Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2021 г. N 15АП-20099/20 по делу N А32-33461/2020

город Ростов-на-Дону

19 января 2021 г.

дело N А32-33461/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 12 января 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 января 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Интер РАО - Электрогенерация" в лице филиала "Сочинская ТЭС"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 13.10.2020 по делу N А32-33461/2020

по заявлению акционерного общества "Интер РАО - Электрогенерация" в лице филиала "Сочинская ТЭС"

к Министерству природных ресурсов Краснодарского края

о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на выбросы в водный объект,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Интер РАО - Электрогенерация" в лице филиала "Сочинская ТЭС" (далее - заявитель, общество, АО "Интер РАО - Электрогенерация") обратилось с заявлением в Арбитражный суд Краснодарского края к Министерству природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на выбросы в водный объект, выраженного в письмах от 15.05.2020 N 202-05.1-07-11957/20, от 21.05.2020 N 202-05.1-07-12530/20.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 13.10.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что правовая возможность сброса сточных вод в границах первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, в том числе в ходе эксплуатации зданий, возведенных до введения в действие ВК РФ, не предусмотрена.

Не согласившись с принятым судебным актом, АО "Интер РАО - Электрогенерация" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы общество сослалось на то, что сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах второй зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещен. При этом указанное положение было введено с 1 января 2007 года Водным кодексом РФ. В свою очередь, выбор, способы, технические решения организации системы водоотведения определяются в проектной документации на этапе проектирования и строительстве объекта капитального строительства, и соответственно, при строительстве объекта до 1 января 2007 не могли быть учтены требования о недопустимости сброса в границах второй зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Положения п. 2 ч. 3 ст. 44 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ не применяются к объектам капитального строительства, введенным в эксплуатацию в 2004 году. Данная позиция поддержана Минприроды России и Росводресурсов в совместном письме от 13.05.2020 N14-47/11084. При этом соответствие объекта, эксплуатируемого заявителем, требованиям действующими в момент ввода в эксплуатацию подтверждается. Выпиской из ЕГРН подтверждается, что ограничения на сброс сточных и дренажных вод в отношении эксплуатируемого заявителем участка не установлены. Зона с особыми условиями использования (округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов) была установлена до 1 января 2022 года. Постановление Совета Министров СССР от 30.03.1948 N 985 "Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма" и приказ Министерства здравоохранения СССР от 21.10.1969 года за N 297 не должны приниматься во внимание. Положениями приказа Минприроды России от 14 сентября 2011 года N 763 отказ по причине отсутствия водного объекта в схеме комплексного использования и охраны водных объектов не предусмотрен. До утверждения схемы комплексного использования и охраны водных объектов с учетом ручья Малый, расчет параметров водопользования осуществляется с учетом квот сброса сточных вод, установленных для соответствующего субъекта Российской Федерации, указанных в письме Минприроды России от 13.05.2020 N14-47/11084. На текущий момент ситуация по получению новых разрешений на сбросы в р. Малый ничем не отличается относительно ситуаций при их выдаче в 2009 и 2015 годах. Решение заинтересованного лица затрагивает права и законные интересы заявителя, создает препятствия для осуществления заявителем предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие возможности пользоваться водным объектом (ручей Малый) для целей сброса сточных вод существенно затрудняет деятельность заявителя, принесет значительный экономический ущерб и влечет постоянный риск привлечения к административной ответственности и может привести к приостановлению деятельности станции, нарушив баланс взаимных интересов и принцип справедливости.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при неявке в судебное заседание лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, общество 14.04.2020 и 28.04.2020 обратилось с заявлениями в Министерство природных ресурсов Краснодарского о предоставлении водного объекта (ручей Малый) в пользование для сброса сточных вод.

Министерство природных ресурсов Краснодарского края письмами от 15.05.2020 N 202-05.1-07-11957/20, от 21.05.2020 N 202-05.1-07-12530/20 отказано обществу в предоставлении в пользование водного объекта с указанием следующих оснований:

- место водопользования, предполагаемое к использованию для сброса сточных вод, расположено в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта, утвержденной приказом Минздрава РСФСР от 21.10.1969 N 297;

- водный объект ручей Малый отсутствует в схеме комплексного использования и охраны водных объектов бассейнов Черного моря, утвержденной приказом Кубанского БВУ от 06.05.2014 N 154.

Полагая, что указанные решения министерства об отказе в предоставлении в пользование водного объекта (части водного объекта) являются незаконными, общество обратилось с заявлением в Арбитражный суд Краснодарского края.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным (незаконным) ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Водным кодексом Российской Федерации (далее - ВК РФ) предусмотрена необходимость охраны водных объектов от загрязнения и засорения.

Водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на приоритете охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно пункту 4 статьи 1 ВК РФ под водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Пунктом 19 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что сточные воды - дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, сточные воды централизованной системы водоотведения и другие воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с водосборной площади.

В силу прямого указания пункта 2 части 3 статьи 44 Водного кодекса Российской Федерации сброс сточных вод, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах первой, второй зон округов (горносанитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещен.

Статьей 1 Федерального закона от 23.03.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями.

Курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горносанитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи отнесены к особо охраняемым природным территориям, имеющим федеральное значение.

30.12.2013 вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым признан утратившим силу раздел VIII "Лечебно - оздоровительные местности и курорты" Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Также внесены изменения в Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", в соответствии с которыми курорты стали относиться не к особо охраняемой природной территории, а к особо охраняемой территории (статья 2 Закона N 406-ФЗ).

Изменена редакция статьи 94 Земельного кодекса РФ, из подпункта 1 пункта 2 которой исключено указание на лечебно-оздоровительные местности и курорты как относящихся к землям особо охраняемых природных территорий, а также подверглась изменению статья 96 (пункт 1) Земельного кодекса РФ, утратившая упоминание о курортах как о землях особо охраняемых природных территорий.

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной.

Согласно пункту 1 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Частью 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ предусмотрено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу указанного Федерального закона.

Пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса, не измененной Законом N 406-ФЗ, закреплено, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно статье 16 Закона N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны представляет собой особо охраняемую территорию с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района) (абзац десятый статьи 1 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах").

Ввиду того, что границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны Сочинского курортного региона в настоящее время не утверждены постановлением Правительства Российской Федерации, применению подлежат Постановление и Приказ.

Согласно Приказу Министра здравоохранения РСФСР от 21.10.1965 N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи" Первая зона санитарной охраны курортного района г. Сочи состоит из 12 участков. Первый участок включает в себя часть моря шириной 1 500 метров и прилегающие к нему пляжи и берег шириной до 300 метров. Участок находится в пределах Лазаревского и частично Центрального (до морского порта) района.

Действие правовых норм, закрепленных в статье 6.4 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", допускающих сброс сточных вод в водные объекты, расположенные в границах второго и третьего поясов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, хозяйственными и иными объектами, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до введения в действие Водного кодекса Российской Федерации, распространяется только лишь на зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Приказ Министерства здравоохранения РСФСР от 21.10.1969 N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи", которым утверждены границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи, не утратил силу, что подтверждается апелляционным определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.04.2018 N АПЛ18-98, в котором отмечено, что ввиду того, что границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны Сочинского курортного региона в настоящее время не утверждены постановлением Правительства Российской Федерации, применению подлежат постановление Совета Министров СССР от 30.03.1948 N 985 "Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов южного берега Крыма" и приказ Министерства здравоохранения РСФСР от 21.10.1969 N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи".

Федеральным законом N 406-ФЗ от 28.12.2013 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из числа земель особо охраняемых природных территорий.

До вступления в силу Закона N 406-ФЗ ст. 95 ЗК РФ и ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов включались в перечень земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - к категориям особо охраняемых природных территорий.

В то же время, особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона (п. 3 ст. 10 Закона N 406-ФЗ).

Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации N 4766-1 и Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 12.04.1993 N 337 "О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи" установлено, что Сочинский курортный регион является курортом федерального значения.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р, принятым в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи признаны особо охраняемыми природными территориями, имеющими федеральное значение.

Из материалов дела, в том числе сведений, размещенных в сети интернет по расположению руч. Малый, следует, что место водопользования, предполагаемое к использованию для сброса сточных вод заявителем, расположено в черте муниципального образования город-курорт Сочи, в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта Сочи, установленной приказом Минздрава РСФСР от 21.10.1969 N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи".

Таким образом, поскольку сброс предполагается в границах курорта Сочи (2 зона округа санитарной охраны курорта), то на заявителя распространяются соответствующие ограничения.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Постановление Совета Министров СССР от 30.03.1948 N 985 "Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма" и приказ Министерства здравоохранения СССР от 21.10.1969 года за N 297 не должны приниматься во внимание, с учетом вышеизложенных положений действующего законодательства подлежит отклонению.

Довод о том, что запрет на сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах второй зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов введен после ввода в эксплуатацию объектов общества, судебной коллегией не принимается и обоснованно отклонен судом первой инстанции ввиду того, что правовая возможность сброса сточных вод в границах первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов в ходе эксплуатации зданий, возведенных до введения в действие ВК РФ, вышеуказанной нормой не предусмотрена.

Кроме того, министерство обоснованно учло, что положениями ч. 5 статьи 33 ВК РФ установлена обязательность для органов государственной власти и органов местного самоуправления утвержденных схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Приказом Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 06.05.2014 N 154 утверждена схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейнов рек Черного моря (далее - Схема), которой установлены лимиты сброса сточных вод для водных объектов водохозяйственного участка 06.03.00.003 (Реки бассейна Черного моря от западной границы бассейна р. Шепси до р. Псоу (граница РФ с Грузией)). При этом указанной Схемой расчет лимитов сброса сточных вод для ручья Малый, являющегося самостоятельной гидрографической единицей водохозяйственного участка, не установлен.

Таким образом, у министерства отсутствуют правовые основания по расчету параметров водопользования и соответственно принятию в дальнейшем решений о предоставлении хозяйствующим субъектам водных объектов в пользование в целях сброса сточных вод.

При таких обстоятельствах, министерство обоснованно отказало в предоставлении в пользование водного объекта.

Оспариваемые решения министерства соответствуют закону и не нарушают прав заявителя по делу, в связи с чем предусмотренные ст. ст. 198 - 201 АПК РФ основания для удовлетворения требований общества отсутствуют.

Ссылка на позицию, изложенную Минприродой России и Росводресурсов в совместном письме от 13.05.2020 N 14-47/11084, подлежит отклонению, поскольку указанное письмо не являются нормативным правовым актом и содержащиеся в нем разъяснения носят рекомендательный характер.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, приведенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы, и принято законное решение об отказе в удовлетворении заявления.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.10.2020 по делу N А32-33461/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов С.С. Филимонова