Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2021 г. N 01АП-8248/20

22 января 2021 г.

А43-21086/2020

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Пожарная охрана Арзамасского района" (607247, Нижегородская обл., р.п. Выездное, ул. Куликова, д. 1В; ОГРН 1025201343903, ИНН 5202005000)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.10.2020

по делу N А43-21086/2020,

принятое по заявлению Муниципального казенного учреждения "Пожарная охрана Арзамасского района" о признании незаконными действий и представления в части от 16.04.2020 N 1 Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района,

без участия лиц,

и установил:

Муниципальное казенное учреждение "Пожарная охрана Арзамасского района" (далее - МКУ "Пожарная охрана Арзамасского района", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными действий по проведению проверки и пунктов 1.2 пункта 1, пунктов 4, 5, 6, 7 представления Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района (далее - Счетная комиссия, уполномоченный орган) от 16.04.2020 N 1.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Арзамасского муниципального района Нижегородской области (далее - Администрация).

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 20.10.2020 заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Учреждение обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на недоказанность обстоятельств, имеющих значение, которые суд посчитал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

Заявитель апелляционной жалобы настаивает на том, что Учреждение не нарушало нормы бюджетного законодательства, выводы о нарушениях носят предположительный характер.

Счетная комиссия и Администрация в отзывах на апелляционную жалобу указывают на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просят оставить его без изменения.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

Счетная комиссия ходатайствует об отложении дела слушанием ввиду невозможности обеспечить явку своего представителя из-за внезапного установления аномально низких температур воздуха и выхода из строя транспортного средства организации.

Согласно пунктам 3 и 4 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд по ходатайству лица, участвующего в деле и извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными либо признает, что дело не может быть рассмотрено в данном судебном заседании в связи с необходимостью представления отсутствующим участником процесса дополнительных доказательств.

Данной нормой установлено право, а не обязанность отложить судебное заседание.

Рассмотрев ходатайство Счетной комиссии, арбитражный апелляционный суд с учетом его полномочий отказал в его удовлетворении и полагает возможным рассмотреть дело по существу, поскольку приведенные обстоятельства не препятствуют рассмотрению апелляционной жалобы по существу (статья 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что в период с 25.02.2020 по 25.03.2020 на основании распоряжения председателя Счетной комиссии от 25.02.2020 N 2 в отношении Учреждения проведена проверка целевого и эффективного использования средств районного бюджета на осуществление деятельности Учреждения за период с 01.01.2019 по 31.12.2019.

По результатам проверки Счетная комиссия установила следующие нарушения:

* начальнику Учреждения Андронову В.Б. начислена и выплачена без согласования и распоряжения Учредителя материальная помощь в размере 12 000 рублей;

* в нарушение пункта 3.13 Устава Учреждения штатные расписания, утвержденные приказами от 25.04.2019 N 35, от 10.07.2019 N 73, от 30.09.2019 N 98, не согласованы с Учредителем Учреждения;

* в коллективном договоре и Положении об оплате труда работникам Учреждения предусмотрены выплата стимулирующего характера за наличие высшего или среднего образования у работников Учреждения в нарушение статьи 144 Трудового кодекса Российской Федерации, постановления администрации от 20.10.2008 N 644 "Об утверждении перечня видов выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района";

* в коллективном договоре Учреждения установлен дополнительный отпуск за особый характер работы работникам, которые находятся более 50% рабочего времени за компьютером, в нарушение положений статей 116, 118 Трудового кодекса Российской Федерации.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 25.03.2020.

Счетная комиссия выдала Учреждению представление от 16.04.2020 N 1.

Учреждение не согласилось с действиями Счетной комиссии по проведению проверки в период с 25.02.2020 по 25.03.2020, а также с пунктами 1.2 пункта 1, пунктов 4, 5, 6, 7 представления и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 265, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и исходил из того, что уполномоченный орган доказал законность и обоснованность своих действий и оспариваемых пунктов представления.

Проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам дела, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

При этом государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Деятельность контрольно-счетной комиссии как органа власти регулируется нормами Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ).

Статьей 10 Федерального закона N 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2).

Часть 1 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ закрепляет, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в проверяемые организации представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно (часть 1 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ).

Решением Земского собрания Арзамасского муниципального района Нижегородской области от 15.09.2011 N 142 утверждено Положение о контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района (далее - Положение N 142), в соответствии с частью 1 статьи 3 которого контрольно-счетная комиссия является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

В соответствии со статьей 9 Положения N 142 к полномочиям контрольно-счетной комиссии отнесены контроль за исполнением местного бюджета, организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономичностью) использования средств местного бюджета.

Контрольно-счетная комиссия по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию (часть 1 статьи 18 Положения N 142).

Согласно статье 3 Регламента Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района, утвержденного распоряжением председателя Счетной комиссии от 21.12.2012 N 22 (далее - Регламент), задачами комиссии являются организация и осуществление контроля над рациональностью и эффективностью использования средств бюджета Арзамасского муниципального района, определение эффективности и целесообразности расходов средств муниципального бюджета.

Распоряжением председателя Счетной комиссии от 25.08.2017 N 15 утвержден Стандарт внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной комиссии Арзамасского муниципального района (далее - Стандарт).

Пунктом 2.1. Стандарта установлено, что контрольное мероприятие - это организационная форма осуществления контрольной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Комиссии в сфере внешнего муниципального аудита (контроля).

В силу пункта 2.2. Стандарта контрольное мероприятие должно отвечать следующим требованиям: контрольное мероприятие проводится в соответствии с планом работы Комиссии, проведение контрольного мероприятия оформляется соответствующим распоряжением председателя Комиссии, контрольное мероприятие проводится на основании программы его проведения, утвержденной в установленной порядке и завершается оформлением соответствующего акта.

Предметом контрольного мероприятия является процесс формирования и использования средств местного бюджета (пункт 2.3 Стандарта).

Муниципальные учреждения могут быть объектами контрольного мероприятия (пункт 2.4 Стандарта).

Разделом 3 Стандарта установлен порядок организации контрольного мероприятия.

Согласно пункту 3.2 Стандарта подготовительный этап контрольного мероприятия состоит в предварительном изучении предмета и объектов контрольного мероприятия, по итогам которого определяются цели и вопросы контрольного мероприятия, методы его проведения, критерии оценки эффективности в случае проведения аудита эффективности, изучении законодательных и нормативных актов, подготовке запросов.

Основной этап контрольного мероприятия заключается в проведении проверки и анализа фактических данных и информации, полученных по запросам Комиссии и (или) непосредственно на объектах контрольного мероприятия, необходимых для формирования доказательств в соответствии с целями контрольного мероприятия и обоснования выявленных факторов нарушений и недостатков. Результатом проведения данного этапа контрольного мероприятия являются Акты и рабочая документация.

Заключительный этап контрольного мероприятия состоит в подготовке предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчете о результатах контрольного мероприятия и других документах, подготавливаемых по результатам контрольного мероприятия.

Подготавливается кратка информация об основных итогах контрольного мероприятия, а также при необходимости представления.

Пунктом 3.5 Стандарта предусмотрена возможность участия в проведении контрольного мероприятия специалистов иных организацией и независимых экспертов на возмездной и безвозмездной основе.

Согласно пункту 4.3 Стандарта для получения информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольного мероприятия, на объекты контрольного мероприятия, а также в иные органы и организации направляются запросы Комиссией. Запросы могут направляться как в устной, так и в письменной форме.

По результатам предварительного изучения предмета и объектов контрольного мероприятия подготавливается программа проведения контрольного мероприятия. После утверждения программы контрольного мероприятия оформляется распоряжение председателя Счетной комиссии о проведении контрольного мероприятия (пункты 4.7, 4.8 Стандарта).

Должностное лицо Счетной комиссии, ответственное за проведение контрольного мероприятия до начала основного этапа контрольного мероприятия уведомляет руководителей объектов контрольного мероприятия о проведении контрольного мероприятия на данных объектах путем направления заказным письмом, электронной почтой (представления лично в руки) распоряжения на проведение контрольного мероприятия или уведомления о проведении проверки.

Датой начала контрольного мероприятия считается дата направления распоряжения на проведение контрольного мероприятия руководителю объекта контроля (пункт 4.9 Стандарта).

После завершения контрольных действий на объекте контрольного мероприятия участниками контрольного мероприятия составляется акт. Письменные разногласия должностных лиц проверяемого объекта являются неотъемлемой частью акта. Разногласия подлежат обязательному рассмотрению Комиссией с приглашением руководителя объекта контроля. Лицо, ответственное за проведение контрольного мероприятия, обязано проверит обоснованность представленных возражений и в течение 15 рабочих дней подготовить по ним заключение, которое подписывается председателем Комиссии, направляется руководителя объекта и приобщается к материалам контрольного мероприятия (пункты 5.9, 5.12 Стандарта).

Согласно статье 20 Регламента по результатам проведенных контрольных мероприятий составляется акт, который подписывается всеми инспекторами, проводившими контрольное мероприятие.

Статьей 15 Регламента установлено, что на проведение проверки отводится не более 30 календарных дней. В случае объективной производственной необходимости даны срок может быть продлен еще на 10 календарных дней. На оформление акта проверки отводится не более 5 рабочих дней после истечения срока проведения проверки.

Материалы дела подтверждают соблюдение Счетной комиссией выше приведенных требований Федерального закона N 6-ФЗ, Регламента и Стандарта при проведении контрольного мероприятия в отношении Учреждения.

Из материалов дела следует, что 25.12.2019 председатель Счетной комиссии утвердил план работы на 2020 год, в соответствии с пунктом 3 которого предусмотрена проверка целевого и эффективного использования средств бюджета, полученных Учреждением, за период с 01.01.2019 по 31.12.2019.

Проведение проверки назначено распоряжением председателя Счетной комиссии от 25.02.2020 N 2.

В тот же день (25.02.2020) утверждена программа проведения контрольного мероприятия, в соответствие с пунктом 4.1 которого в качестве цели контрольного мероприятия определена проверка расходования средства на заработную плату (выборочно), расходов на ГСМ (выборочно), прочих расходов по смете (выборочно). На основании указанного распоряжения и договора возмездного оказания услуг к проведению проверки привлечен эксперт Купцова Т.Н.

Копия распоряжения о проведении проверки направлена в адрес Учреждения электронной почтой 26.02.2020.

Срок проведения проверки составил 29 календарных дней.

По результатам проверки 25.03.2020 составлен акт, возражения на который от 26.03.2020 рассмотрены с составлением 16.04.2020 соответствующего заключения.

При этих обстоятельствах доводы заявителя о допущенных при проведении проверки нарушениях признаются несостоятельными, поскольку опровергаются материалами дела.

Позиция заявителя о допущенных Счетной комиссией нарушениях требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) основана на неверном толковании норм права, поскольку в силу пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ его положения не применяются при осуществлении муниципального контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, регламентируемого положениями главы 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В связи с этим является несостоятельной ссылка заявителя на проведение проверки до истечения трехлетнего срока со дня регистрации Учреждения, ненадлежащее уведомление о проведении проверки, превышение срока проведения проверки, не направлении письменных запросов, проведении проверки в отсутствие представителя проверяемого лица в соответствии со статьями 9, 11, 14, 18 Федерального закона N 294-ФЗ.

Довод заявителя о не направлении в его адрес письменных запросов о предоставлении документов также является несостоятельным, основанным на неверном толковании ввиду положений пункта 4.3 Стандарта, предусматривающего возможность направления таких запросов как в письменной, так и в устной форме.

Отсутствие приложения к распоряжению в виде программы контрольного мероприятия не является нарушением Стандарта, в соответствии с пунктом 4.9 которого направление утвержденной программы проведения контрольного мероприятия не является обязательным условием уведомления объекта контроля о проведении контрольного мероприятия.

Проведение проверки вне места нахождения объекта контроля, а также рассмотрение направленных возражений на акт проверки в отсутствие представителя Учреждения не повлекли нарушения прав и законных интересов последнего, реализовавшего предоставленное ему право на оформление возражений на акт проверки.

Кроме того, ни Федеральным законом N 6-ФЗ, ни Регламентом, ни Стандартом указанное не отнесено к нарушениям, влекущим признание недействительными результатов контрольного мероприятия.

Ссылка заявителя на допущенные Учреждением нарушения Стандарта внешнего государственного аудита (контроля) СГА 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия", утвержденного постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 N 9ПК, не применима к рассматриваемой ситуации, поскольку указанный Стандарт в соответствии с пунктом 1.1. предназначен для методологического обеспечения контрольной деятельности Счетной палатой Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под казенным учреждением подразумевается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы;

бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы (пункт 2 статьи 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип эффективности использования бюджетных средств который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии с частью 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Вышеприведенными положениями статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ, статьи 3 Регламента предусмотрено наличие у Счетной комиссии полномочий на осуществление контроля над рациональностью и эффективностью использования средств бюджета Арзамасского муниципального района, определение эффективности и целесообразности расходов средств муниципального бюджета, в том числе, посредством контроля за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 16 Федерального закона N 6-ФЗ по результатам такого контроля Счетная комиссия наделена правом выдачи представлений в целях устранения выявленных нарушений и недостатков, а также предотвращения нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Согласно статье 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Положения, установленные настоящей статьей (статья 161), распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов.

Статья 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: 1) составляет и исполняет бюджетную смету; 2) принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; 3) обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; 4) вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; 5) ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); 6) формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; 7) осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии со статей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:

оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами;

закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

Установлено по делу, что муниципальное образование Арзамасский муниципальный район Нижегородской области в лице администрации Арзамасского муниципального района Нижегородской области является Учредителем и собственником имущества Учреждения (пункт 1.6 Устава Учреждения).

Согласно пункту 4.10 Устава Учреждения его финансовое обеспечение осуществляется за счет средств районного бюджета и на основании бюджетной сметы.

Бюджетная смета Казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном администрацией Арзамасского муниципального района, в соответствии с общими требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 4.12 Устава Учреждения).

Таким образом, порядок финансирования Учреждения из бюджета Арзамасского муниципального района Нижегородской области, исполнение Учреждением расходных операций, в том числе, по выплате заработной платы сотрудникам, относится к бюджетным правоотношениям, в отношении которых распространяют своей действие установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статья 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает в части 4, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Согласно статье 135 Трудового кодекса Российской Федерации заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.

По результатам проведенного контрольного мероприятия Счетная комиссия пришла к выводу о неправомерном осуществлении начальнику Учреждения выплаты материальной помощи в размере 12 000 рублей без согласования и распоряжения Учредителя (пункт 1.2 представления), что привело к необоснованному расходованию бюджетных средств.

Заявитель не оспаривает факт осуществления указанной выплаты на основании приказа от 30.12.2019 N 115, ссылаясь на пункт 5.5 трудового договора, пункт 7.1 Положения об оплате труда, полагает осуществленную выплату правомерной.

В соответствии с пунктами 5.1, 5.4, 5.5 трудового договора, заключенного 11.03.2016 работодателем (главой администрации Арзамасского муниципального района) с работником (начальником Учреждения В.Б. Андроновым), заработная плата руководителя состоит из должностного оклада и выплат компенсационного и стимулирующего характера; размер выплат компенсационного и стимулирующего характера руководителю учреждения устанавливается распоряжением администрации Арзамасского муниципального района, руководителю учреждения могут производиться иные выплаты, предусмотренные положением об оплате труда работников учреждения.

Таким образом, из содержания трудового договора следует, что определение размера оклада работника (руководителя Учреждения), размеров стимулирующих, компенсационных и иных выплат работнику относится к компетенции работодателя.

Пунктом 2.1.1. Положения об оплате труда Учреждения установлено, что система оплаты труда работников Учреждения включает в себя, в том числе, выплаты компенсационного и стимулирующего характера, а также иные выплаты.

Понятие "иных выплат" раскрыто в разделе VII указанного положения, к ним отнесены единовременные поощрительные выплаты (материальная помощь).

Согласно пункту 7.1 Положения выплата материальной помощи работникам Учреждения производится при наличии экономии фонда оплаты труда, в том числе, в связи с государственными и профессиональными праздниками.

Данным пунктом также определено, что основанием для рассмотрения вопроса об оказании материальной помощи является заявление работника с указанием причин необходимости оказания помощи.

При этом разделом III "Система оплаты труда начальника учреждения, заместителя начальника и главного бухгалтера" не предусмотрена возможность иных выплат.

Согласно пункту 3.11 Устава Учреждения его руководитель назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Учредителя.

Пунктом 3.13 Устава руководитель Учреждения наделен полномочиями по установлению форм материального поощрения работников Учреждения.

Таким образом, из системного толкования условий Положения, Устава, а также трудового договора следует, что выплата материальной помощи руководителю Учреждения в рамках раздела III положения об оплате труда не предусмотрена. При этом рассмотрение вопроса о выплате начальнику Учреждения материальной помощи и принятие решения по данному вопросу относится к компетенции главы администрации Арзамасского муниципального района - работодателя начальника Учреждения.

Следовательно, является обоснованным вывод Счетной комиссии о неправомерности осуществления выплаты начальнику Учреждения материальной помощи без согласования и распоряжения Учредителя-работодателя начальника Учреждения (пункт 1.2 представления).

Обратная позиция заявителя по данному вопросу является несостоятельной, юридически неверной.

В пункте 4 представления от 16.04.2020 N 1 Комиссия указала о несоответствии штатных расписаний от 25.04.2019 N 35, от 10.07.2019 N 73, от 30.09.2019 N 98 требованиям пункта 3.13 Устава, предусматривающего предварительное согласование с Учредителем структуры и штатного расписания Учреждения до его утверждения руководителем Учреждения.

Отсутствие предусмотренного Уставом согласования подтверждается представленными в материалы дела копиями штатных расписаний.

Согласно статье 57 Трудового кодекса Российской Федерации наименование должности, профессии и специальности указывается в трудовом договоре в соответствии со штатным расписанием организации.

Утвержденным постановлением Госстандарта России от 30.12.1993 N 299 "ОК 011-93. Общероссийский классификатор управленческой документации" штатное расписание отнесено к организационно-распорядительной документации.

Штатное расписание является локальным нормативным актом организации, в котором фиксируется в сводном виде сложившееся разделение труда между работниками. Порядок составления штатного расписания в действующем законодательстве не определен. Как правило, штатное расписание содержит перечень структурных подразделений, должностей, сведения о количестве штатных единиц, должностных окладах, надбавках и месячном фонде заработной платы (Письмо Роструда от 21.01.2014 N ПГ/13229-6-1).

Таким образом, штатное расписание устанавливает и закрепляет размеры окладов, тарифных ставок, надбавок, и относится к документам, позволяющим проследить систему оплаты труда работников организации.

Согласно пункту 3.9 Устава Учреждения бюджетная смета Учреждения утверждается Администрацией.

В соответствии с пунктом 6 Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет муниципальных казенных учреждений Арзамасского муниципального района, утвержденного постановлением Администрации от 22.12.2017 N 2482, к представленной на утверждение смете прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы, являющихся неотъемлемой частью смет.

Согласно пункту 14 Порядка к представленным на утверждение изменениям в смету прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, сформированные в соответствии с пунктом 6 настоящего Порядка.

Источником данных для обоснования плановых сметных показателей по статье расходов "Заработная плата" является утвержденное штатное расписание Учреждения.

Следовательно, в целях подтверждения и обоснования сметных показателей по статье расходов на заработную плату Учреждению необходимо иметь штатные расписания, согласованные с Учредителем.

Учредитель через согласование штатного расписания имеет единственный рычаг воздействия на формирование и расходование бюджетных средств на выплату заработной платы сотрудникам муниципального учреждения и посредством этого механизма реализует свое право на контроль и предупреждение нарушений в сфере расходов на выплату заработной платы.

При этом, как следует из материалов дела, подтверждается приказом Учреждения от 10.07.2019 N 73, в данном случае внесение изменений в штатное расписание связано с выведением из него структурного подразделения "Единая дежурно-диспетчерская служба" и увеличением должностного оклада заместителю начальника (том 1 л.д.97).

Согласно приказу N 98 от 30.09.2019 изменение в штатное расписание внесено в связи с установлением коэффициента индексации в размере 4,2% (том 1 л.д.98).

В силу приказа от 04.03.2019 N 16 в штатное расписание Учреждения внесено изменение в связи с введением в подразделение "Администрация" должности водитель служебного автомобиля 1 штатная единица.

Таким образом, указание в представлении Счетной комиссии в данной части является правомерным, поскольку изменение штатных расписаний связано с оплатой труда, относящейся к расходным обязательствам Учреждения.

Отсутствие утвержденной формы согласования штатных расписаний не освобождает Учреждение от соблюдения требований действующего законодательства и локальных нормативных актов, соответственно, не свидетельствует о неправомерности рассматриваемого пункта представления.

Обратная позиция заявителя является несостоятельной, она опровергаются материалами дела, в том числе, Уставом Учреждения.

Пунктом 5 представления на Учреждение возложена обязанность устранить допущенное нарушение бюджетного законодательства в части закрепления не предусмотренных выплат стимулирующего характера за наличие высшего и среднего образования у работников Учреждения.

Материалы дела подтверждают, и Учреждение не оспаривает, что в коллективном договоре (пункт 5.10) и Положении об оплате труда Учреждения (пункт 5.4) отдельной категории работников Учреждения (молодые специалисты в возрасте до 30 лет) предусмотрена выплата стимулирующего характера за наличие высшего или среднего образования вместо надбавки за выслугу лет.

Согласно статье 144 Трудового кодекса Российской Федерации, системы оплаты труда работников муниципальных учреждений устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативным правовыми актами органов местного самоуправления.

В систему оплаты труда включаются выплаты компенсационного и стимулирующего характера. Надбавка специалистам за наличие высшего или среднего образования является одним из видов стимулирующих выплат.

Таким образом, надбавка специалистам за наличие высшего или среднего образования может быть предусмотрена в коллективном договоре и Положении об оплате труда учреждения на основании правового акта органов местного самоуправления Арзамасского муниципального района.

Вместе с тем, постановлением Администрации от 20.10.2008 N 644 (в редакции постановления администрации Арзамасского муниципального района от 01.04.2013 N 447) "Об утверждении перечня видов выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в муниципальных бюджетных и казенных учреждениях Арзамасского района" в качестве выплат стимулирующего характера предусмотрены выплаты за интенсивность и высокие результаты работы, выплаты за качество выполняемых работ, выплаты за стаж непрерывной работы, выслугу лет, а также премиальные выплаты по итогам работы.

Выплата стимулирующего характера за наличие высшего или среднего образования не предусмотрена указанным постановлением.

Таким образом, у Учреждения отсутствовали предусмотренные статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации основания для установления данной надбавки в качестве выплаты стимулирующего характера. Наличие такой надбавки влечет возникновение (возможность возникновения) не предусмотренных законодательством расходов средств бюджета.

Обратная позиция заявителя является несостоятельной, юридически неверной, основанной на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Согласно пункту 6 представления в нарушение статей 116, 118 Трудового кодекса Российской Федерации Учреждение установило дополнительный отпуск за особый характер работы работникам, которые находятся более 50% времени за компьютером.

В соответствии со статьей 116 Трудового кодекса Российской Федерации ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работникам, имеющим особый характер работы, работникам с ненормированным рабочим днем, работникам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Работодатели с учетом своих производственных и финансовых возможностей могут самостоятельно устанавливать дополнительные отпуска для работников, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

В соответствии со статьей 118 Трудового кодекса Российской Федерации перечень категорий работников, которым устанавливается ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за особый характер работы, а также минимальная продолжительность этого отпуска и условия его предоставления определяются Правительством Российской Федерации.

В настоящее время данный перечень не утвержден Правительством Российской Федерации.

В рассматриваемом случае у Учреждения отсутствовали основания для установления указанного дополнительного отпуска за особый характер работы лицам, которые находятся более 50% рабочего времени за компьютером.

Данное обстоятельство повлекло за собой начисление в порядке статиь 126 Трудового кодекса Российской Федерации дополнительных денежных средств в качестве компенсации за неиспользованный отпуск (согласно приказу Учреждения от 10.07.2019 N 75 заместителю начальника по кадрам Струновой Т.В. дополнительный отпуск в количестве 9 дней (4 дня- за стаж, 5 дней- за особый характер работы) заменен денежной компенсацией в сумме 9916, 97 руб.

Обратная позиция заявителя является несостоятельной, юридически неверной, основанной на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к верному заключению о том, что оспариваемые действия и пункты 1.2 пункта 1, пункты 4, 5, 6, 7 представления соответствует вышеприведенному бюджетному законодательству и направлены как на устранение допущенных нарушений бюджетного законодательства, так и на предупреждение совершения нарушений в бюджетной сфере, следовательно, не нарушают права и законные интересы Учреждение в сфере экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал МКУ "Пожарная охрана Арзамасского района" в удовлетворении заявления.

Ссылка заявителя на отсутствие в представлении указания на допущенные нарушения норм бюджетного законодательства не свидетельствует о недействительности оспариваемых пунктов, поскольку и распоряжение о проведении проверки, и утвержденная программа проведения контрольного мероприятия свидетельствуют об осуществлении Счетной комиссией в рамках предоставленных ей полномочий проверки расходования Учреждением средств на заработную плату, что относится к бюджетным правоотношениям.

При этом указанные в представлении нормы Трудового кодекса Российской Федерации регламентируют правовые основания осуществления оплаты труда, а установленные Комиссией нарушения свидетельствуют о допущенных Учреждением при определении порядка оплаты труда и осуществлении выплат установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации принципов целевого и эффективного использования бюджетных средств.

Кроме того, в отзыве на заявление (с учетом дополнений к нему) и на апелляционную жалобу Счетная комиссия и Администрация указали в обоснование своей позиции соответствующие нормы бюджетного законодательства.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют. При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Учреждения признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.10.2020 по делу N А43-21086/2020 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.10.2020 по делу N А43-21086/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Пожарная охрана Арзамасского района" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева