассажирских подъемников производится вне зависимости от наличия таковых, поскольку, если подрядчик не устанавливает и не использует грузопассажирские подъемники, он несет другие затраты, связанные с доставкой людей, инструмента и материалов на высоту.

Как следует из отзыва Учреждения на апелляционную жалобу, подъемные краны, предусмотренные ПОС, не предназначены для подъема людей и малогабаритных материалов. Фактически на объекте использовались и краны, предусмотренные ПОС, и подъемник.

Кроме того, материалами дела подтверждается и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что при строительстве объекта вносились изменения в проектную документацию на основании рабочей документации, которая в силу пункта 4 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87, разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства.

В судебном заседании представители Управления, Учреждения и третьих лиц-2, 4 изложили свою позицию относительно исполнимости Предписания от 25.06.2019 N 72-21-11/7596.

Представитель Учреждения отметил, что выполненные работы и оказанные услуги приняты и оплачены Учреждением в соответствии с условиями заключенных государственных контрактов, произведены расчеты с подрядчиками, поставщиками и исполнителями, уплачены налоги и иные обязательные платежи, что подтверждено представленными в материалы дела документами и свидетельствует о фактической неисполнимости Предписания, оспариваемого Учреждением.

Согласно позиции, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 09.07.2013 N 2423/13 по делу N А53-19629/2012, исполнимость предписания наряду с его законностью является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта. Исполнимость предписания следует понимать, как наличие реальной возможности устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Предписание является решением государственного органа, имеющим свойства ненормативного акта, так как выносится в порядке реализации контрольно-надзорных полномочий и за его неисполнение часть 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена административная ответственность для должностных и юридических лиц.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей лиц, участвующих в споре, исследовав материалы дела, пришел к выводу о том, что оспариваемое Предписание от 25.06.2019 N 72-21-11/7596 не отвечает требованиям исполнимости ненормативного правового акта.

В частности, согласно пунктам 1-4, 14, 15, 18 и 19-22 Предписания от 25.06.2019 N 72-21- 11/7596 Учреждение обязано в течении 170 календарных дней с момента получения Предписания в целях устранения выявленных нарушений обязано обеспечить возврат в доход федерального бюджета денежных средств в размере неправомерно израсходованных ФТИ им. А.Ф. Иоффе средств бюджетных инвестиций в сумме 43 836 890,92 руб. Вместе с тем указанные денежные средства реализованы Учреждением в рамках государственных контрактов на разработку проектной документации, осуществление строительного контроля и строительство объекта капительного строительства, выплачены подрядчикам, что документально подтверждено.

При указанных обстоятельствах оспариваемое Предписание от 25.06.2019 N 72-21- 11/7596 в части пунктов 3-24 правомерно признано судом первой инстанции недействительным.

Апелляционная жалоба Управления не содержит доводы, опровергающие законные и обоснованные выводы суда первой инстанции, в связи с чем подлежит отклонению.

Принимая во внимание, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены все имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, отмене не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27 августа 2020 года по делу N А56-109809/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по г.Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Л.В. Зотеева Н.И. Протас