Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2021 г. N 15АП-20843/20 по делу N А53-19207/2020

город Ростов-на-Дону

04 февраля 2021 г.

дело N А53-19207/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 февраля 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.,

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: представитель Иваненко И.С. по доверенности от 11.01.2021, удостоверение N 20805;

от АО "Таганрогский научно-исследовательский институт связи": представитель Сафонова Н.Э. по доверенности от 27.11.2020, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.11.2020 по делу N А53-19207/2020

по заявлению акционерного общества "Таганрогский научно-исследовательский институт связи"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьего лица: общества с ограниченной ответственностью "Экомед"

о признании недействительными ненормативных актов,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Таганрогский научно-исследовательский институт связи" (далее - заявитель, АО "ТНИИС", заказчик) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольный службы по Ростовской области (далее - УФАС по РО, антимонопольный орган, Управление) о признании недействительными ненормативных актов - решения от 17.06.2020 по делу N 13763/05, предписания от 17.06.2020 N 602/05.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Экомед".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 05.11.2020 признано незаконным и отменено решение УФАС по РО (исх. N 13763/05 от 22.06.2020) по делу N 061/07/3-1251/2020 и предписание 602/05 от 17.06.2020.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФАС по РО обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе Управление просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что из требований закупочной документации однозначно не следует, что оказание услуг по выполнению уборки предприятий в сфере пищевой промышленности нельзя отнести к сопоставимому опыту. Перечисление в скобках видов отраслей промышленности трактуется как примеры предприятий промышленности, но не как исчерпывающий перечень допустимых отраслей. Ввиду отсутствия в закупочной документации указания на исчерпывающий перечень требуемых отраслей продукции, конкретных классификаторов деятельности (ОКВЭД и пр.), у ООО "Экомед" отсутствовали основания предполагать, что представляемые им договоры, заключенные с предприятиями пищевой промышленности, не являются для заказчика сопоставимыми по характеру выполнения работ. Предъявив к участнику требования, фактически не предусмотренные документацией, заказчик нарушил частью 6 статьи 3 Закона о закупках. Правомерность позиции УФАС по РО подтверждается многочисленной судебной практикой.

В отзыве на апелляционную жалобу АО "ТНИИС" просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель УФАС по Ростовской области поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, представитель АО "Таганрогский научно-исследовательский институт связи" не согласился с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, третье лицо явку представителей не обеспечило, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва, выслушав пояснения сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 03.04.2020 заказчиком (АО "ТНИИС") в Единой информационной системе - www.zakupki.gov.ru размещено извещение о проведении конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства N 32009010405 на право заключения договора на оказание услуг по комплексной и поддерживающей уборке офисов, производственных помещений и прилегающей территории. На участие в данной закупке было подано 6 заявок, в том числе и от ООО "Экомед".

В соответствии с итоговым протоколом комиссии заказчика от 19.05.2020 N 32009010405-03, заявка ООО "Экомед" была отклонена заказчиком на основании пункта 4.15.15(1) документации о закупке в связи с непредставлением в составе заявки документов и сведений, предусмотренных в приложении N 3 к информационной карте и пункта 4.15.15 (2) документации о закупке в связи с несоответствием участника процедуры закупки, требованиям, установленным в разделе 4 и пункте 18 информационной карты.

28.05.2020 в УФАС по РО от ООО "Экомед" поступила жалоба, в которой общество ссылается на нарушение заказчиком Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ), в частности общество указывает на необоснованное отклонение поданной им заявки, по мнению общества, оценка поданных заявок проводилась Комиссией заказчика в противоречие с требованиями закупочной документации.

Рассмотрев жалобу общества, 22.06.2020 комиссия УФАС по РО вынесла решение по делу N 13763/05, которым жалоба ООО "Экомед" признана обоснованной; заказчик (комиссия заказчика) - АО "ТНИИС" признан нарушившим части 1 и 6 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ; принято решение о выдаче заказчику (комиссии заказчика) - АО "ТНИИС" обязательное для исполнения предписание об отмене протоколов, сформированных в рамках проведения конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства N 32009010405; о внесении изменений в документацию и проведении конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства N32009010405; о продлении срока на подачу заявок; а также о рассмотрении вопроса о привлечении к административной ответственности виновных лиц Заказчика.

17.06.2020 Комиссия УФАС по РО выдала заказчику (комиссии заказчика) - АО "ТНИИС" предписание N 602/05, которым предписала в семидневный срок с момента подписания предписания прекратить нарушения частей 1 и 6 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ; отменить протоколы, сформированные в рамках проведения конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства N 32009010405; внести изменения в документацию и проведении конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства N 32009010405; продлить срок на подачу заявок

Не согласившись с принятым решением и предписанием антимонопольного органа, АО "ТНИИС" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дела суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно части 6 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ, заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ, при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Судом первой инстанции установлено, что АО "ТНИИС" является предприятием оборонно-промышленного комплекса России (включено в сводный перечень предприятий ОПК, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации N 96 от 20.02.2004). В соответствии с пунктом 9 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ в документации о закупке должны быть указаны требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям.

Перечень объектов АО "ТНИИС", подлежащих уборке, с указанием площадей, указан в техническом задании (приложение N 2 к документации о закупке). Общая площадь объектов составляет 142 729,90 м2. Производственные помещения заказчика включают в себя механообрабатывающее производство, слесарно-каркасный участок, гальванический участок, малярный участок, инструментальный участок, сборочно-монтажное производство, чистые производственные помещения на участке микроэлектроники - помещения, в которых контролируется концентрация взвешенных в воздухе частиц, построенное и используемое так, чтобы свести к минимуму поступление, выделение и удержание частиц внутри помещения.

В положении установлены требования о том, какие сведения должна содержать документация о закупке при проведении конкурса в электронной форме, так пунктами 10.6.6(1) и 10.4.5(2) положения заказчиком в документации на проведение конкурса установлены квалификационные требования в части наличия у участника закупки опыта успешной поставки продукции сопоставимого характера и объема, а именно в пункте 3.1 приложения N 1 к информационной карте документации о закупке заказчиком установлено требование о наличие опыта успешной поставки продукции сопоставимого характера и объема.

Под продукцией сопоставимого характера для целей настоящей документации понимается оказание услуг по комплексной и поддерживающей уборке офисов, производственных помещений и прилегающей территории промышленных предприятий (предприятия машиностроения и/или металлургии, и/или транспорта, и/или химической, и/или нефтяной, и/или газовой отраслей промышленности), обслуживаемая площадь которых по совокупности составляет, не менее 30 000,0 м2, в том числе: офисы и производственные помещения - не менее 10 000,0 м2; прилегающая территория - не менее 20 000,0 м2.

Успешной признается поставка продукции по соответствующему договору, по которому участником закупки документально подтвержден факт надлежащего исполнения своих обязательств, отсутствуют факты взыскания неустойки (штрафа, пени), судебных разбирательств, по которым участник закупки выступает ответчиком. Под опытом успешной поставки продукции сопоставимого объема, понимается поставка продукции сопоставимого характера в количестве не менее 1 договора, стоимость которого не менее 30 % от HMЦ. В качестве документов, подтверждающих наличие опыта успешной поставки продукции заказчиком установлено требование о предоставлении справки о наличии опыта по форме, установленной в подразделе 7.6 документации о закупке, с приложением: копии договоров за последние 3 года до даты публикации извещения о закупке (в любой год из заявленного периода), с периодом их действия не менее 12 месяцев; копии акта (актов) выполненных работ по представленным договорам, в которых отражаются площади обслуживаемых объектов.

Согласно разъяснениям, данным в письме Минэкономразвития России от 25.07.2016 N Д28и-1863 указано, что "...Заказчик вправе требовать наличие у участников закупки.... опыта выполнения аналогичных работ, при этом в документации о закупке должны быть раскрыты понятия "аналогичности", а также критерии отнесения работ к аналогичным предмету размещаемого заказа в зависимости от специфики осуществляемой деятельности".

Заказчиком, в силу части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ, установлены в извещении и документации о закупке четкие квалификационные требования о наличии у участников закупки опыта выполнения аналогичных работ, при этом в документации о закупке раскрыты понятия "аналогичности", а также критерии отнесения работ к аналогичному предмету договора, заключаемого по итогам закупки.

Учитывая, что любой участник закупки имеет целью выиграть торги, раздел закупочной документации о требованиях к участнику закупки, которые влияют на его допуск к дальнейшему участию в закупке, является для него наиболее значимым. На содержание данного раздела участник обращает пристальное внимание.

Документация о закупке официально размещена в открытом источнике и доступна для ознакомления в форме электронного документа без взимания платы в любое время с момента официального размещения извещения, таким образом Заказчиком соблюдены принципы информационной открытости закупки.

При возникновении сомнений в отношении установленных Заказчиком квалификационных требований, согласно пункта 4.3.1 документации о закупке заявитель, как поставщик, заинтересованный в предмете закупки, вправе направить организатору закупки запрос о разъяснении положений извещения, документации о закупке, начиная с момента официального размещения извещения и документации о закупке в срок, не позднее чем за 3 (три) рабочих дня до даты окончания срока подачи заявок.

Период на подачу заявок на участие в конкурсе составил 48 дней.

Как обоснованно отмечено в обжалуемом решении, ООО "Экомед" запросов на разъяснения документации не подавало, свое право в этой части не реализовало, с документацией о закупке было ознакомлено, на момент подачи заявки на участие конкурсе ему были понятны все условия.

Заказчик 13.05.2020, руководствуясь нормами, предусмотренными пунктом 4.15.8 документации о закупке, направил участнику процедуры закупки с идентификационным номером 124323 (ООО "Экомед) с использованием программно-аппаратных средств ЭТП дозапрос о предоставлении в установленный срок документов, подтверждающих соответствие участника квалификационным требованиям, установленным в пункте 3.1 приложения 1 к информационной карте, так как заявленные договоры не могут быть приняты к зачету по сопоставимому характеру продукции, а именно: предметом договоров предусмотрено оказание услуг по уборке предприятий пищевой отрасли промышленности; 2 договора не соответствуют требованиям по стоимости.

В данном случае ООО "Экомед" имело возможность представить в подтверждение соответствующие разъяснения. Вместе с тем, в установленные сроки во исполнение дозапроса обществом ничего не представлено.

После истечения срока, предусмотренного для дозапроса, закупочная комиссия рассматривает вторые части заявок, с учетом приоритета документов и сведений, полученных от участников процедуры закупки по итогам дозапроса, над аналогичными документами и сведениями, представленными в составе заявки на участие в закупке первоначально. Заявки участников закупки рассматривались в совокупности соответствия квалификационным требованиям, установленным в документации о закупке. Одно из требований соответствия квалификационным требованиям - это наличие успешной поставки продукции. В документации о закупке установлено, что успешной признается поставка продукции по соответствующему договору, по которому участником закупки документально подтвержден факт надлежащего исполнения своих обязательств, отсутствуют факты взыскания неустойки (штрафа, пени), судебных разбирательств, по которым участник закупки выступает ответчиком. Под надлежащим исполнением понимается совершение действий в точном соответствии с условиями договора.

В ходе рассмотрения вторых частей заявок закупочной комиссией заказчика были проанализированы в совокупности все представленные участником закупки документы, относительно опыта успешной поставки продукции сопоставимого характера и объема (результаты анализа документов, предоставленных в отношении опыта успешной поставки продукции сопоставимого характера и объема ООО "Экомед" представлены в таблице N 1), по результатам принято решение об отказе в допуске к участию в закупке, поскольку участник закупки не подтвердил соответствие требованию о наличии опыта успешной поставки продукции сопоставимого характера, представленные документы не соответствуют в полном объеме требованиям закупочной документации или представлены не в полном объеме.

Таким образом, на основании вышеизложенного, ООО "Экомед" было отказано в допуске к участию в закупке на основании пункта 4.15.15(1) документации о закупке в связи с непредставлением в составе заявки документов и сведений, предусмотренных приложением N 3 к информационной карте и пункта 4.15.15(2) документации о закупке в связи с несоответствием участника процедуры закупки, требованиям, установленным в разделе 4 и пункте 18 информационной карты,

В протоколе рассмотрения вторых частей заявок N 32009010405-02 от 14.05.2020 закупочной комиссией в соответствии с требованиями документации о закупке указаны подробные положения заявки участника закупки, которым не соответствует заявка.

Также следует отметить, что документация о закупке является сводным, систематизированным документом, устанавливающим все условия проведения конкурентной процедуры закупки, порядок подготовки и подачи заявок на участие в конкурентной процедуре закупки, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок (порядок определения победителя закупки), включая проект договора, заключаемого по результатам закупки, и технические требования к закупаемой продукции.

В техническом задании Заказчиком установлены требования к услугам (раздел 5).

Оказание услуг должно осуществляться в соответствии с действующими нормативными актами, государственными стандартами и технологическими нормативами, техническими условиями, действующими правилами и нормами пожарной безопасности и производственной санитарии согласно требованиям СанПиН, нормативными требованиями охраны труда и другими правилами, предъявляемыми к организации профессиональной уборки (клининговых услуг), включая: Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; ГОСТ Р 51870-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги профессиональной уборки - клининговые услуги. Общие технические условия; ГОСТ Р 57582-2017 "Услуги профессиональной уборки - клининговые услуги. Система оценки качества организаций профессиональной уборки"; ГОСТ Р 57595-2017 "Услуги профессиональной уборки - клининговые услуги. Термины и определения"; Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные Приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N153; ГОСТ Р 52058-2003 "Услуги бытовые. Услуги прачечных. Общие технические условия" (принят Постановлением Госстандарта России от 28.05.2003 г. N 161-ст); ГОСТ Р 51108-97 "Услуги бытовые. Химическая чистка. Общие технические условия"; СанПиН 2.1.2.2646-10 "Услуги бытовые. Химическая чистка. Общие технические условия" (утвержден Постановлением Госстандарта России от 17.12.1997 г. N 412-ст). Данный перечень нормативных актов не является исчерпывающим.

Участник закупки, добросовестно осуществляющий профессиональную деятельность на рынке клининговых услуг, должен отслеживать изменения и введение нормативных актов в данной сфере услуг.

На момент подачи участником закупки заявки на участие в Конкурсе (05.05.2020) на территории Российской Федерации действовал Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 58394-2019 "Услуги профессиональной уборки - клининговые услуги. Уборка на промышленных предприятиях. Общие технические требования" (далее - Стандарт), введенный в действие с 01.10.2019. Стандарт устанавливает общие технические требования к предоставлению услуг профессиональной уборки (клининговых услуг) на предприятиях различных отраслей промышленности, за исключением предприятий пищевой промышленности, атомной промышленности и особо чистых производств. Стандарт распространяется на услуги профессиональной уборки, оказываемые юридическими лицами различных организационно-правовых форм, а также индивидуальными предпринимателями.

Довод УФАС по РО о том, что перечисление в скобках видов отраслей промышленности трактуется как примеры предприятий промышленности, но не как исчерпывающий перечень допустимых отраслей, был рассмотрен судом первой инстанции и обоснованно отклонен. Указанный в скобках, которые являются согласно русскому языку двойным знаком препинания с выделительной функцией и используются при необходимости выделения вставных конструкций, перечень отраслей промышленностей указывает на конкретизацию видов промышленности и является исчерпывающим перечнем, а не примером. Кроме того, ОКВЭДы и пр. предназначены для целей госстатистики исключительно для классификации и кодирования видов экономической деятельности.

Судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка доводам антимонопольного органа, ссылающегося в качестве обоснования принятого решения на то, что из требований закупочной документации однозначно не следует, что оказание услуг по выполнению уборки предприятий в сфере пищевой промышленности нельзя отнести к сопоставимому опыту и заказчик, предъявив к участнику требования, фактически не предусмотренные документацией, нарушил частью 6 статьи 3 Закона о закупках.

Ссылки апеллянта Определение Верховного суда Российской Федерации от 08.02.2019 N 305-КГ18-26256 по делу N А40-960/2018, Определение Верховного суда РФ от 14.05.2020 N 302-ЭС20-6660 по делу N А19-13034/2019, Определение Верховного суда РФ от 17.04.2020 N 305-ЭС20-5500 по делу N А40-71066/2019, Определение Верховного суда РФ от 21.10.2019 N 305-ЭС19-18405 по делу N А40-124240/2018 и др. - несостоятельны, в связи с тем, что предметом рассмотрения указанных дел являлись иные обстоятельства

Учитывая вышеизложенные обстоятельства по делу, суд первой инстанции обоснованно отметил, что отсутствие у конкретного лица, заинтересованного в заключении договора необходимой квалификации, не свидетельствует о нарушении заказчиком прав этого лица, а также об ограничении числа участников закупки.

Суд обоснованно пришел к выводу, что действия общества не нарушали положения положениям части 1 и 6 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и признал оспариваемое решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 22.06.2020 по делу N 061/07/3-1251/2020 недействительными.

Доводы жалобы, суд апелляционной инстанции отклоняет, как не содержащие фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы правовое значение для вынесения судебного акта, влияли бы на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.11.2020 по делу N А53-19207/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева