Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2020 г. N 08АП-13226/20 по делу N А75-8134/2020

город Омск

28 декабря 2020 г.

Дело N А75-8134/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 24 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 декабря 2020 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Шиндлер Н.А.,

судей Ивановой Н.Е., Лотова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бралиной Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-13226/2020) Администрации города Пыть-Яха на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.09.2020 по делу N А75-8134/2020 (судья Зубакина О.В.), принятое по заявлению Администрации города Пыть-Яха (ОГРН 1028601542826, ИНН 8612005313, адрес: 628380, Ханты-Мансийский автономный округ, город Пыть-Ях, мкр.1, дом 18а) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (ОГРН 1028600512093, ИНН 8601009316 адрес: 628012, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, город Ханты-Мансийск, ул. Мира, д. 27), третьи лица: Прокуратура г. Пыть-Яха (адрес: 628381, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, г. Пыть-Ях, Мкр. 2, д. 12), муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие муниципального образования г. Пыть-Ях (ОГРН 1028601543398, ИНН 8612008280, адрес: 628384, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, г. Пыть-Ях, Западная промышленная зона, ул. Магистральная, д. 21-19), о признании недействительным решения от 28.02.2020 N 086/01/15-278/2019,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания извещенных надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

администрация города Пыть-Яха (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление) о признании недействительным решения от 28.02.2020 N 086/01/15-278/2019.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - Прокуратура), муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие муниципального образования г. Пыть-Ях (далее - МУП АТП МО г. Пыть-Ях, предприятие).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.09.2020 по делу N А75-8134/2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что судом не приняты во внимание положения пункта 9 статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ), которым предусмотрен пятилетний срок, в течение которого возможно применение порядка, действовавшего до дня опубликования Закона N 220-ФЗ. Закон N 220-ФЗ опубликован 14.07.2015, договор N 01/15-151 с МУП АТП МО г. Пыть-Ях был заключен ранее - 10.06.2015, соответственно Администрация вправе применять порядок, действовавший до указанной даты. Пунктом 4.4 приложения N 1 к постановлению администрации г. Пыть-Ях от 20.03.2013 N 47-па определены случаи, когда допуск перевозчиков к выполнению регулярных перевозок возможен без проведения конкурса, в том числе в целях обеспечения бесперебойной работы пассажирского транспорта на маршрутах регулярных перевозок до момента проведения конкурса и определения перевозчика - организатор вправе заключить договор на осуществление договор на осуществление регулярных перевозок с любым перевозчиком на основании условий конкурсной документации.

Администрация отмечает, что 28.05.2018 дополнительным соглашением N 1 к договору N 201-15-151 от 10.06.2015 срок действия договора продлен с 11.06.2018 до заключения муниципального контракта в порядке, установленном в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Закона N 220-ФЗ.

Кроме того, податель жалобы считает, что Управлением дважды вынесены решения о наличии в одних и тех же действиях нарушений, выразившихся в заключении дополнительного соглашения N 1 к договору N 01/15-151 от 10.0-6.2015 (решение от 05.02.2020 по делу N 086/01/15-588-2019 и решение от 28.02.2020 по делу N 086/01/15-278/2019).

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Надлежащим образом уведомленные о месте и времени рассмотрения дела в порядке апелляционного производства лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайства об его отложении не заявили, в связи с чем, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие данных лиц в порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по имеющимся в деле доказательствам.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, в Управление поступили заявление и материалы Прокуратуры города Пыть-Яха исх. N 07-01-2019 от 14.06.2019 (вх.N02-4984 от 25.06.2019), содержащие сведения о признаках нарушения Администрацией антимонопольного законодательства при заключении между Администрацией и МУП АТП МО г. Пыть-Ях дополнительного соглашения N 1 от 28.05.2018 к договору N 01/15-151 на осуществление перевозок пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Пыть-Ях.

В ходе рассмотрения указанного заявления в действиях сторон вышеуказанного договора выявлены нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившихся в заключении вышеуказанного дополнительного соглашения в обход конкурентных процедур.

Так, Управление в ходе проверки установлено, что 10.06.2015 между Администрацией и МУП ATII МО г.Пыть-Ях заключен договор N 01/15-151 на осуществление перевозок пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Пыть-Ях (далее - договор от 10.06.2015 N 01/15-151).

Согласно пункту 1.1 договора от 10.06.2015 N 01/15-151 предметом указанного договора являются действия обеих сторон договора по организации и осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок города Пыть-Ях, указанным в договоре.

Пунктом 5.1 договора от 10.06.2015 N 01/15-151 определено, что настоящий договор вступает в силу с 10.06.2015 и действует по 10.06.2018.

28.05.2018 между Администрацией и МУП АТП МО г.Пыть-Ях заключено дополнительное соглашение N 1 к договору от 10.06.2015 N 01/15-151.

Пунктом 1 дополнительного соглашения N 1 к договору от 10.06.2015 N 01/15-151 определено продлить срок действия договора от 10.06.2015 N 01/15-151 с 11.06.2018 до заключения муниципального контракта в порядке, установленном в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Закона N 220-ФЗ.

Впоследствии, 22.11.2019 администрацией объявлен аукцион на осуществление регулярных перевозок на территории г. Пыть-Ях, в связи с чем антимонопольным органом не выдавалось предписание об устранении выявленных нарушений.

Комиссия Управления пришла к выводу, что указанные действия по заключению дополнительного соглашения без проведения торгов привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, ограничили выход на данный рынок других хозяйствующих субъектов, предоставили МУП АП МО г. Пыть-Ях преимущественные условия перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке предоставления аналогичных услуг.

Решением от 28.02.2020 N 086/01/15-2788/2019 Комиссия антимонопольного органа признала действия Администрации, выразившиеся в заключении дополнительного соглашения N 1 от 28.05.2018 к договору N 01/15-151 на осуществление перевозок пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Пыть-Ях без проведения конкурентных процедур, нарушающими требования пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

Не согласившись с вынесенным решением антимонопольного органа, Администрация обратилась в суд с настоящим иском.

29.09.2020 Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принято решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив в порядке статей 266, 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения, урегулированы нормами Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции установлено, что целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы обеспечивают государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляют нарушения антимонопольного законодательства, принимают меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекают к ответственности за такие нарушения.

В силу статей 23, 41 и 50 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своей компетенции вправе принимать решения и выдавать предписания по фактам нарушения антимонопольного законодательства.

Статья 16 Закона о защите конкуренции предусматривает запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Так, в пункте 4 поименованной статьи указано, что запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции перечислены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции. К ним относят сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Законом N 220-ФЗ.

Порядок выдачи свидетельств об осуществлении перевозок регламентируется положениями статьи 19 Закона N 220-ФЗ.

В силу части 6 статьи 19 Закона N 220-ФЗ без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются в день наступления обстоятельств, которые явились основанием для их выдачи, один раз на срок, который не может превышать сто восемьдесят дней, а в случае, если таким обстоятельством явилось приостановление действия ранее выданного свидетельства об осуществлении перевозок по данному маршруту, на срок приостановления действия указанного свидетельства.

Таким образом, открытый конкурс не проводится в случаях, когда выдача свидетельства об осуществлении регулярных перевозок и карты маршрута имеет временный характер. Такой временный характер связан с конкретными обстоятельствами: наличие чрезвычайной ситуации, либо аннулирование лицензии перевозчика или прекращение действия ранее выданного свидетельства в силу решения суда.

Во всех остальных случаях, когда свидетельство и карта выдаются для осуществления регулярных перевозок по новому маршруту регулярных перевозок или после прекращения действия вышеуказанных обстоятельств, либо при смене на маршруте регулируемых тарифов на нерегулируемые, такие документы выдаются только по результатам открытого конкурса.

Закон N 220-ФЗ предусматривает выдачу свидетельства об осуществлении перевозок и карт маршрута по итогам проведения открытого конкурса сроком на 5 лет с возможностью продления.

При этом части 3 и 6 статьи 19 Закона N 220-ФЗ предусматривают возможность выдачи свидетельства об осуществлении регулярных перевозок без проведения открытого конкурса один раз на срок, не превышающий 180 дней, в день наступления обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ, а также в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации.

Из материалов дела следует, что Администрацией с МУП АТП МО г. Пыть-Яха было заключено дополнительное соглашение N 1 от 28.05.2018 к договору N01/15-151 от 10.06.2015 на осуществление перевозок пассажиров по маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования г.Пыть-Ях.

Конкурсных процедур при этом проведено не было, как до заключения этого дополнительного соглашения, так и после его заключения до проведения проверки.

Полагая свои действия правомерными, Администрация ссылается на положения пункта 9 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, которым предусмотрен пятилетний срок, в течение которого возможно применение порядка, действовавшего до дня опубликования Закона N 220-ФЗ. Закон N 220-ФЗ опубликован 14.07.2015, договор N 01/15-151 с МУП АТП МО г. Пыть-Ях был заключен ранее - 10.06.2015, соответственно, Администрация вправе применять порядок, действовавший до указанной даты в течение пяти лет, а именно: постановление администрации г. Пыть-Ях от 20.03.2013 N 47-па.

Суд апелляционной инстанции расценивает позицию Администрации в качестве несостоятельной, исходя из следующего.

Пунктом 9 статьи 39 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать семь лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона, а в отношении регулярных перевозок, осуществляемых государственными унитарными предприятиями или государственными учреждениями субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, - десять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона. Указанные ограничения сроков не применяются в отношении регулярных перевозок, осуществляемых на основании договоров, которые заключены до дня вступления в силу статьи 14 настоящего Федерального закона и срок действия которых истекает позднее пяти лет со дня опубликования настоящего Федерального закона.

Из указанной нормы следует, что ограничения сроков не применяются в отношении регулярных перевозок, осуществляемых на основании договоров, которые заключены до 14.07.2015 и срок действия таких договоров должен истекать позднее 14.07.2020.

В настоящем случае договор N 01/15-151 действительно был заключен до 14.07.2015, а именно 10.06.2015, однако, срок действия договора был предусмотрен до 10.06.2018, то есть договор истекал ранее пяти лет со дня опубликования Закона N 220-ФЗ.

Указанный случай прямо урегулирован частью 9.1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, в соответствии с которой срок действия договора, на основании которого осуществляются регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, и который заключен до дня вступления в силу статьи 14 настоящего Федерального закона, истекает до окончания срока, указанного в части 9 настоящей статьи, действие такого договора по соглашению сторон может быть продлено на срок, не превышающий срока, указанного в части 9 настоящей статьи.

В нарушение указанных норм Администрация, заключив дополнительное соглашение N 1 к договору от 10.06.2015 N 01/15-151 (после вступления в силу Закона N 220-ФЗ), продлила срок действия договора с 11.06.2018 до заключения муниципального контракта в порядке, установленном в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Закона N 220-ФЗ, то есть фактически до момента проведения торгов самим заявителем.

Из материалов дела следует, что аукцион на осуществление регулярных перевозок на территории г. Пыть-Ях был объявлен Администрацией только 22.11.2019, то есть после выявления признаков нарушения прокуратурой города Пыть-Яха и после выдачи заявителю предупреждения от 09.09.2019 N 086/01/39.1-12/2019 о необходимости в срок до 31.10.2019 совершить действия, направленные на проведение конкурсного отбора на право оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом в границах муниципального образования г.Пыть-Ях.

Отсутствие информации о запланированных конкурсах свидетельствует о закрытости, непрозрачности выставления на конкурс маршрутов, что не позволяет потенциальным участникам рынка претендовать на заключение договора с организатором.

Таким образом, фактически действия Администрации по заключению дополнительного соглашения N 1 к договору от 10.06.2015 N 01/15-151 ограничили доступ на товарный рынок для других хозяйствующих субъектов, чем были нарушены положения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Кроме этого, судебная коллегия также поддерживает выводы суда первой инстанции о том, что постановление администрации от 20.03.2013 N 47-па не подлежит применению, так как на момент заключения дополнительного соглашения от 28.05.2018 N 1 к договору N 01/15-151 постановление N47-па утратило силу в связи с принятием постановления администрации от 13.12.2016 N 332-па "Об организации перевозок пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок муниципального образования города Пыть-Ях" (далее - постановление N 332-па).

Постановлением N 332-па утверждено новое Положение об организации перевозок пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории города Пыть-Яха (далее - Положение).

Пунктом 4.2 Положения определено, что привлечение перевозчиков к выполнению регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Закона N 220-ФЗ.

Доводы заявителя о том, что антимонопольным органом возбуждено два дела по одному факту, суд находит несостоятельными.

По обращению Прокуратуры г. Пыть-Яха от 14.06.2019 антимонопольным органом возбуждено два дела о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которых принято оспариваемое в рамках настоящего дела решение и решением от 05.02.2020 N 086/01/15-588/2019.

Бездействие администрации по непроведению конкурентных процедур с момента истечения срока действия договора от 10.06.2015 N 01/15-151, чем созданы условия для наступления последствий в виде недопущения, ограничения конкуренции, обоснованно квалифицировано антимонопольным органом как нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Действия же сторон договора непосредственно по заключению дополнительного соглашения о продлении договора на новый срок в период, когда по требованиям закона уже требовалось заключение договора с соблюдением конкурентных процедур, являются нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, в рассматриваемом случае имело место совершение администрацией на одном товарном рынке двух самостоятельных нарушений, требующих исследования различных действия (бездействия) и принятии по ним самостоятельных решений.

Доводы подателя жалобы отклоняются по причине их необоснованности.

С учетом изложенного арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции, отказав в удовлетворении требований Администрации, принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, так как Администрация освобождена от ее уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Администрации города Пыть-Яха оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.09.2020 по делу N А75-8134/2020 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

Н.Е. Иванова А.Н. Лотов