Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2021 г. N 18АП-13719/20 по делу N А07-11706/2020

г. Челябинск

08 февраля 2021 г.

Дело N А07-11706/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 февраля 2021 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Киреева П.Н., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Башкортостан Стоматологическая поликлиника N 4 города Уфы на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.09.2020 по делу N А07-11706/2020.

В судебном заседании принял участие представитель:

Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Зотова Д.С. (доверенность от 09.01.2020, диплом).

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Башкортостан Стоматологическая поликлиника N 4 города Уфа (далее - заявитель, ГБУЗ РБ Стоматологическая поликлиника N 4 г. Уфа, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управление федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление) о признании недействительным решения N ТО 002/06/99-548/2020 от 27.02.2020.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Учреждение обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ГБУЗ РБ Стоматологическая поликлиника N 4 г. Уфа указывает на отсутствие оснований у антимонопольного органа для проведения проверки, поскольку такое основание для внеплановой проверки как получение обращения о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком введено в Закон о контрактной системе позднее вынесения решения о проведении проверки. Также ссылается на применение регламента Федеральной антимонопольной службы России от 19.11.2014 N 727/14, который в данном случае не мог быть применен. Отмечает, что договор подряда заключался без участия заказчика. Нарушений при осуществлении самой закупки у единственного поставщика судом не установлено. Заказчиком обязательства, предусмотренные контрактом, исполнялись в полном объеме. В самом решении антимонопольного органа отсутствует дата оглашения резолютивной части решения, дата изготовления решения в полном объеме, состав комиссии. Податель жалобы полагает, что решение принято о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, а именно: ФГУП "Управление строительства N 3 ФСИН".

В представленном отзыве антимонопольный орган ссылался на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании пункта 2 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ) и приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан N 32 от 21.01.2020 Управлением осуществлена внеплановая проверка действий заказчика при осуществлении закупки у единственного подрядчика, по результатам которой принято решение по делу N Т0002/06/99-548/2020 от 27.02.2020.

В ходе проверки антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.

29.03.2019 заказчиком размещено извещение об осуществлении закупки у единственного подрядчика N 0301300261019000063, по результатам которой 04.04.2019 с ФГУП "Управление строительства N 3 Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Башкортостан" заключен государственный контракт N 0301300261019000063 на сумму 99 775,20 рублей (реестровая запись контракта N 3027601598119000063).

В качестве основания осуществления закупки у единственного подрядчика заказчиком избран пункт 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, предусматривающий возможность осуществления закупки, при которой производство товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством Российской Федерации.

В соответствии с условиями государственного контракта N 0301300261019000063 от 04.04.2019 подрядчик обязуется в установленный контрактом срок выполнить капитальный ремонт в кабинете N 16 ГБУЗ РБ Стоматологическая поликлиника N 4 по адресу: 450071, г. Уфа, ул. 50 лет СССР, д. 45а (установка перегородки).

Виды и общий объем работ указаны в локальном сметном расчете (приложение N 1) к контракту. Место выполнения работ: Республика Башкортостан, г.Уфа, ул. 50 лет СССР, д. 45а, каб. N 16 (п.1.1, 1.2).

Согласно пункту 4.1 государственного контракта сроки выполнения работ определены следующим образом: в течение 15 дней с момента заключения контракта. В качестве приложений к договору согласованы локальный сметный расчет (Приложение N 1), календарный план (Приложение N 2), протокол согласования договорной цены (Приложение N 3), акт приемки выполненных работ (Приложение N 4), расчет обоснование цены (приложение N 5).

Также установлено, что подрядчиком по контракту N 0301300261019000063 от 04.04.2019 в лице ФГУП "Управление строительства N 3 Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Башкортостан" 16.04.2019 с ООО "ТСН Проф" заключен договор подряда N 63-49-19 на капитальный ремонт в кабинете N 16 ГБУЗ РБ Стоматологическая поликлиника N 4, по адресу: 450071, г. Уфа, ул. 50 лет СССР, д. 45а (установка перегородки) на сумму 92 790,94 рублей. Виды и общий объем работ указаны в локальном сметном расчете (приложение N 1) к договору. Место выполнения работ: Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. 50 лет СССР, д. 45а, каб. N 16 (п.1.1, 1.2).

Сроки выполнения работ до 18.04.2019 (п.4.1).

В качестве приложений к договору сторонами согласованы локальный сметный расчет (Приложение N 1), календарный план (Приложение N 2), акт приемки выполненных работ (Приложение N 3).

Комиссия Управления пришла к выводу, что обязательства, принятые ФГУП "Управление строительства N 3 Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Башкортостан" в рамках заключенного между заказчиком государственного контракта N 0301300261019000063 от 04.04.2019, которые необходимо выполнить непосредственно учреждением (предприятием) уголовно-исполнительной системы, в полном объеме передаются субподрядной организации путем осуществления закупки у единственного подрядчика согласно заключенному договору подряда N 63-49-19.

По итогам проведения внеплановой проверки Комиссия Управления пришла к выводу о нарушении заказчиком части 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ.

Несогласие с указанным решением антимонопольного органа послужило основанием для обращения ГБУЗ РБ Стоматологическая поликлиника N 4 г. Уфа с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности обжалуемого решения антимонопольного органа.

Заслушав объяснения представителя заинтересованного лица, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии со статьей 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно положениям статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В части 2 статьи 8 Федерального закона N 44-ФЗ содержится явно выраженный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Федерального закона N 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Учитывая указанные принципы, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

В статье 93 Закона N 44-ФЗ предусмотрены случаи осуществления закупки у единственного поставщика без использования конкурентных способов определения поставщиков.

Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона N 44-ФЗ носит исключительный характер. Данная норма применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для удовлетворения нужд заказчика.

Таким образом, из системного толкования положений Закона N 44-ФЗ следует, что заказчики могут заключить государственный контракт без проведения конкурентных процедур на поставку товара, выполнение работы, оказание услуг в случае если производство товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются непосредственно организациями, указанными в части 1 данной статьи.

Данное исключение из правил Закона N 44-ФЗ не предусматривает возможность дальнейшего определения организациями (единственными поставщиками, подрядчиками, исполнителями) посредников, соисполнителей или субподрядчиков, поскольку это приведет к нарушению основных принципов законодательства о контрактной системе, "обходу" конкурентных процедур.

Как указано выше в силу пункта 11 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ одним из случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является производство товара, выполнение работы, оказание услуги, которые осуществляются учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы в соответствии с Перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Указанный перечень утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2013 N 1292 "Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)".

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что норма пункта 11 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ императивно устанавливает, что закупка определенных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае если производство такого товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы.

Согласно указанному пункту обязательным условием для осуществления закупки и заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) имеет значение его непосредственное исполнение собственными силами.

Между тем, из материалов дела следует, что подрядчиком по контракту N 0301300261019000063 от 04.04.2019 в лице ФГУП "Управление строительства N 3 Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Башкортостан" 16.04.2019 с ООО "ТСН Проф" заключен договор подряда N 63-49-19 на капитальный ремонт в кабинете N 16 ГБУЗ РБ Стоматологическая поликлиника N 4, по адресу: 450071, г. Уфа, ул. 50 лет СССР, д. 45а (установка перегородки) на сумму 92 790,94 рублей. Виды и общий объем работ указаны в локальном сметном расчете (приложение N 1) к договору. Место выполнения работ: Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. 50 лет СССР, д. 45а, каб. N16 (п.1.1, 1.2). Сроки выполнения работ до 18.04.2019 (п.4.1). В качестве приложений к договору сторонами согласованы локальный сметный расчет (Приложение N 1), календарный план (Приложение N 2), акт приемки выполненных работ (Приложение N 3).

Таким образом, ФГУП "Управление строительства N 3 Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Башкортостан" было передано обязательство по текущему ремонту лечебных кабинетов заказчика, при этом обязательство было передано коммерческой организации, не входящей в систему исполнения наказаний и не подпадающей под установленные законодательством исключения.

Учитывая изложенное, суд обоснованно посчитал правомерными выводы решения Управления о том что, государственным заказчиком осуществлены закупки у единственного подрядчика с нарушением требований действующего законодательства, а именно выполнение работ по текущему ремонту объектов государственного заказчика в предусмотренном извещением и контрактом объеме, фактически планируемым к выполнению и выполненными ФГУП "Управление строительства N 3 ФСИН", не соответствует положениям части 5 статьи 24, пункта 11 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

Кроме того, Комиссией Управления верно отмечено, что формулировка, содержащаяся в пункте 6.3 государственного контракта от 04.04.2019, о праве привлекать к выполнению работ субподрядчиков в соответствии с законодательством Российской Федерации противоречит нормам действующего законодательства, поскольку, как указано выше, в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) поставка товара, выполнение работы, оказание услуги должно быть произведено самостоятельно в данном случае силами учреждения (предприятия) уголовно-исполнительной системы. Следовательно, работы по объекту заказчика фактически планировались к выполнению и выполнены субподрядной организацией.

В указанной части (вменение нарушений положений Закона N 44-ФЗ) доводы подателя апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании положений Закона о контрактной системе.

Между тем, заслуживают внимания доводы о наличии процессуальных нарушений со стороны Управления при проведении внеплановой проверки.

Согласно статьям 99, 105 Закона о контрактной системе, пункту 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе полномочия по осуществлению контроля в сфере закупок возложены на Федеральную антимонопольную службу, которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В силу постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно части 2 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляется, в том числе, в отношении заказчиков, комиссий по осуществлению закупок и их членов.

В апелляционной жалобе учреждение указывает на неправомерное проведение антимонопольным органом проверки, поскольку пункт 4 части 15 статьи 99 о проведении внеплановой проверки при получении обращения о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком введен Федеральным законом от 27.12.2019, начало действия которой - 08.01.2020, а в период заключения и исполнения контракта такого основания не существовало.

Между тем, из оспариваемого решения следует, что на рассмотрение антимонопольного органа поступила информации о наличии признаков нарушения Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупки у единственного поставщика.

Коллегия судей отмечает, что законодательство не содержит критериев, позволяющих определить, каким образом и в какой форме должна поступить в антимонопольный орган информация о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, которая бы являлась достаточным основанием для проведения внеплановой проверки по пункту 2 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ.

Из приказа Управления о проведении внеплановой (камеральной) проверки N 32 от 21.01.2020 также следует, что проверка проводится на основании пункта 2 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ.

По пункту 2 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, в том числе, обнаружение контрольным органом в сфере закупок признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Таким образом, вопреки доводам подателя апелляционной жалобы, проверка не была проведена на основании пункта 4 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ.

Однако суд апелляционной инстанции приходит к выводу о несоблюдении антимонопольным органом порядка рассмотрения результатов внеплановой проверки на основании следующего.

Статья 99 Закона о контрактной системе определяет возможность проведения уполномоченных на то органов государственной власти осуществлять контроль при осуществлении закупок.

В соответствии с частью 2 статьи 99 Закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок органами контроля, указанными в пункте 1 части 1 настоящей статьи, осуществляется в отношении, в том числе, заказчиков, в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации.

К такому контролю, как следует из содержания статьи 99 Закона N 44-ФЗ, относится и проведение внеплановых проверок в соответствии с подпунктом "б" пункта 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Порядок осуществления контроля должен предусматривать в частности порядок организации, предмет, форму, сроки, периодичность проведения проверок, порядок оформления результатов таких проверок.

Нормативным актом, определяющим порядок осуществления контроля, является постановление Правительства РФ от 01.10.2020 N 1576 "Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок и о внесении изменений в Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний, представлений".

Указанный нормативный акт начал действие с 08.10.2020, однако приказ о проведении проверки N 32 был издан Управлением 21.01.2020, то есть до начала действия постановления N 1576, в связи с чем указанный нормативный акт не может быть применен.

Таким образом, на момент проведения проверки (21.01.2020 - 27.02.2020) в отношении заявителя какое-либо специальное нормативное регулирование порядка проведения внеплановых проверок в сфере закупок отсутствовало.

При проведении проверок антимонопольный орган, как контрольный орган в сфере закупок, руководствуется нормами Закона 44-ФЗ, а именно: нормами статьи 99 Закона о контрактной системе.

В силу части 26 статьи 99 Закона N 44-ФЗ при проведении плановых и внеплановых проверок должностные лица контрольного органа в сфере закупок вправе запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки; по предъявлении служебных удостоверений и приказа (распоряжения) руководителя (заместителей руководителя) указанного органа о проведении таких проверок имеют право беспрепятственного доступа в помещения и на территории, которые занимают заказчики, специализированные организации, операторы электронных площадок, для получения документов и информации о закупках, необходимых контрольному органу в сфере закупок.

Частью 28 статьи 99 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что субъекты контроля обязаны представлять в контрольный орган в сфере закупок и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по требованию таких органов документы, объяснения в письменной форме, информацию о закупках (в том числе сведения о закупках, составляющие государственную тайну), а также давать в устной форме объяснения.

Таким образом, нормы статьи 99 Закона N 44-ФЗ определяют только права антимонопольного органа при проведении контроля, то есть являются нормами материального права, вместе с тем, каких-либо процессуальных норм, определяющих порядок осуществления контроля, а прежде всего - порядок оформления результатов проведенного контроля, не содержат.

Общеправовым принципом обеспечения режима законности является недопущение произвольной реализации предоставленных субъекту правоотношений прав. В данном случае, с учетом статуса Управления как территориального органа государственной власти, является недопустимым произвольная реализация в отсутствие процессуальной нормы предоставленных Законом N 44-ФЗ антимонопольному органу полномочий.

Недопустимость произвольной реализации материального права на проведение внеплановой проверки при наличии оснований к ее проведению в отсутствие регламентации процессуального порядка проведения и оформления результатов, по мнению суда апелляционной инстанции, обусловлена, прежде всего, тем, что выявление в ходе проверки нарушений Закона N 44-ФЗ предоставляют контролирующему органу право применять к нарушителям меры публичной ответственности (составление протокола и рассмотрение дел об административных правонарушениях), выдавать обязательные для исполнения предписания (пункты 1 и 2 части 22 Закона N 44-ФЗ).

Следовательно, с целью обеспечения режима законности и соблюдения прав контролируемых и проверяемых лиц, антимонопольный орган не должен допускать проведение проверок в отсутствие какой-либо регламентации своих действий.

На момент проведения проверки в отношении ГБУЗ Стоматологическая поликлиника N 4, г. Уфа и принятия процессуального решения по результатам рассмотрения материалов внеплановой проверки, существовал пробел в праве, связанный с отсутствием процессуального регулирования порядка проведения внеплановой проверки, по основания, предусмотренным пунктом 2 части 15 Закона N 44-ФЗ.

Между тем, восполнение недостатка нормативного регулирования какой-либо сферы общественных отношений либо конкретного правоотношения допускается путем применения аналогии закона, либо при невозможности применения аналогии закона - аналогии права.

Аналогией закона является применение к конкретным материальным правоотношения, не урегулированных нормой, норм права, регулирующих сходные отношения. В свою очередь в процессуальном смысле аналогией процессуального закона будет являться применение процессуальных норм, регулирующих сходные отношения, к отношениям, регулирование процессуальным законом которых отсутствует.

Глава 6 Закона о контрактной системе устанавливает порядок обжалования действия заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки.

Статья 106 Закона N 44-ФЗ предусматривает порядок рассмотрения жалобы по существу, определяя, что по результатам рассмотрения жалобы принимается решение.

Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 утвержден административный регламент по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Регламент N 727/14).

В отсутствие иного процессуального регулирования на момент проведения Управлением внеплановой проверки в отношении заявителя, коллегия судей полагает возможным применение указанного Регламента N 727/14 в соответствии с аналогией процессуального закона.

Согласно пункту 3.22 Регламента N 727/14 рассмотрение жалобы осуществляется на заседании Комиссии контрольного органа.

В силу пункта 3.5 Регламента N 727/14 рассмотрение жалобы по существу осуществляется Комиссией контрольного органа, формируемой приказом контрольного органа.

Заявитель, заказчик, уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированная организация, комиссия по осуществлению закупок, ее члены, должностные лица контрактной службы, контрактный управляющий, оператор электронной площадки и заинтересованные лица вправе лично присутствовать при рассмотрении жалобы по существу, а также направить для участия в рассмотрении жалобы своих представителей (пункт 3.26 Регламента N 727/14).

Рассмотрение жалобы Комиссией осуществляется в присутствии заявителя, заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, чьи действия (бездействие) обжалуются, заинтересованных лиц и иных лиц, выразивших желание присутствовать на заседании Комиссии. Комиссия обязана рассмотреть жалобу и принять решение в течение пяти рабочих дней со дня поступления жалобы вне зависимости от явки сторон.

Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины членов Комиссии.

На заседании Комиссии ведется аудиозапись, которая должна храниться не менее трех лет (пункт 3.27 Регламента N 727/14).

Комиссия при рассмотрении жалобы проводит в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе и настоящим Регламентом внеплановую проверку соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при определении поставщика (подрядчика, исполнителя). Внеплановая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы (пункт 3.30 Регламента N 727/14).

По результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки Комиссия принимает единое решение (пункт 3.33 Регламента N 727/14).

Таким образом, приведенные выше нормы устанавливают порядок рассмотрения жалоб, проведения заседания комиссии для рассмотрения жалобы и результатов внеплановой проверки, формирование состава комиссии, процессуальные действия, которые могут быть совершены при рассмотрении.

Из материалов дела следует, что в приказе Управления о проведении внеплановой (камеральной) проверки N 32 от 21.01.2020 было указано на необходимость представления результатов на рассмотрение комиссии по контролю в сфере закупок, контроль за исполнение приказа возложен на заместителя руководителя В.А. Алиева.

Уведомлением от 24.01.2020 N 7/739 Управление уведомило учреждение о проведении в отношении него внеплановой проверки, указало на дату проведения внеплановой проверки (03.02.2020), указало на необходимые документы, которые необходимо представить заказчику на заседание комиссии (т.1, л.д. 119-120).

Из уведомления от 18.02.2020 N 7/1976 следует, что 03.02.2020 на заседании комиссии состоялось проведение внеплановой проверки, ввиду необходимости истребования дополнительной информации проведение внеплановой проверки отложено, новая дата проведения внеплановой проверки - 20.02.2020 (т.2, л.д. 9).

Из уведомления от 25.02.2020 N 7/2254 следует, что 20.02.2020 на заседании комиссии состоялось проведение внеплановой проверки, ввиду необходимости истребования дополнительной информации проведение внеплановой проверки отложено, новая дата проведения внеплановой проверки - 27.02.2020 (т.2, л.д. 3).

Из оспариваемого решения антимонопольного органа N ТО 002/06/99-548/2020 от 27.02.2020 следует, что 27.02.2020 состоялось проведение внеплановой проверки, при рассмотрении присутствовали представителя учреждения - Манапов У.Ж., Маликова И.В.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что само по себе рассмотрение результатов внеплановой проверки на заседаниях комиссии, хотя и за пределами установленного 5-дневного срока, не рассматривается судом апелляционной инстанции как существенное нарушение в данном случае, поскольку оперативное рассмотрение жалоб на действия заказчика, предусмотренное Регламентом N 727/14, обусловлено прежде всего сроками проводимых заказчиками конкурентных процедур определения победителя и направлено на недопущение затягивания таких процедур. В то время как в настоящем случае рассмотрение результатов внеплановой проверки состоялось после заключения и исполнения государственных контрактов.

Между тем, как в суде первой инстанции, так и в апелляционной жалобе, заказчиком приводились доводы о неправомочном составе комиссии антимонопольного органа.

Как указывалось, в силу пункта 3.5 Регламента N 727/14 рассмотрение жалобы по существу осуществляется Комиссией контрольного органа, формируемой приказом контрольного органа. Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины членов Комиссии.

В оспариваемом решении состав комиссии указан как: Алиев В.А., Нуреева А.Р., Фахрисламова Д.Р.

В апелляционной жалобе учреждение указывает, что на заседании состав комиссии не оглашался, но при рассмотрении в составе, кроме председателя, был еще мужчина, а в решении указаны две женщины.

Определением от 18.12.2020 антимонопольному органу судом апелляционной инстанции было предложено представить приказ о создании комиссии для проведения внеплановой проверки, протоколы рассмотрения результатов внеплановой проверки, пояснения относительно процессуальных действий антимонопольного органа, совершенных 03.02.2020, 20.02.2020, 27.02.2020.

Однако антимонопольным органом запрошенные судом документы не были представлены, что не позволяет суду апелляционной инстанции прийти к выводу о рассмотрении результатов внеплановой проверки полномочной комиссией, а также установить лиц, реально рассматривавших результаты внеплановой проверки.

Кроме того, не следует соблюдение Управлением процедуры рассмотрения результатов внеплановой проверки по спорной закупке и с учетом издания приказа от 27.11.2019 N 433 "О внесении изменений в Приказ N 138 от 13.05.2019 "О создании Комиссии по контролю в сфере закупок". Так, из исследованного судом апелляционной инстанции названного приказа следует, что Управлением создана Комиссия по контролю в сфере закупок в составе 14 членов, вместе с тем, Управлением не представлено распорядительного документа о формирования из указанных лиц комиссии для рассмотрения результатов внеплановой проверки по спорной закупке (кроме указания Алиева В.А.), а равно участие в заседании комиссии по рассмотрению результатов внеплановой проверки по спорной закупке половины указанных членов комиссии (применительно к пункту 3.27 Регламента N 727/14).

Таким образом, имеющиеся в материалах дела документы не подтверждают принятие оспариваемого решения управомоченной комиссией Управления, что является существенным нарушением процессуального порядка принятия решения по результатам внеплановой проверки и свидетельствует о незаконности оспариваемого ненормативного акта.

Иные доводы о нарушении порядка оформления решения (содержание решения, реквизиты решения) не нашли своего подтверждения.

При таких обстоятельствах, с учетом принятия решения N ТО 002/06/99-548/2020 от 27.02.2020 неуполномоченным лицами (обратного антимонопольным органом не доказано), указанное решение подлежит признанию недействительным, а требования Учреждения - удовлетворению.

Судебные расходы подлежат распределению в соответствии с положениями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и относятся на антимонопольный орган.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.09.2020 по делу N А07-11706/2020 отменить.

Требования государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Башкортостан Стоматологическая поликлиника N 4 города Уфы удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан N ТО 002/06/99-548/2020 от 27.02.2020.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан в пользу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Башкортостан Стоматологическая поликлиника N 4 города Уфы расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дело судом первой инстанции, судом апелляционной инстанции в сумме 4 500 рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

П.Н. Киреев А.П. Скобелкин