Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2021 г. N 12АП-10773/20 по делу N А12-22034/2020

г. Саратов

18 января 2021 г.

Дело N А12-22034/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 января 2021 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Е.В. Пузиной,

судей В.В. Землянниковой, С.М. Степуры,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания В.К. Глебовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда: г. Саратов, улица Лермонтова М.Ю., д. 30, корпус 2

апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Иловлинская центральная районная больница" (403071, Волгоградская область, Иловлинский район, р.п. Иловля, ул. Больничный городок, д. 2А, ИНН 3408005610, ОГРН 1023405364058)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области 13 ноября 2020 года по делу N А12-22034/2020

по заявлению по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Иловлинская центральная районная больница" (403071, Волгоградская область, Иловлинский район, р.п. Иловля, ул. Больничный городок, д. 2А, ИНН 3408005610, ОГРН 1023405364058)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, Волгоградская область, г. Волгоград, ул. 7-й Гвардейской, д. 12, ИНН 3444051210, ОГРН 1023403460596)

о признании незаконным решения и предписания,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: индивидуальный предприниматель Булатникова Злата Юрьевна (ИНН 3408965702707, ОГРНИП 319344300042961), прокуратура Иловлинского района Волгоградской области (403071, Волгоградская область, п.г.т. Иловля, ул. Кирова, д. 50), Прокуратура Волгоградской области (400075, Волгоградская область, г. Волгоград, ул. Историческая, д. 124, ИНН 3444048120, ОГРН 1033400323560), индивидуальный предприниматель Часовская Татьяна Викторовна (ИНН 340801971946, ОГРНИП 304345510300111),

без участия сторон

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Иловлинская центральная районная больница" (далее-заявитель, ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ") обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее-УФАС по Волгоградской области, Управление) решения от 27.07.2020 N 04-8/5357 и предписания от 27.07.2020 N 04-8/5358 по делу N 034/01/16-316/2020 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением суда первой инстанции от 13 ноября 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Иловлинская центральная районная больница" не согласилось с принятым решением суда и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что решение и предписание Управления неисполнимы, поскольку в случае, когда хозяйствующие субъекты оказывают безвозмездную помощь по транспортировке тел умерших, эти случаи не регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку для того, чтобы определить контрагентов на конкурсной основе, необходимо определить сумму сделки, которая, в рассматриваемом случае отсутствует. Любой хозяйствующий субъект имеет право оказать безвозмездную помощь учреждению здравоохранения и для Учреждения не имеет значения, сколько хозяйствующих субъектов будут оказывать помощь Учреждению, важно, чтобы контрагент добросовестно исполнял обязанности. Договоры с ИП Часовской Т.В. и МБУ "ХЭС ИМР" были расторгнуты ввиду ненадлежащего исполнения. Наличие долгосрочных договорных отношений между Учреждением и ИП Булатниковой З.Ю. не образует состава нарушения, предусмотренного ч.4 ст. 16 Закона о защите конкуренции.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, в порядке статей 121-123, 186 АПК РФ.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Через канцелярию суда от прокуратуры Волгоградской области поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителей прокуратуры области и прокуратуры Иловлинского района Волгоградской области.

В материалы дела от УФАС по Волгоградской области, прокуратуры Иловлинского района Волгоградской области, прокуратуры Волгоградской области, в порядке статьи 262 АПК РФ, поступили отзывы на апелляционную жалобу, согласно которым, обжалуемое решение суда считают законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что в УФАС по Волгоградской области поступило заявление Часовской Т.В. (вх. N 12097 от 23.12.2019), содержащее сведения о том, что в отделениях ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ", станции скорой помощи, а также во всех фельдшерских пунктах Иловлинского района размещено объявление об уведомлении ИП Булатниковой З.Ю. при необходимости вынесения и транспортировки тел умерших из отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" до морга ГБУЗ "Волгоградское областное патологоанатомическое бюро" (далее - ГБУЗ "ВОПАБ") и Иловлинское отделение Волгоградского бюро СМЭ.

На основании приказа Управления от 17.03.2020 N 46 в отношении ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" проведена внеплановая выездная проверка.

По результатам проверки составлен акт от 23.03.2020 N 01 (т.1л.д.122-128).

На основании представленных документов и сведений, антимонопольным органом в отношении ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" возбуждено дело N 034/01/16-316/2020 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Решением от 27.07.2020 N 04-8/5357 по делу N 034/01/16-316/2020 Управление признало ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" и ИП Балатникову З.Ю. нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

На основании решения выдано предписание от 27.07.2020 N 04-8/5358 по делу N 034/01/16-316/2020, которым ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" в течение десяти рабочих дней после получения копии настоящего предписания указано прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, а именно: прекратить размещение информационных сообщений, содержание которых предполагает предоставление ИП Булатниковой З.Ю. приоритетной возможности осуществления деятельности по транспортированию тел умерших из ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ"; обеспечить для заинтересованных хозяйствующих субъектов возможность заключения договора на транспортирование останков и праха умерших от ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" до морга на недискриминационной (конкурентной) основе с учетом требований действующего законодательства Российской Федерации посредством доведения соответствующей информации до неограниченного круга лиц доступным способом.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, посчитал, что решение и предписание являются законными и не нарушает прав и интересов заявителя.

Апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

На основании части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно п.1, п.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, ст. ст. 22, 23, п. 1,2 ст. 39, ч.1 ст. 40, ст. 41 Закона "О защите конкуренции", оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом в соответствии с предоставленными законодательством полномочиями.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под признаками ограничения конкуренции понимаются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Соглашением может быть признана договоренность хозяйствующих субъектов в любой форме, о которой свидетельствуют скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников рынка, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.

Законом о защите конкуренции не установлены специальные требования к форме соглашения хозяйствующих субъектов, направленного на ограничение конкуренции. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 21.12.2010 N 9966/10 разъяснил, что Закон о защите конкуренции содержит специальное определение понятия соглашения для целей применения антимонопольного законодательства. Нормы Гражданского кодекса РФ применению в данном случае не подлежат.

В пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, разъяснено, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов. Законодательством не определено и не может быть определено, какие доказательства его подтверждают, а также не установлены и не могут быть установлены требования к форме подтверждающих документов. Доказательствами по делу о нарушении антимонопольного законодательства могут служить и полученные в установленном законом порядке доказательства по уголовным делам, переданные в антимонопольный орган (с учётом положений статьи 161 УПК РФ).

Антиконкурентное соглашение подобно сделке, которая может быть совершена устно и считается в соответствии с частью 2 статьи 158 ГК РФ совершённой также в том случае, когда из поведения лица явствует его воля совершить сделку. Поэтому с учётом фактических действий сторон подобное устное соглашение может быть признано заключённым, исполняющимся или исполненным.

Таким образом, соглашение по смыслу антимонопольного законодательства не равнозначно понятию гражданско-правового договора. Соглашение является выражением воли двух или более участников.

Согласованность выражается, во-первых, в осведомлённости каждого из участников о намерении другого участника действовать определённым образом. Во-вторых, согласованность воли невозможна без намерения каждого из участников действовать сообразно с известными ему предполагаемыми действиями других участников. Таковы два неотъемлемых признака соглашения по конкурентному праву. При этом помимо письменного и устного соглашения, оно может быть заключено посредством конклюдентных действий.

Перечень недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством соглашений содержится в статье 11 Закона о защите конкуренции.

Для целей квалификации соглашений, достигнутых между субъектами, указанными в диспозиции статьи 16 Закона о защите конкуренции, как совершённых с нарушением пункта 4 этой статьи, установлению подлежит, в том числе законность заключения таких соглашений, а также наступление или возможное наступление последствий в виде ограничения доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранения с него хозяйствующих субъектов.

Установленный указанной нормой запрет ориентирован на органы публичной власти и распространяется на акты и действия указанных органов в сфере публичных правоотношений. Этот запрет преследует цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия, в том числе, путём соглашения с хозяйствующим субъектом.

Из материалов дела следует, что с 2015 года до осени 2019 года перевозка тел умерших с территории ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" осуществлялась тремя хозяйствующими субъектами ИП Булатниковой З.Ю., ИП Часовской Т.В. и МБУ "ХЭС Иловлинского муниципального района". Транспортировка тел умерших осуществлялась на основании договоров-оферт, заключенных без проведения конкурентных процедур определения исполнителя.

Осенью 2019 года соглашения с ИП Часовской Т.В. и МБУ "ХЭС Иловлинского муниципального района" расторгнуты по инициативе руководства ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ", услуги по транспортировке тел с территории больницы в морг с данного момента оказывались только ИП Булатниковой З.Ю.

Согласно ответу ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ на запрос прокурора Иловлинского района от 09.01.2020 N 7-39-2020 ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" с ИП Булатниковой З.Ю., МБУ "ХЭС ИМР" и ИП Часовской Т.В. были заключены договоры публичной оферты на оказание услуг на безвозмездной основе по транспортировке умерших из отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" до морга "ГБУЗ Волгоградское областное патологоанатомическое бюро" и до морга Иловлинского судебно-медицинского отделения ГБУЗ "Волгоградское областное бюро СМЭ" г. Волгоград (т. 1 л.д.137-138). К указанному ответу приложены соответствующие договоры публичной оферты (т. 1 л.д. 139-147).

В настоящее время договоры ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" с МБУ "ХЭС ИМР" и с ИП Часовской Т.В. расторгнуты.

До настоящего времени действует только договор публичной оферты на оказание услуг на безвозмездной основе "Социальная программа похоронной службы "РИТУАЛ" от 01.05.2019 (далее - договор), заключенный между ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" и ИП Булатниковой З.Ю. (похоронная служба "РИТУАЛ").

В соответствии с пунктом 2.1 договора обратившееся лицо (ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ", получатель услуг) передает заявку исполнителю (ИП Булатниковой З.Ю.) в виде телефонограммы и обязуется принять оказанные услуги (выполнение работ), безвозмездно.

Согласно пунктам 2.3 - 2.4 договора исполнитель обязуется оказать следующие услуги (выполнить работы): перевозка тела умершего от места его нахождения до морга, одной единицей ритуального транспорта для перевозки тела умершего по прямому маршруту от местонахождения тела умершего до границы в соответствии с маршрутом, определенным договором, при этом начальная и конечная точка маршрута должны быть в утвержденных границах договора.

Согласно протоколу проведения действий по осуществлению антимонопольного контроля от 19.03.2020 (т.1 л.д. 129) установлено, что на первом этаже здания ГБУЗ "Иловлинская центральная районная больница" расположено проходное помещение, во входном проеме которого установлена дверь с табличкой "Приемный покой". Помещение состоит из двух смежных комнат, объединенных сквозным проходом. В ближайшей к входу комнате на стене установлен информационный стенд с закрепленными на нем листами бумаги различного формата. В нижнем правом углу стенда закреплен лист формата А4 с текстом следующего содержания:

"Утверждаю Главный врач ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" С.Н. Чуйкин (слева от инициалов фамилии чернилами синего цвета совершена подпись в виде вертикального росчерка).

График оказания услуг по выносу и транспортировке тел умерших из отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" до морга ГБУЗ "Волгоградское областное патологоанатомическое бюро" и Иловлинское отделение Волгоградского бюро СМЭ во исполнение Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и договора публичной оферты от 01 мая 2019 года на оказание услуг на безвозмездной основе социальных программ похоронных служб, при возникновении ситуации, при которой требуется вынести и транспортировать тела умерших в указанные учреждения, сотрудникам отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" уведомлять по настоящему графику следующие похоронные службы: ИП Булатникова Злата Юрьевна по телефону: 8 904 779 88 86 Сотрудникам отделений неукоснительно соблюдать уведомление по указанным телефонам согласно графика. Исполнитель Ведущий юрисконсульт ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" С.Н. Муров Тел.8-84467 5 17-92 yurist_crb i _ilоvlya@rambler.ru".

График оказания услуг по транспортировке тел умерших предназначен для сотрудников ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ", которые должны уведомлять организации, заключившие договоры оферты по ранспортировке умерших телефонограммой о том, что необходимо вывезти тел умершего до морга "ГБУЗ Волгоградское областное патологоанатомическое бюро" и до морга Иловлинского судебно-медицинского отделения ГБУЗ "Волгоградское областное бюро СМЭ" г. Волгоград.

Ранее такой график с указанием номеров телефонов составлялся на несколько организаций, с которыми заключались договоры оферты по транспортировке тел умерших.

Таким образом, в настоящее время сотрудникам отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" указано неукоснительно уведомлять по настоящему графику только ИП Булатникову З.Ю., в связи с чем, указанные услуги оказываются исключительно ИП Булатниковой З.Ю.

В силу п. 5.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее Закон N 323-ФЗ) организация проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья.

ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий в сфере здравоохранения Волгоградской области в лице Комитета здравоохранения Волгоградской области.

ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" в рассматриваемом случае выступает организацией, выполняющей публично-значимые функции органов государственной власти по обеспечению надлежащего порядка вывоза тел умерших для проведения патологоанатомических вскрытий.

Права и обязанности медицинских организаций, иных организаций при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья определены Законом N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в РФ".

Частью 2 ст. 67 Закона утвержден Порядок проведения патолого- анатомических вскрытий.

Направление на патолого-анатомическое вскрытие тел умерших в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, организует заведующий отделением медицинской организации, в котором находился пациент на момент наступления смерти, а в случае его отсутствия - дежурный врач. Медицинский работник оформляет о подписывает направление на патолого-анатомическое вскрытие в патолого- анатомическое бюро с указанием сведений о наименовании организации, врача, который осуществляет направление тела; ФИО и дата рождения умершего; дата и время наступления смерти. Также направляется медицинская документация умершего.

Таким образом, обязанности по обеспечению надлежащего порядка вывоза тел умерших для проведения патологоанатомических вскрытий возложены на ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ", в связи с чем, Учреждение обязано организовать транспортировку тел умерших до морга "ГБУЗ Волгоградское областное патологоанатомическое бюро" и до морга Иловлинского судебно-медицинского отделения ГБУЗ "Волгоградское областное бюро СМЭ" г. Волгоград.

В свою очередь, потребности муниципальных заказчиков, которыми выступают органы местного самоуправления, муниципальные бюджетные учреждения в товарах, работах, услугах являются муниципальными нуждами.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями.

Следовательно, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что к спорным правоотношениям должны применяться положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку заключение сделок между Учреждением и ИП Булатниковой З.Ю. на транспортировку тел умерших направлено на обеспечение государственных нужд, что регулируется Законом о контрактной системе.

Частью 2 статьи 1 указанного Закона установлен закрытый перечень отношений, к которым его требования могут быть не применены, а именно к отношениям, связанным с:

1) оказанием услуг международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;

2) закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 года N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" и Федеральным законом от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов";

3) закупкой драгоценных металлов и драгоценных камней для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней соответствующих субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты драгоценные металлы и драгоценные камни;

4) назначением адвоката органом дознания, органом предварительного следствия, судом для участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации либо судом для участия в качестве представителя в гражданском судопроизводстве в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации или в административном судопроизводстве в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации;

5) привлечением адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации".

6) закупкой товаров, работ, услуг участковыми избирательными комиссиями, территориальными избирательными комиссиями, в том числе при возложении на них полномочий иной избирательной комиссии, окружными избирательными комиссиями, избирательными комиссиями муниципальных образований (за исключением избирательных комиссий муниципальных образований, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации) во исполнение полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах;

7) привлечением избирательными комиссиями, комиссиями референдума граждан к выполнению работ и оказанию услуг, связанных с обеспечением полномочий избирательных комиссий, комиссий референдума в период подготовки и проведения выборов, референдума, по гражданско-правовым договорам, заключаемым с физическими лицами, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

9) закупкой товаров, работ, услуг Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, в том числе при возложении на них полномочий окружной избирательной комиссии, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти;

10) взиманием оператором электронной площадки, оператором специализированной электронной площадки платы в соответствии с частью 4 статьи 24.1 настоящего Федерального закона;

11) заключением соглашения об установлении сервитута в случаях и порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

В остальных случаях, заказчики используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Транспортирование останков и праха умерших или погибших, в том числе перевозка тел, останков умерших или погибших в места проведения патологоанатомического вскрытия - судебно-медицинской экспертизы, входит в основные виды ритуальных услуг (пункт 2.3.9 Межгосударственного стандарта ГОСТ 32609-2014, введённого в действие с 01.01.2016 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 N 551-ст).

Договор между ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" и ИП Булатниковой З.Ю. от 01.05.2019 заключён без проведения конкурентных процедур и исполняется при заведомо известном для ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" факте наличия иных потенциальных услугодателей (ИП Часовская Т.В., МБУ "ХЭС ИМР") на соответствующем товарном рынке и расторжении аналогичных обязательств с названными хозяйствующими субъектами.

Тот факт, что ИП Часовская Т.В. и МБУ "ХЭС Иловлинского муниципального района" являются прямыми конкурентами ИП Булатниковой З.Ю., доля которой, на рынке ритуальных услуг в рассматриваемых географических границах, по его мнению, является наибольшей, главным врачом ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" не отрицался.

Расторжение договоров с ИП Часовской Т.В. и МБУ "ХЭС ИМР" при одновременном сохранении договорных обязательств с ИП Булатниковой З.Ю., ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" фактически была исключена возможность иным хозяйствующим субъектам принять участие в конкурентных процедурах отбора для заключения новых договоров. Извещение о возможности иным хозяйствующим субъектам на данном товарном рынке заключить указанный договор с Учреждением отсутствует. Сотрудникам отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" указано неукоснительно уведомлять по настоящему графику только ИП Булатникову З.Ю.

Таким образом, при разрешении вопроса о выборе хозяйствующего субъекта, предоставляющего услуги по вывозу тел умерших, руководством учреждения не принимались во внимание иные хозяйствующие субъекты, действующие на данном товарном рынке, в том числе, с учётом того, что вывоз тел в ряде случаев осуществляется из р.п. Иловля в г. Волгоград.

Действиями ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" созданы такие условия, при которых ИП Булатникова З.Ю. имеет доступ к персональным данным умерших, что, в свою очередь, может обеспечивать ИП Булатниковой З.Ю. стабильное количество работ (объём хозяйственной деятельности) при оказании иных похоронных услуг (может быть обеспечено стабильным гарантированным объёмом работы по предоставлению похоронных услуг), в то время как другие участники рынка лишены такой возможности.

Заключение и исполнение договора между ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" и ИП Булатниковой З.Ю. от 01.05.2019 без конкурентных процедур способствовало созданию преимущественного положения ИП Булатниковой З.Ю. на рынке оказания ритуальных услуг в целом, ограничению доступа на товарный рынок иных хозяйствующих субъектов, что препятствует развитию добросовестной конкуренции, ограничивает её на территории р.п. Иловля.

Действия Учреждения позволили ИП Булатниковой З.Ю. сохранить имеющиеся у неё преимущественные условия доступа на рынок оказания услуг по транспортированию останков умерших в границах р.п. Иловля, а также превалирующее значение данного хозяйствующего субъекта на рынке ритуальных услуг в данных географических границах без прохождения конкурентных процедур, что может создавать для ИП Булатниковой З.Ю. более выгодные по сравнению с иными хозяйствующими субъектами условия ведения хозяйственной деятельности по оказанию перечисленных услуг.

В результате указанных действий ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" и ИП Булатниковой З.Ю., выраженных в заключении договора публичной оферты на оказание услуг на неконкурентной основе при наличии достоверной информации о наличии иных потенциальных контрагентов и расторжении с ними ранее действовавших аналогичных соглашений, создается возможность для ИП Булатниковой З.Ю. на неопределённый срок определять, контролировать и в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на рынке оказания услуг по транспортированию останков умерших, а также иных ритуальных услуг в границах р.п. Иловля Волгоградской области.

В соответствии с частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объёме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

В силу пункта 1.3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (далее - Порядок), утверждённого приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220, по делам, возбуждённым по признакам нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции проводится в объёме, установленном пунктом 10.9 Порядка.

Согласно пункту 10.9 Порядка анализ состояния конкуренции включает следующие этапы:

а) определение временного интервала исследования товарного рынка;

б) определение продуктовых границ товарного рынка. При определении таких границ может приниматься во внимание предмет соглашения, заключенного между

федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти

субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства;

в) определение географических границ товарного рынка. При определении таких границ могут приниматься во внимание, в частности:

- предмет соглашения, заключенного между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства;

- границы территории, на которой осуществляют свои полномочия участвующие в соглашении федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации;

- границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты - участники рассматриваемого соглашения;

- границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых рассматриваемое соглашение оказало или могло оказать негативное влияние.

Антимонопольным органом в порядке части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции проведён анализ состояния конкуренции во временной интервале с 01.01.2019 по 01.05.2020, в ходе которого установлено, что рассматриваемое соглашение, заключённое между ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" и ИП Булатниковой З.Ю. (похоронная служба "Ритуал"), оказало влияние на состояние конкуренции на товарном рынке, продуктовыми границами которого выступают услуги по транспортированию останков и праха умерших от места его нахождения (ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ") до морга, в географических границах р.п. Иловля, а также Иловлинского муниципального района Волгоградской области.

Согласно позиции, изложенной в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), в тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Согласно пункту 20 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017 (далее - Обзор), в соответствии с Законом о контрактной системе государственные органы, органы управления внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казённые учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов могут вступать в договорные отношения только посредством заключения государственного или муниципального контракта.

В силу пункта 1 статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в

сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно пункту 2 статьи 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Привлечение исполнителя без соблюдения процедур, установленных Законом о контрактной системе, противоречит требованиям законодательства о контрактной системе, приводит к необоснованному ограничению числа участников закупок и не способствует выявлению лучших условий поставок товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а, следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным (пункт 18 Обзора).

Доводы Учреждения о том, что оказание безвозмездной помощи по транспортировке тел умерших не регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку для того, чтобы определять контрагентов на конкурсной основе, необходимо определить сумму сделки, которая в рассматриваемом случае отсутствует, судом апелляционной инстанции отклоняются.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

При этом в силу положений части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Для реализации указанных целей Законом о контрактной системе предусмотрены конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Закон N 44-ФЗ для отдельных способов закупок не содержит запрета на заключение безвозмездного договора на оказание услуг при размещении заказа.

Указанный вывод согласуется с принципами контрактной системы в сфере закупок, направленными, в первую очередь, на эффективность и результативность закупок для государственных и муниципальных нужд. Заключение безвозмездного договора не препятствует и иным участникам предложить аналогичные условия для заключения договора либо предложить наиболее лучшие условия.

Согласно ч.4 ст. 447 ГК РФ победителем конкурса может быть признано лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, предложило лучшие условия.

Таким образом, ссылка Учреждения на недопустимость заключения сторонами безвозмездных договоров в рамках Закона о контрактной системе, является несостоятельной.

Заключение соглашения с ИП Булатниковой З.Ю. на безвозмездной основе без конкурентных процедур может свидетельствовать об иных обстоятельствах реальных взаимоотношений сторон, поскольку исполнитель по договору, по своему гражданскому статусу, являясь индивидуальным предпринимателем, не заинтересован в безвозмездном выполнении работ в пользу бюджетного учреждения без иного экономического интереса.

Каких-либо конкурентных процедур по определению исполнителя по выполнению работ (оказанию услуг), связанных с организацией выноса и транспортировки тел умерших из отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" не проводилось.

Учреждение в жалобе указывает, что любой хозяйствующий субъект имеет право оказать безвозмездную помощь учреждению здравоохранения и для Учреждения не имеет значения, сколько хозяйствующих субъектов будут оказывать помощь Учреждению, важно, чтобы контрагент добросовестно исполнял обязанности. Договоры с ИП Часовской Т.В. и МБУ "ХЭС ИМР" были расторгнуты ввиду ненадлежащего исполнения.

Суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Как установлено материалами дела, в отделениях ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ", станции скорой помощи, а также во всех фельдшерских пунктах Иловлинского района размещено объявление об уведомлении именно ИП Булатниковой З.Ю. при необходимости вынесения и транспортировки тел умерших из отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" до морга ГБУЗ "Волгоградское областное патологоанатомическое бюро" (далее - ГБУЗ "ВОПАБ") и Иловлинское отделение Волгоградского бюро СМЭ.

Таким образом, не любой хозяйствующий субъект имеет право оказать безвозмездную помощь Учреждению, поскольку не имеет доступа к указанной информации, и иным хозяйствующим субъектам Учреждением не сообщается о необходимости вынесения и транспортировки тел умерших из отделений ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" до морга ГБУЗ "Волгоградское областное патологоанатомическое бюро" (далее - ГБУЗ "ВОПАБ") и Иловлинское отделение Волгоградского бюро СМЭ. Иные хозяйствующие субъекты не имеют доступ к персональным данным умерших, и лишены возможности обеспечения стабильным количеством работ (объём хозяйственной деятельности) по предоставлению похоронных услуг.

В рассматриваемом случае материалами дела подтверждается установление факта не законности заключения указанного соглашения, а также наступление или возможное наступление последствий в виде ограничения доступа на товарный рынок.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что антимонопольным органом установлен факт нарушения ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" и ИП Булатниковой З.Ю. требований части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции".

Факт достижения антиконкурентного соглашения может быть доказан через понятие добросовестности поведения субъектов, поскольку в силу части 1 статьи 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из Закона о защите конкуренции, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 Закона о защите конкуренции. Согласно пунктам 3 и 4 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно, и никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения. Таким образом, исходя из указанной нормы, добросовестность является принципом (основным началом) гражданских правоотношений. В пункте 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а действия в обход закона с противоправной целью, сегодня рассматриваются в качестве одной из форм злоупотребления правом.

На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 27.07.2020 по делу N 034/01/16-316/2020 соответствует закону и не нарушает права заявителя.

Согласно требованиям статьи 23 Закона о защите конкуренции наличие выявленных нарушений в действиях ГБУЗ "Иловлинская ЦРБ" явилось основанием для выдачи обязательного для исполнения предписания об устранении допущенных нарушений.

Требования оспариваемого предписания направлены на устранение выявленных нарушений антимонопольного законодательства, являются конкретными и исполнимыми.

Поскольку решение антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства и вынесенное на его основании предписание соответствуют действующему законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителя, оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Оценив предоставленные доказательства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспоренное решение и предписание антимонопольного органа соответствуют положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем, правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований на основании части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Апелляционный суд считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции и не могут являться основанием для отмены обжалованного решения суда. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

Определением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2020 государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Иловлинская центральная районная больница" предоставлена отсрочка по уплате государственной пошлины до рассмотрения апелляционной жалобы на решение Арбитражного суда Волгоградской области 13 ноября 2020 года по делу N А12-22034/2020.

В связи с изложенным, с государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Иловлинская центральная районная больница" в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина за подачу апелляционной жалобы в размере 1500 рублей.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 13 ноября 2020 года по делу N А12-22034/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Иловлинская центральная районная больница" в доход федерального бюджета государственную пошлину за подачу апелляционной жалобы в размере 1500 рублей.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Пузина

Судьи

В.В. Землянникова С.М. Степура