Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2021 г. N 17АП-15914/20 по делу N А60-11769/2020

г. Пермь

ГАРАНТ: Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 25 мая 2021 г. N Ф09-2783/21 настоящее постановление оставлено без изменения

29 января 2021 г.

Дело N А60-11769/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 января 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Голубцова В.Г., Трефиловой Е.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шляковой А.А.

при участии:

от Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - Милков И.Г., удостоверение, доверенность от 11.11.2020, диплом; Дмитриев С.А., удостоверение, доверенность от 21.01.2021;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 23 октября 2020 года

по делу N А60-11769/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Региональная утилизирующая компания" (ИНН 6684002004, ОГРН 1126684002444)

к Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 6671307658, ОГРН 1106671000457)

третьи лица: Администрация городского округа Ревда, общество с ограниченной ответственностью "Утилизатор 2017" (ИНН 6679105396, ОГРН 1176658012706)

о признании недействительным предписания от 28.10.2019 N 648-1,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Региональная утилизирующая компания" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Уральскому межрегиональному управлению федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление, надзорный орган) о признании недействительным предписания от 28.10.2019 N 648-1.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 23 октября 2020 года заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 28.10.2019 N 648-1. На управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества.

Не согласившись с принятым решением, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Управление указывает, что в силу части 16 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи (что имело место в конкретном случае), юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа. Таким образом, обязанность уведомления юридического лица о проведении проверки по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 2 статьи 10 Законом N 294-ФЗ не предусмотрено. Указывает, что объектом проверки являлась не деятельность ООО "Утилизатор 2017", а земельный участок с кадастровым номером 66:21:0101001:429, следовательно, доводы общества, поддержанные судом, о наличии в действиях должностных лиц Управления при проведении проверки грубого нарушения требований Закона N 294-ФЗ являются несостоятельными. Указывает, что с 28.04.2018 на земельном участке площадью 50,9056 га предусмотрено создание объекта по обезвреживанию и размещению отходов производства и потребления. Иные работы по так называемому проекту "Подготовки территории под строительство Завода комбинированной переработки отходов производства и потребления" будут свидетельствовать о нарушении требований статей 3, 33 ФЗ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статей 1, 3 и пункта 8 статьи 11 ФЗ N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

В судебном заседании представители управления на доводах жалобы настаивали.

Заявитель с доводами апелляционной жалобы не согласен по мотивам, указанным в письменном отзыве, просит решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Заявитель, третьи лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 06.11.2019 N 138, решения и.о. прокурора Свердловской области от 08.11.2019 N 7/4-20-2019 о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении заявителя в период с 11 ноября по06 декабря 2019 года управлением проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований природоохранного законодательства Российской Федерации, по результатам которой составлен акт проверки от 27.12.2019 N 648.

В ходе проведения проверки установлено, что приказом от 28.04.2018 N 767 "Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Завод комбинированной переработки отходов производства и потребления. Участок размещения промышленных отходов" утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Завод комбинированной переработки отходов производства и потребления. Участок размещения промышленных отходов" на срок 3 года.

Проектом предусмотрена организация строительства завода комбинированной переработки отходов производства и потребления на земельном участке с кадастровым номером 66:21:0101001:429 площадью 50,9056 га, расположенного на территории городского округа Ревда, между восточной границей ОАО "СУМЗ" и южной границей городского округа Первоуральск.

Строительство предприятия предусматривается очередями с поэтапным вводом объектов и наращиванием производственных мощностей:

I очередь: участок для размещения промышленных отходов III, IV классов опасности на площади 10,492 га. Строится по проекту, получившему положительное заключение государственной экологической экспертизы.

II очередь: участок размещения твердых коммунальных отходов (ТКО) с сортировкой поступающих ТКО. Строительство выполняется по отдельному проекту.

III очередь: участок обезвреживания отходов и размещения административно-бытового комплекса (АБК). Строительство выполняется по отдельному проекту.

Таким образом, с 28.04.2018 на земельном участке с кадастровым номером 66:21:0101001:429 площадью 50,9056 га предусмотрено создание объекта по обезвреживанию и размещению отходов производства и потребления.

Впоследствии земельный участок с кадастровым номером 66:21:0101001:429 разделен на 4 земельных участка с кадастровыми номерами 66:21:0101001:498, 66:21:0101001:499, 66:21:0101001:500, 66:21:0101001:501.

При фактическом осмотре территории 18.11.2019 установлено, что в границах земельного участка с кадастровым номером 66:21:0101001:429 (земельных участков с кадастровыми номерами 66:21:0101001:498, 66:21:0101001:499, 66:21:0101001:500, 66:21:0101001:501) расположены АБК и стоянка для автотранспорта; ведется деятельность по обращению с отходами, предположительно с отходами производства стали", код ФККО 3 51 200 00 00 0. Установок по обезвреживанию и/или утилизации отходов на территории не обнаружено.

18.11.2019 произведен отбор проб отходов, по результатам лабораторного анализа отобранные пробы отходов отнесены к IV классу опасности для окружающей среды.

По результатам проведения внеплановой выездной проверки 28.10.2019 обществу выдано предписание N 648-1 об устранении выявленного нарушения законодательства, которое выразилось в отступлении при реализации проектной документации "Завод комбинированной переработки отходов производства и потребления. Участок размещения промышленных отходов" от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Не согласившись с выданным предписанием, общество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что предписание не может быть признано обоснованным, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно статье 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) под контролем в области охраны окружающей среды (экологический контроль) понимается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, указанный орган является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 5 статьи 65 Закона N 7-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N294-ФЗ).

Признавая предписание недействительным, суд первой инстанции исходил в том числе из того, что оспариваемая проверка проведена с грубым нарушением требований Закона N 294-ФЗ.

В силу пункта 1 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 статьи 10 указанного Закона (в части срока уведомления о проведении проверки).

Согласно части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Надзорный орган не оспаривает, что не уведомил общество о проведении проверки, провел ее в отсутствие его представителя, направив обществу акт проверки заказной почтой.

Однако в рассматриваемом случае основанием для проведения проверки явилось мотивированное представление врио руководителя управления на имя прокурора Свердловской области от 07.11.2019 о необходимости проверки земельных участков с кадастровыми номерами 66:21:0101001:498, 66:21:0101001:499, 66:21:0101001:500, 66:21:0101001:501, где в ходе рейдовых мероприятий зафиксировано незаконная деятельность по размещению отходов, проведению строительных работ и т.д., что может повлечь причинение вреда растениям, окружающей среде, ухудшение экологической обстановки в целом и, как следствие, привести к массовому нарушению конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Поскольку данное основание предусмотрено пунктом 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, надзорный орган мог не уведомлять общество о проведении спорной проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения (часть 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Однако данная норма не означает, что проверка в принципе может проводиться без извещения проверяемого лица.

В силу статьи 21 Закона N 294-ФЗ руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, имеют право непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.

Согласно статье 18 Закона N 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.

В рассматриваемом случае право юридического лица на участие в ходе проверки его представителя не было обеспечено, поскольку надзорный орган не сообщил обществу о проведении проверки даже непосредственно перед ее проведением, представитель общества при проведении проверки не присутствовал, узнал о ней только после получения акта проверки.

Между тем данное нарушение не является грубым (не отнесено к таковым частью 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ), которое является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными. Суду необходимо учесть, повлияло ли неизвещение проверяемого лица на возможность доказывания нарушений, выявленных проверкой.

Оспариваемым предписанием обществу вменяется отступление от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы. Однако, в чем выразилось такое отступление, в предписании не указано. В доказательство приводятся лишь акты, составленные должностным лицом управления в отсутствие представителей юридического лица и/или понятых.

В соответствии с пунктами 7.2 и 8 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:

- проектная документация объектов капитального строительства, используемых для утилизации твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления к объектам обезвреживания и (или) объектам размещения отходов, а также проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления (в редакции Федерального закона от 27.12.2019 N 450-ФЗ);

- объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, за исключением случаев, предусмотренных подпунктом 7.5 настоящей статьи, и (или) в случае внесения изменений в указанную проектную документацию (в ред. Федерального закона от 27.12.2019 N 453-ФЗ)

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Таким образом, является обоснованным довод управления об обязательности государственной экологической экспертизы в случае реализации объекта такой экспертизы с отступлениями от проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Однако суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что надзорным органом в рамках настоящего дела не доказано отступление обществом от проекта, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Как установлено судом и не оспаривается сторонами, общество передало земельные участки с кадастровыми номерами 66:21:0101001:500 и 66:21:0101001:499 в субаренду ООО "Утилизатор 2017" с целью осуществления субарендатором деятельности по подготовке территории под строительство промышленного объекта "Завод комбинированной переработки отходов производства и потребления". Последним на данных участках осуществлялась подготовка территории под строительство завода по проекту, разработанному ООО "НТЦ Уралгеопроект" 2015 года.

Из проекта подготовки территории под строительство завода комбинированной переработки отходов производства и потребления (раздел 1 "Пояснительная записка" 14-07-ПЗ том 1, стр. 12-13) следует, что территория участка размещения проектируемого предприятия характеризуется разветвленной сетью оврагов, для которой характерны постоянные эрозионные процессы, что не позволяет размещать завод по переработке отходов без значительной предварительной подготовки территории. В связи с этим предусмотрено проведение комплекса мероприятий по ликвидации оврагов и формированию территории, необходимой для размещения объектов предприятия. Для окончательного формирования поверхности участка размещения предприятия необходимы грунты в объеме 3689895 мЗ.

В целях снижения объемов использования грунтов естественного залегания, а также, в соответствии с пунктом 5.54 СП 18.13330.2011 "Генеральные планы промышленных предприятий. Актуализированная редакция СНиП П-89-80*", допускающего использовать при планировке "устойчивые, негниющие и не подвергающиеся распаду отходы производства, если они не являются агрессивными для подземных сооружений и древесных насаждений", проектом предусмотрено для этих целей использование отходов производства, переведенных в категорию материалов, пригодных для формирования искусственных поверхностей, к которым относятся и материалы, определенные как пригодные для рекультивации нарушенных земель, в частности, строительных песков ОАО "СУМЗ" (пункт 11 "Технического задания на проектирование..." (приложение А, том 1). К этой же группе материалов, в соответствии с пунктом 11 статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ, отнесены и отходы производства черных металлов IV и V классов опасности.

Таким образом, пески строительные являются инертным в химическом отношении материалом с устойчивым, при нахождении во внешней среде, химическим составом, и по химическому составу близки к естественным вскрышным породам. В случае нехватки строительных песков с учетом графика формирования территории допускается использование и других аналогичных, в том числе, по физико-механическим характеристикам, инертных материалов, например, металлургических шлаков ОАО "ПНТЗ".

Проект "Подготовка территории под строительство Завода комбинированной переработки отходов производства и потребления" (раздел 1 "Пояснительная записка" 14-07-ПЗ том 1, стр. 12-13) предусматривает возможность использования при подготовке территории земельных участков под строительство и формирования поверхности материалов, произведенных из отходов производства стали.

На основании изложенного, пробы, отобранные сотрудниками ФГБУ "ЦЛАТИ по УФО" при проведении проверки, не являются отходами, а материалы, изготовленные из отходов производства, могут использоваться обществом при подготовке территории под строительство без нарушений законодательства и отступлений от проекта "Подготовка территории под строительство Завода комбинированной переработки отходов производства и потребления проекта".

Генеральный подрядчик общества с целью выполнения для него работ по отсыпке полотна дороги и других частей земельных участков, где необходим проезд автомобильного транспорта, покупал у АО "Экорус-Первоуральск" шлаковый щебень смесь фракций 0-70, который производится из отходов производства стали. Щебень шлаковый для дорожного строительства смесь фракций 0-70 является сертифицированным продуктом (сертификат соответствия N РОСС RU. АД83.Н02919, N РОСС RU. АЮ42.Н02601), следовательно, не может считаться отходом.

Таким образом, общество использует щебень шлаковый на земельных участках без нарушений действующего законодательства.

На момент проверки на исследуемых земельных участках с кадастровыми номерами 66:21:0101001:498, 66:21:0101001:501 велись работы по планировке территории на основании проекта "Подготовки территории под строительство Завода комбинированной переработки отходов производства и потребления", которым предусматривается разработка комплекса мероприятий, направленных на подготовку территории к последующему размещению в границах участка основных и вспомогательных зданий и сооружений завода переработки отходов производства и потребления.

На основании изложенного суд пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания предписания недействительным.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отклоняются как основанные на неправильном толковании норм материального права. Убедительных оснований для переоценки выводов суда первой инстанции управлением апелляционному суду не приведено.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 23 октября 2020 года по делу N А60-11769/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

В.Г. Голубцов Е.М. Трефилова