Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2021 г. N 16АП-4804/20 по делу N А63-3302/2020

г. Ессентуки

25 января 2021 г.

Дело N А63-3302/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 января 2021 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Сомова Е.Г., судей Белова Д.А., Семенова М.У., при ведении протокола секретарем судебного заседания Мамаевым О.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Георгиевского городского округа Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 02.11.2020 по делу N А63-3302/2020, принятое по заявлению администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края (г. Георгиевск, ИНН 2625021960, ОГРН 1022601173319) к контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края об оспаривании представления контрольно-счетной палаты Георгиевского городского округа Ставропольского края, при участии в судебном заседании представителя контрольно-счетной палаты Георгиевского городского округа Ставропольского края - Мальневой Н.П. (руководитель), представителя администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края - Кельм И.В. (доверенность от 11.01.2021 N01-06/1),

УСТАНОВИЛ:

администрация Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением к контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее - контрольно-счетная палата) о признании недействительным представления N 1 от 22.01.2020 (далее - оспариваемое представление).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено финансовое управление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее - финансовое управление).

Решением суда от 02.11.2020 требования администрации удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое представление не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы администрации.

Не согласившись с судебным актом, контрольно-счетная палата обратилась в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просила решение отменить и прекратить производство по делу. По мнению заявителя, вывод суда о несоответствии действующему законодательству оспариваемого представления противоречит фактическим обстоятельствам дела.

В отзыве администрация просила оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Информация о времени и месте судебного заседания с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 07.12.2020 в соответствии с положениями статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в жалобе и отзыве на нее.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заслушав представителей, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании подпункта 1.5 пункта 1 плана работы контрольно-счетной палаты на IV квартал 2019 года и распоряжения от 19.11.2019 N 36 проведено контрольное мероприятие "Проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств бюджета округа, зарезервированных и направленных согласно пункту 14 решения Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края от 20.12.2017 N 191-6 (с учетом изменений) в 2018 году (выборочно)" на объекте: финансовое управление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края.

По результатам контрольного мероприятия составлен акт от 09.01.2020, в котором указано, что в порядке применения результатов мониторинга, утвержденного приказом финансового управления, не урегулирован вопрос назначения премии руководителю главного распорядителя бюджетный средств, по материалам которого установлен факт выплаты премии заместителем главы администрации - начальником финансового управления администрации Георгиевского городского округа Дубовиковой И.И. самолично. Установленный факт указывает на высокую степень свободы принятия решений при премировании руководителя главного распорядителя бюджетный средств и является признаком, создающим дополнительные условия для коррупции при использовании бюджетных средств округа.

В результате проверки 22.01.2020 контрольно-счетной палатой на основании статьи 18 Положения о контрольно-счетной палате в адрес администрации вынесено представление N 1, которым указано на необходимость:

- принять меры по соблюдению части 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации и утверждению Порядка использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований, предусмотренных на поощрение главных распорядителей средств бюджета по итогам мониторинга качества финансового менеджмента;

- в течение месяца проинформировать контрольно-счетную палату о результатах рассмотрения представления.

Полагая, что оспариваемое представление вынесено незаконно, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

В судебном порядке может быть обжалован акт уполномоченного органа, содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, незаконно возлагающий на юридическое лицо какие-либо обязанности и влекущий правовые последствия.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

В силу статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.

На основании статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля представления, предписания.

В силу части 3.1 статьи 270.2 БК РФ представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

На основании части 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия, в том числе, контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

На основании статьи 10 Федерального закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

В соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ и пунктом 3.1 Положения о контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края, утвержденного решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.11.2018 N 436-21 контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

Судом первой инстанции установлено, что в оспариваемом представлении перечислены факты выявленных нарушений бюджетного законодательства, требование о рассмотрении информации о выявленных нарушениях и принятии мер по устранению причин и условий их совершения и сделан вывод о том, что постановление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 25.12.2017 N 2622 "Об утверждении Порядка использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований" (далее - Постановление N 2622), которым утвержден Порядок использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований (далее - порядок), нарушает нормы абзаца двенадцатого пункта 3 статьи 217 БК РФ.

В силу абзаца 5 пункта 3 статьи 217 БК РФ в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в случае использования (перераспределения) средств резервных фондов, а также средств, иным образом зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований, с указанием в законе (решении) о бюджете объема и направлений их использования.

В соответствии с абзацем 13 пункта 3 статьи 217 БК РФ порядок использования (порядок принятия решений об использовании, о перераспределении) указанных в абзаце пятом настоящего пункта средств устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом.

В силу названных положений администрацией принято постановление N 2622 в которое постановлением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.04.2018 N 1129 (далее - постановление N 1129) в пункт 5 Порядка внесены изменения.

Указанный порядок определяет правила использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований, за исключением средств резервного фонда администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края, в том числе: 1) пункт 3 содержит перечень документов, представляемых главными распорядителями в финансовое управление в случае возникновения потребности в 6 бюджетных ассигнованиях; 2) пункт 4 определяет функции финансового управления по рассмотрению поступивших документов; 3) пункт 5 Порядка (в редакции постановления N 1129) содержит положение, согласно которому использование (перераспределение) зарезервированных средств, связанных с поощрением главных распорядителей осуществляется по итогам мониторинга качества финансового менеджмента, проводимого в соответствии с правовым актом финансового управления; 4) пунктом 6 Порядка установлена обязанность главных распорядителей использовать (перераспределять) зарезервированные средства в соответствии с их целевым назначением и отражать в составе отчетности; 5) в пункте 7 Порядка определена ответственность главных распорядителей за целевое использование зарезервированных средств.

Судом первой инстанции верно отмечено, что бюджетное законодательство не содержит требований, предъявляемых к оформлению и содержанию правовых актов, определяющих порядок использования (порядок принятия решений об использовании, о перераспределении) бюджетных ассигнований.

Исследовав полно и всесторонне юридически значимые обстоятельства дела, суд первой инстанции обоснованно указал, что вывод контрольно-счетной палаты о том, что порядок является обобщенным, в нем отсутствует последовательность использования бюджетных средств на поощрение главных распорядителей бюджетных средств в нарушение статьи 217 БК РФ, не основан на нормах бюджетного законодательства.

В суде апелляционной инстанции представитель контрольно-счетной палаты не указал конкретные нормы права, которым не соответствует постановление N 2622.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению доводов, исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Выводы, содержащиеся в обжалуемом судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

При таких обстоятельствах основания для отмены решения от 02.11.2020 по доводам апелляционной жалобы отсутствуют.

Правильность выводов суда первой инстанции по существу спора подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 02.11.2020 по делу N А63-3302/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Г. Сомов

Судьи

Д.А. Белов М.У. Семенов