Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2021 г. N 07АП-12106/20

город Томск

27 января 2021 г.

Дело N А27-9429/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2021 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Хайкиной С.Н.,

судей Кривошеиной С.В.,

Павлюк Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Волковой Т.А., с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Кемеровской области (N 07АП-12106/2020) на решение от 28.10.2020 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-9429/2020 (судья Дружинина Ю.Ф.), по заявлению Министерства строительства Кузбасса (город Кемерово, пр. Советский, дом 60, офис 406, ОГРН 1074205023420, ИНН 4205142998), к Управлению Федерального казначейства по Кемеровской области (город Кемерово, ул. Мичурина, 54, ОГРН 1024200723447, ИНН 4207011574), о признании незаконным представления от 21 января 2020 года N 39-20-27/10-1431 (в части пунктов 1, 2; требования о возмещении денежных средств размере 134 725, 26 руб.; принятия мер по устранению причин и условий бюджетных нарушений по нарушению, указанному в пункте 2).

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: Фабричная Н.В. - доверенность от 09.12.2020

от заинтересованного лица: без участия, извещен

УСТАНОВИЛ:

Министерство строительства Кузбасса (далее - заявитель, Министерство) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Кемеровской области (далее - заинтересованное лицо, Казначейство) о признании незаконным представления от 21.01.2020 N 39-20-27/10-1431 (в части пунктов 1, 2; требования о возмещении денежных средств размере 134 725, 26 руб.; принятия мер по устранению причин и условий бюджетных нарушений по нарушению, указанному в пункте 2).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 28.10.2020 заявленные требования удовлетворены, представление Казначейства от 21.01.2020 N 39-20-27/10-1431 (в части пунктов 1, 2; требования о возмещении денежных средств размере 134 725, 26 руб.; принятия мер по устранению причин и условий бюджетных нарушений по нарушению, указанному в пункте 2) признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Казначейство обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы её податель указывает, что заявителем не представлено документов, подтверждающих отнесение спорных работ к восстановительным, из имеющихся документов следует, что выполнен именно ремонт окон; предоставленные по Соглашению от 14.02.2018 денежные средства использованы не по целевому назначению; документы, которые свидетельствовали бы о ремонте иных конструктивных частей строящегося здания, не являлись предметом изучения и анализа проверочной группы Казначейства, поскольку проверка в части выполненных строительных работ являлась выборочной ввиду их значительного объема; в обжалуемом решение не отражено на основании каких правовых норм суд пришел к выводу о расходовании денежных средств, предоставленных по Соглашению от 14.02.2018, по целевому назначению; заявитель имел возможность устранить выявленные дефекты оконных блоков, не расходуя дополнительно бюджетные средства; при наличие возможности использования обоих видов расценок (11-01-047-01 и 11-01-027-06) в рамках работ по устройству покрытий из керамогранита, использование расценки с более низкой стоимостью свидетельствовало бы об экономичности использования средств федерального бюджета при оплате стоимости указанных работ.

Министерство представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывая, что обжалуемое решение принято в соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данным правоотношениям. В соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отзыв приобщен к материалам дела.

Казначейство о месте и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом, в судбеное заседание представитель не явился.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ рассмотреть дело в отсутствие представителя апеллянта.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, с целью проверки осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности (идентификатор контрольного мероприятия 2019- ПВ.000.2034-3900.064) за период с 01.01.2018 по 22.10.2019 в отношении Министерства (ранее Департамент строительства Кемеровской области) Казначейством проведена плановая выездная проверка.

В ходе проверки Казначейство пришло к выводу, что в нарушение статьи 38, 162, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) (в редакции, действующей на момент совершения нарушения), пункта 1.2. Соглашения от 14.02.2018 N 056-07-2018-019 о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета, пункта 1.1 государственного контракта от 30.12.2017 N 27/17 Министерством осуществлено нецелевое использование межбюджетных трансфертов, выразившееся в принятии и оплате выполненных работ по ремонту окон в соответствии с Актом о приёмке выполненных работ от 30.12.2018 N 154 по государственному контракту от 30.12.2017 N 27/17 на выполнение работ по строительству объекта: "Перепрофилирование многопрофильной больницы в кардиологический центр. Корректировка генплана комплекса зданий. Корпус 18, конференц-зал, г. Кемерово", на общую сумму 163 461,85 рублей, в том числе на сумму 134 725,26 рублей за счёт средств федерального бюджета, не соответствующим целям, указанным в соглашении о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации от 14.02.2018 N 056-07- 2018-019 и в государственном контракте от 30.12.2017 N 27/17.

21.01.2020 Казначейством вынесено представление N 39-20-27/10-1431 об устранении выявленных бюджетных нарушений и о возмещении денежных средств в размере 134 725,26 рублей в установленном порядке в доход федерального бюджета в срок до 20.01.2021.

Также в пункте 2 представления Казначейство указывает, что в нарушение статьи 34, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ (в редакции, действующей на момент совершения нарушения), пункта 4.3.8. Соглашения о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета от 14.02.2018 N 056-07-2018-019 заявителем неэффективно использованы бюджетные средства на общую сумму 1 436 503,45 рублей (3 440 514,81 рублей - 2 004 011,36 рублей), в том числе за счет средств федерального бюджета на сумму 1 183 966,14 рублей, в связи с применением расценки 11-01-047-01 "Устройство покрытий из плит керамогранитных размером 40x40 см", вместо расценки 11-01-027-06 "Устройство покрытий на растворе из сухой смеси с приготовлением раствора в построечных условиях из плиток: гладких неглазурованных керамических для полов одноцветных", при устройстве покрытий из керамогранита размером 30x30.

По указанному нарушению в срок до 20.01.2021 на Министерство возложена обязанность принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений.

Не согласившись с представлением в соответствующей части, Министерство обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из доказанности заявителем целевого и эффективного использования выделенных бюджетных средств в рамках создания объекта капитального строительства.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

В соответствии с частью 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно части 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения (часть 2 статьи 269.2 БК РФ).

Согласно статье 28 БК РФ Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств, согласно части 1 статьи 306.4 БК РФ, признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 14.1 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N23) разъяснил, что нецелевым использованием бюджетных средств признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Из приведенной нормы права и разъяснений к ней следует, что для квалификации нарушения в качестве нецелевого использования бюджетных средств необходимо установить несоответствие фактического использования бюджетных средств целям их выделения.

В предмет доказывания по данной категории споров входят цели выделения бюджетных средств и направления их использования.

Согласно пункту 1 оспариваемого представления, Министерству вменяется в вину использование межбюджетных трансфертов, выразившееся в принятии и оплате выполненных работ по ремонту окон в соответствии с Актом о приемке выполненных работ от 30.12.2018 N 154 по государственному контракту от 30.12.2017 N 27/17 на выполнение работ по строительству объекта: "Перепрофилирование многопрофильной больницы в кардиологический центр. Корректировка генплана комплекса зданий. Корпус 18, конференц-зал) г. Кемерово", на общую сумму 163 461, 85 рублей, в том числе 134 725, 26 рублей за счет средств федерального бюджета, в целях, не соответствующих целям, указанным в Соглашении о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации от 14.02.2018 N 056-07-2018-019 и в государственном контракте от 30.12.2017 N 27/17.

По мнению Казначейства заявителем не представлено документов, подтверждающих отнесение спорных работ к восстановительным, из имеющихся документов следует, что выполнен именно ремонт окон, при этом заявитель имел возможность устранить выявленные дефекты оконных блоков, не расходуя дополнительно бюджетные средства.

Отклоняя доводы Казначейства в указанной части, апелляционный суд исходит из следующего.

Пунктом 1 статьи 179.1 БК РФ установлено, что предоставление субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) осуществляется в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.

Согласно статье 1 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" инвестиционная деятельность - это вложение инвестиций (денежных средств, ценных бумаг, иного имущества, в том числе имущественных прав, иных прав, имеющих денежную оценку) и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Требования к микроклимату, в том числе к температуре воздуха и влажности в медицинских помещениях, в спорный период устанавливались СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность".

Согласно пункту 1.1 Соглашения от 14.02.2018 предметом настоящего Соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2018 году бюджету Кемеровской области субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (далее - Субсидия) в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенными Министерству как получателю средств федерального бюджета, по кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации: код главного распорядителя средств федерального бюджета 056 "Министерство здравоохранения Российской Федерации", раздел 09 "Здравоохранение", подраздел 09 "Другие вопросы в области здравоохранения", целевая статья 0113551110 "Субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации в рамках основного мероприятия "Оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения", включая софинансирование объектов капитального строительства" подпрограммы "Совершенствование оказания медицинский помощи, включая профилактику заболеваний и формирование здорового образа жизни" государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения", вид расходов 522 "Субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности" в рамках подпрограммы подпрограммы "Совершенствование оказания медицинский помощи, включая профилактику заболеваний и формирование здорового образа жизни" государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения" (с учетом дополнительных соглашений от 03.06.2019 N 056-07- 2018-019/1, от 05.07.2019 N 056-07-2018-019/2, от 18.09.2019 N 056-07-2018- 019/2).

Принимая во внимание вышеприведенные нормы права, требования СанПиН 2.1.3.2630-10, учитывая то, что спорный объект являлся объектом незавершенного строительства на начало возобновления строительных работ в 2018 году, апелляционная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что восстановление окон в составе работ по завершению строительства незавершённого строительством объекта является доведением объекта до состояния, пригодного к использованию, то есть отвечает целям Соглашения от 14.02.2018 - создание объекта капитального строительства.

Достижение в результате проведенных работ температурного режима соответствующего СанПиН 2.1.3.2630-10 подтверждается протоколом лабораторных исследований физических факторов от 20.12.2018 N 59407.

Кроме того, как верно отметил суд первой инстанции, выполнение ремонта (как текущего так и капитального) возможно лишь в отношении объекта, введённого в эксплуатацию.

Довод Казначейства о том, что до 31.05.2018 в рамках гарантийных обязательств возможно было устранить обнаруженные дефекты оконных блоков, подлежат отклонению, поскольку как ранее указывалось спорный объект в 2018 году являлся объектом незавершенного строительства, так как строительные работы были приостановлены в 2013 году в связи с отсутствием финансирования. Таким образом, возникшие недостатки спорного объекта возникли не по вине подрядчика, а в результате отсутствия в течение продолжительного времени эксплуатации спорного объекта.

Относительно неэффетивности использования Министерством денежных средств (пункт 2 оспариваемого представления) апелляционная коллегия приходит к следующим выводам.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно Постановлению N 23 оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что используя определенный бюджетом объем средств участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

По мнению Казначейства при наличии возможности использования обоих видов расценок 11-01-047-01 и 11-01-027-06 в рамках работ по устройству покрытий из керамогранита, использование расценки с более низкой стоимостью (11-01-027-06) свидетельствовало бы об экономичности использования средств федерального бюджета при оплате стоимости указанных работ.

Апелляционная коллегия признает данный вывод Казначейства несостоятельным по следующим обстоятельствам.

Из материалов дела следует, что Министерством приняты работы по устройству покрытий из плит керамогранитных в помещениях подвала с применением расценки 11-01-047-01 "Устройство покрытий из плит керамогранитных размером 30x30 см" (позиция N 1, 2 акта) в количестве 1 044,49 м2 на общую сумму 3 440 514,81 рублей, с использованием керамогранитной плиты - ST01-30*30 неполированная, Сорт 1.

Между тем, расценка 11-01-047-01 разработана только для керамогранитных плит размером 40x40 см и 60x60см.

Согласно пояснениям специалиста Амосиевского Виктора Сергеевича, вызванного в судебное заседание арбитражного суда в порядке статьи 55.1 АПК РФ, расценка 11-01-027-06 является устаревшей и не учитывает многие виды работ, в том числе грунтовку, калибровку и затирку швов, что в данном случае является существенным с точки зрения трудозатрат и материалов, также пояснил суду, что трудозатраты на калибровку и затирку швов возрастают с уменьшением типоразмера плитки.

Кроме того, возможность применения расценки 11-01-047-01 при устройстве пола из керамогранита размером 30x30 подтверждается письмом ЕАУ КО "Научно-практический центр по ценообразованию в строительстве" от 22.11.2018 N 1412/1-Ц.

При указанных обстоятельствах, апелляционная коллегия поддерживает выводы суда первой инстанции о том, что применённая Министерством расценка учитывает больший объем фактически выполненных работ и как следствие свидетельствует об эффективности их расходования.

Таким образом, денежные средства использованы Министерством эффективно и по их целевому назначению. Доказательств обратного Казначейством в материалы дела не представлено.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у Казначейства отсутствовали основания для вынесения оспариваемого представления (в части пунктов 1, 2; требования о возмещении денежных средств размере 134 725, 26 руб.; принятия мер по устранению причин и условий бюджетных нарушений по нарушению, указанному в пункте 2), как несоответствующее нормам действующего законодательства и нарушающее права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о недействительности представления в оспариваемой части и о нарушении в данном случае прав и законных интересов заявителя являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апеллянт в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобожден, в связи с чем на основании статьи 110 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы государственная пошлина и судебные расходы с лиц, участвующих в деле, не взыскиваются.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 28.10.2020 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-9429/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Кемеровской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

С.Н. Хайкина

Судьи

С.В. Кривошеина Т.В. Павлюк