Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2020 г. N 15АП-16373/20 по делу N А53-9276/2020

город Ростов-на-Дону

29 декабря 2020 г.

дело N А53-9276/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.,

при участии:

от Управления Росаккредитации: Ленского Д.С. по доверенности от 03.09.2020 N ЮСКФО/3/Д,

от ООО "Ростовский стандарт": Олехновича А.С., паспорт, по доверенности от 28.02.2020

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по аккредитации по Южному и Северо-Кавказскому Федеральным округам

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 07.09.2020 по делу N А53-9276/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ростовский стандарт"

к Управлению Федеральной службы по аккредитации по Южному и Северо-Кавказскому Федеральным округам

о признании недействительным ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Ростовский стандарт" (далее - общество, ООО "Ростовский стандарт") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по аккредитации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам (далее Управление Росаккредитации по ЮФО и СКФО, управление), в котором просило:

- признать незаконным приказ от 25.02.2020 N ЮСКФО/3-П в отношении общества о прекращении действия аккредитации;

* признать недействительным акт проверки от 21.02.2020;

- возобновить действие аккредитации ООО "Ростовский стандарт".

Решением от 07.09.2020 суд признал незаконным приказ от 25.02.2020 N ЮСКФО/3-П, принятый управлением в отношении общества о прекращении действия аккредитации. В части оспаривания акта проверки производство по делу прекращено. В удовлетворении остальной части заявления отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Росаккредитации по ЮФО и СКФО обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что по результатам рассмотрения отчета о проведении внепланового внутреннего аудита N 19.12.01 от 19.12.2019 установлено, что элементы системы менеджмента качества, установленные для проверки Планом проведения внепланового внутреннего аудита N ЮЛ 1.01 от 10.11.2019 и Программой проведения внепланового внутреннего аудита N 10.11.02 от 10.11.2019, не реализованы, а именно отсутствуют результаты проверки: п. 4.10 "Управление работами по поверке, несоответствующими установленным требованиям". ООО "Ростовский стандарт", обладая статусом аккредитованного лица, обязано обеспечить наличие и соблюдение разработанного руководства по качеству, содержащего требования системы менеджмента качества, которое оформляется в виде единого документа или в виде совокупности документов, подписывается руководителем лаборатории, скрепляется печатью юридического лица, по месту осуществления своей деятельности в утвержденной области аккредитации. Требования пункта 2 предписания в части проведения мероприятий, отвечающих требованиям п. 49.9 Критериев аккредитации не выполнены. В ходе проведения проверки установлено отсутствие каких-либо документов и сведений, подтверждающих факт проведения ремонтных работ в отношении колонок топливораздаточных, в качестве оснований для проведения первичной поверки. Пунктом 4.12.3 Руководства по качеству ООО "Ростовский стандарт" установлено, что на основе анализа причин несоответствий разрабатывается корректирующие действие с учетом масштаба проблем, назначается ответственный исполнитель для их выполнения, устанавливаются сроки выполнения действий. Также, ООО "Ростовский стандарт" представлен Журнал учёта несоответствий, который подтверждает факт не проведения ООО "Ростовский стандарт" анализа причин появления несоответствий. Таким образом, пункт 3 предписания об устранении выявленных нарушений N ЮСКФО/19-Пр-ВД от 28.10.2019 не исполнен.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просило решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель Управления Росаккредитации по ЮФО и СКФО поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить в части удовлетворения заявления общества.

Представитель ООО "Ростовский стандарт" в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по доводам представленного отзыва.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, управлением в отношении ООО "Ростовский стандарт" проведена документарная проверка, результаты которой зафиксированы в акте проверки от 28.10.2019 N ЮСКФО/19-А-ВД, содержащем указание на следующие нарушения:

- нарушение методики поверки "МИ 1864-88 ГСОЕИ. Колонки топливораздаточные. Методики поверки" в отношении колонок топливораздаточных Топаз 421-21-2000/00 М, заводские номера 16070024,16070010, 160703656070274, принадлежащих ИП Евлаховой О.П.;

- нарушение в части неисполнения обязанности по передачи информации в национальный орган по аккредитации с использованием федеральной государственной информационной системы в области аккредитации.

Управлением в отношении общества вынесен приказ от 29.10.2019 N ЮСКФО/8-ПО о приостановлении действия аккредитации в отношении всей области аккредитации.

Также управлением вынесено предписание об устранении выявленных нарушений от 28.10.2019 N ЮСКФО/19-Пр-ВД, которым предписано:

1. Устранить выявленные нарушения, указанные в акте проверки Управления Росаккредитации по ЮФО и СКФО от 28.10.2019 г. N ЮСКФО/19-А-ВД и обеспечить соблюдение обязательных требований законодательства в сфере аккредитации, в том числе отменить результаты поверки указанные в акте поверки Управления, выданные с нарушением установленных требований к обеспечению единства измерений, в срок до 28.11.2019.

2. Провести мероприятия, в том числе по выявлению результатов поверки, выданных с аналогичными нарушениями, в соответствии с правилами, регламентированными документами системы менеджмента качества ООО "Ростстандарт", отвечающими требованиями п. 49.9 Критериев аккредитации, в срок до 28.12.2019.

3. Провести мероприятия, в том числе анализ причин выполнения работ с нарушением установленных требований, в соответствии с правилами, регламентированными документами системы менеджмента качества ООО "Ростстандарт", отвечающими требованиям п. 49.12 Критериев аккредитации, в срок до 28.12.2019.

4. Предоставить в Управлением Росаккредитации по ЮФО и СКФО (344082, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, д. 1/36) отчет об исполнении предписания с приложением копий подтверждающих документов в срок до 28.12.2019".

Управлением по результатам анализа представленных обществом документов об исполнении предписания принято решение о проведении внеплановой выездной проверки, о чем был издан приказ от 31.01.2020 N ЮСКФО/11-П-ВВ.

По результатам проверки составлен акт проверки от 21.02.2020 N ЮСКФО/11-А-ВВ, в котором, в том числе указано на наличие аналогичных нарушений, выявленных при первой проверке.

Приказом от 25.02.2020 N ЮСКФО/З-П управлением принято решение о прекращении действия аккредитации ООО "Ростовский стандарт", аккредитованного в области обеспечения единства измерений, уникальный номер записи об аккредитации в реестре аккредитованных лиц N КА.К.Н.312221, адрес осуществления деятельности: 344090, Россия, Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, пер. Машиностроительный, 3.

Полагая, что указанный приказ является недействительным, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Положением об Управлении Росаккредитации по ЮФО и СКФО, утвержденном приказом Росаккредитации от 23.11.2016 N 12054, определены полномочия, к которым относится осуществление государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

Совокупность требований к аккредитованным лицам установлены Критериями аккредитации, перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, и перечня документов в области стандартизации, соблюдение требований которых заявителями, аккредитованными лицами обеспечивает их соответствие критериям аккредитации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 30.05.2014 N 326 (далее - Критерии аккредитации).

Так, в соответствии с пунктом 43 Критериев аккредитации установлено требование о том, что аккредитованные лица обязаны соблюдать требования документов, устанавливающих требования к работам по поверке.

Поверку средств измерений осуществляют аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации на проведение поверки средств измерений юридические лица и индивидуальные предприниматели.

Постановлением Правительства РФ N 250 от 20.04.2010 "О перечне средств измерений поверка которых осуществляется только аккредитованными в установленном порядке в области обеспечения единства измерений государственными региональными центрами метрологии" (далее - Постановление N 250) утвержден Перечень средств измерений, поверка которых осуществляется только аккредитованными в установленном порядке, в том числе в области обеспечения единства измерений государственными региональными центрами метрологии при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, при осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора).

Пунктом 27 указанного Перечня предусматривается, что средства измерений отпускаемого объема и массы топлива на автозаправочных станциях осуществляются только аккредитованными государственными региональными центрами метрологии.

В силу подпункта "д" пункта 3 Постановления N 250 данное постановление не распространяется на отношения, возникающие при поверке средств измерений, подлежащих первичной поверке в соответствии с частью 1 статьи 13 Закон N 102-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 13 Закон N 102-ФЗ средства измерений, предназначенные для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, до ввода в эксплуатацию, а также после ремонта подлежат первичной поверке, а в процессе эксплуатации - периодической поверке.

Из совокупного анализа вышеприведенного нормативно-правового регулирования в области обеспечения единства измерений следует, что поверку средств измерений объема и массы топлива на автозаправочных станциях - топливораздаточных колонок, имеют право проводить только государственные региональные центры метрологии, за исключением проведения первичной поверки (т.е. поверки перед вводом в эксплуатацию и после проведения ремонта средств измерений). Первичная поверка может проводиться не только государственными региональными центрами метрологии, но и иными аккредитованными в установленном порядке в области обеспечения единства измерений организациями.

Управлением было установлено, что топливораздаточные колонки ИП Евлаховой О.П. не подвергались текущему ремонту, при этом прошли первичную поверку в ООО "Ростстандарт".

В связи с изложенным, обществу было выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 28.10.2019 N ЮСКФО/19-Пр-ВД.

По результатам проверки исполнения указанного предписания управление пришло к выводу, что предписание не исполнено в полном объеме, в связи с чем приказом от 25.02.2020 N ЮСКФО/3-П управлением принято решение о прекращении действия аккредитации ООО "Ростовский стандарт", аккредитованного в области обеспечения единства измерений, уникальный номер записи об аккредитации в реестре аккредитованных лиц N КА.К.Н.312221, адрес осуществления деятельности: 344090, Россия, Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, пер. Машиностроительный, 3.

Управление пояснило, что обществом не исполнены пункты 2 и 3 указанного предписания от 28.10.2019 N ЮСКФО/19-Пр-ВД:

- провести мероприятия, в том числе по выявлению результатов поверки, выданных с аналогичными нарушениями, в соответствии с правилами, регламентированными документами системы менеджмента качества ООО "Ростстандарт", отвечающими требованиями п. 49.9 Критериев аккредитации, в срок до 28.12.2019;

- провести мероприятия, в том числе анализ причин выполнения работ с нарушением установленных требований, в соответствии с правилами, регламентированными документами системы менеджмента качества ООО "Ростстандарт", отвечающими требованиям п. 49.12 Критериев аккредитации, в срок до 28.12.2019.

В материалы дела представлены отчеты об исполнении указанного предписания.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что фактически, все выявленные нарушения, указанные в предписании обществом были устранены, а проблема состояла в том, устранение нарушений было оформлено обществом ненадлежащим образом, что и вызвало у сторон непонимание. Тот факт, что в отношении колонок, которые были предметом документарной проверки, отсутствуют замечания, свидетельствует о том, что предписание было исполнено.

Общество пояснило, что по пункту 2 и 3 обществом проведены мероприятия по выявлению результатов поверки, выданных с аналогичными нарушениями, в соответствии с правилами, регламентированными документами системы менеджмента качества ООО "Ростстандарт", отвечающим требованиям п. 49.9 Критериев аккредитации.

По результатам проведенных обществом проверки, аналогичные нарушения выявлены не были, в связи с чем, согласно пояснениям общества, сведения о нарушениях не были представлены управлению.

Пунктом 49 Критериев аккредитации установлена необходимость наличия разработанного аккредитованным лицом руководства по качеству, содержащего требования системы менеджмента качества, которое оформляется в виде единого документа или в виде совокупности документов, подписывается руководителем аккредитованного лица, скрепляется печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Руководство по качеству обществом разработано и представлено в материалы дела. Наличие Руководства по качеству сторонами не оспаривается.

В целях исключения аналогичных нарушений обществом указано на проведение первичной поверки только после проверки журналов производства работ, что подтверждает выполнение ремонтных работ на проверяемых объектах.

Об указанных мероприятиях обществом отражено в отчетах об исполнении предписания.

Кроме того, согласно ответу Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) на запрос суда первой инстанции следует, что проводить первичную поверку колонок топливораздаточных "Проник-1" и колонок топливораздаточных Нара 27М1 по МИ 1864-88 "Рекомендация. ГСИ. Колонки топливораздаточные. Методика поверки" допускается.

Из чего суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что обществом не было допущено нарушений влекущих прекращение действия аккредитации.

Довод управления о том, что элементы системы менеджмента качества, установленные для проверки Планом проведения внепланового внутреннего аудита N ЮЛ 1.01 от 10.11.2019 и Программой проведения внепланового внутреннего аудита N 10.11.02 от 10.11.2019, не реализованы, а именно отсутствуют результаты проверки: п. 4.10 "Управление работами по поверке, несоответствующими установленным требованиям", подлежит отклонению.

Как указано выше требования предписания были исполнены, о чем указано в плане корректирующих мероприятий и отчетах об исполнении предписания.

Довод о том, что пунктом 4.12.3 Руководства по качеству ООО "Ростовский стандарт" установлено, что на основе анализа причин несоответствий разрабатываются корректирующие действие с учетом масштаба проблем, назначается ответственный исполнитель для их выполнения, устанавливаются сроки выполнения действий, при этом обществом представлен Журнал учёта несоответствий, который подтверждает факт не проведения ООО "Ростовский стандарт" анализа причин появления несоответствий, подлежит отклонению.

Как указано выше, обществом не установлено иных аналогичных нарушений, доказательства иного в материалы дела не представлены. Замечаний по устранению выявленного нарушения по объектам, принадлежащим ИП Евлаховой О.П. административным органом не приведено. Обществом отменены результаты поверок колонок ИП Евлаховой О.П. в соответствии с Руководством по качеству.

Ссылка на то, что в ходе проведения проверки установлено отсутствие каких-либо документов и сведений, подтверждающих факт проведения ремонтных работ в отношении колонок топливораздаточных, в качестве оснований для проведения первичной поверки, судебной коллегией не принимается.

Общество пояснило, что в качестве исключения проведения первичной поверки в ситуации, когда ремонт не проводился, проверяется наличие журнала производства работ. При этом, журнал производства работ не является документом общества и не хранится у общества.

Указание в акте проверки от 21.02.2020, что по колонкам ИП Егорова А.В. и ИП Деревянко В.В.отсутствуют доказательства проведения ремонта, поскольку в Журналах учета ремонта отсутствуют сведения о дате, времени прекращения работы оборудования, показания счетчика, в счете отсутствует указание на проведение ремонтных работ, не подтверждает наличие аналогичных нарушений, установленных при первой проверке. В материалы дела административным органом не представлены доказательства, достоверно подтверждающие непроведение ремонтных работ указанными лицами. Ненадлежащее оформление Журналов и иных документов третьими лицами само по себе не свидетельствует о непроведении таких работ.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства по делу, оснований для вынесения приказа от 25.02.2020 N ЮСКФО/3-П не имелось, что противоречит положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы общества.

Производство по делу в части требования общества о признании частично недействительным акта проверки от 21.02.2020 верно прекращено арбитражным судом на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ ввиду того, что указанный акт не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ, так как по своему содержанию не порождает для заявителя правовых последствий.

Доводы апелляционной жалобы относительно части судебного акта об отказе в удовлетворении требования об обязании произвести возобновление действия аккредитации управлением не приведено. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции в указанной части не имеется.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку доказательств, имеющихся в материалах дела, но не подтверждающих позицию заявителя жалобы, не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.09.2020 по делу N А53-9276/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова