Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2021 г. N 17АП-15160/20 по делу N А60-30688/2020

г. Пермь

11 февраля 2021 г.

Дело N А60-30688/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 08 февраля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 февраля 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И.В.,

судей: Савельевой Н.М., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при участии:

представителей заявителя, Федосеевой Л.Н., действующей по доверенности от 04.02.2021 N 6, предъявлены паспорт, диплом; Давлетшиной О.М., действующей в соответствии с приказом от 14.11.2016, предъявлен паспорт;

от заинтересованного лица представители не явились,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Муниципального казенного учреждения "Ресурсный Центр",

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 14 октября 2020 года по делу N А60-30688/2020

по заявлению Муниципального казенного учреждения "Ресурсный Центр" (ИНН 6620012254, ОГРН 1076620000148)

к Финансовому управлению в Кушвинском городском округе (ИНН 6620016347, ОГРН 1106620000519)

о признании недействительным акта проверки,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение "Ресурсный Центр" (далее по тексту - заявитель, учреждение МКУ "Ресурсный центр") обратилось в Арбитражный суд Свердловской области к Финансовому управлению в Кушвинском городском округе (далее по тексту - заинтересованное лицо, Финансовое управление) с заявлением признать действия (бездействия) при проведении плановой проверки соблюдения Федерального закона от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика незаконными; признать недействительным акт проверки N02-02 от 30.03.2020, включая выводы, а также заключение к акту (решение по результатам проверки) о нарушении муниципальным казенным учреждением "Ресурсный центр" законодательства о контрактной системе (с учетом принятых уточненных требований).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14.10.2020 производство по делу в части признания недействительным акта проверки от 30.03.2020 N 02-02 плановой проверки соблюдения требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в Муниципальном казенном учреждении "Ресурсный центр" прекращено; в удовлетворении требования о признании действий (бездействий) Финансового управления в Кушвинском городском округе при проведении плановой проверки отказано.

Учреждение с решением суда не согласилось, обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В апелляционной жалобе учреждение настаивает на доводах о том, что исковые требования сводятся к признанию действий (бездействия) контрольного органа в рамках контрольного мероприятия по причине того, что контрольный орган при проведении проверки вышел за рамки ее предмета, установленного приказом от 12.02.2020 N 27. Полагает, что обстоятельства, изложенные в спорном акте проверки, не являлись его предметом, как не имеющие отношение к процедуре определения поставщика. Документы, сведения, истребованные в ходе проверки, а также выводы, представление в акте после их анализа, не соответствуют ее существу и нарушают права проверяемого лица. Указывает, что нормативно-правовой акт, определяющий порядок осуществления внутреннего муниципального контроля, утвержденный постановлением администрации Кушвинского городского округа от 26.02.2014 N 323, является недействующим по причине неопубликованности, а значит не применим и не влечет правовых последствий как не вступивший в силу.

Кроме того, апеллянт приводит доводы о том, что оспариваемый акт содержит в себе решение, оформленное в виде заключения по результатам рассмотрения акта выездной проверки. Следовательно решение относительно результатов контрольного мероприятия принято, определены и квалифицированы основания для возникновения административной ответственности.

Заинтересованным лицом представлен отзыв на апелляционную жалобу. Возражая против позиции учреждения, Финансовое управление считает решение суда законным. Считает требования апеллянта неподлежащими удовлетворению.

В судебном заседании явившиеся представители заявителя, настаивали на доводах апелляционной жалобы. Ходатайствовали о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств: копии постановления от 28.12.2020 N 1485, копии решения от 20.10.2020 N 2-01-2020, копии запроса от 20.10.2020 N 02-20-2020, копии акта проверки от 26.10.2020.

Ходатайство заявителей судом рассмотрено в порядке статьи 159 АПК РФ и удовлетворено на основании ст. 268 АПК РФ.

Заинтересованное лицо явку представителей в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, что в силу части 2 статьи 200 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Финансового управления в Кушвинском городском округе от 12.02.2020 N 27, пункта 1 Плана проведения Финансовым управлением в Кушвинском городском округе в 1 полугодии 2020 года плановых проверок при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе, утвержденного приказом Финансового управления от 20.12.2019 N 206, в период с 25 февраля по 25 марта 2020 года в Муниципальном казенном учреждении "Ресурсный центр" проводилась проверка соблюдения правил и процедур осуществления закупок товаров, работ, услуг: проверка соблюдения законных прав и интересов участников закупок.

По результатам проверки контрольным органом составлен акт от 30.03.2020N 02-02, с выводами которого заявитель не согласен, поскольку полагает, что нарушений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не допущено.

Полагая, что указанный акт является незаконным и подлежит отмене, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу о том, что оспариваемый акт не является ненормативным актом, возможность обжалования которого предусмотрена арбитражным процессуальным законодательством (статья 29 АПК РФ), носит информационный характер, не содержит властно-обязывающих предписаний в отношении заявителя, непосредственно не затрагивает его права и законные интересы.

Суд апелляционной инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства, обжалуемые документы, проверив доводы жалобы, проверив соблюдение норм материального права и процессуального законодательства, оснований для отмены (изменения) обжалуемого решения в части прекращения производства об оспаривании акта проверки от 30.03.2020 N 02-02 не установил ввиду следующего.

В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом.

Согласно статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в судебном порядке с использованием способов защиты, предусмотренных статьей 12 названного Кодекса, либо иными способами, установленными законом.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

К данной категории относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в указанной сфере (пункт 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов вправе обратиться лица, полагающие, что ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 3 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 АПК РФ, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается. По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта. Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при подаче заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также разъяснений, содержащихся в пункте 5 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167, следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Судом первой инстанции установлено, что в ходе проверки в Муниципальном казенном учреждении "Ресурсный центр" контрольным органом установлено несоблюдение правил и процедур осуществления закупок товаров, работ, услуг, о чем составлен акт от 30.03.2020N 02-02, оспариваемые положения которого содержат сведения о проверке внутренних документов Заказчика по организации закупок, соблюдения порядка формирования плана-графика закупок, правил и процедур их осуществления, соблюдения требований законодательства при осуществлении закупок, а также заключение о выявленных нарушениях.

Акт является обязательной частью материалов проверки.

Фактически акт является процедурным промежуточным документом, составленным в ходе проведения проверки, итогом которой может явиться составление решения либо предписания.

Оспариваемый заявителем акт от 30.03.2020N 02-02 носит информационный характер, так как по своему содержанию не содержит властно-обязывающих предписаний в отношении заявителя, влекущих юридические последствия, следовательно, не затрагивает его права и законные интересы.

Обжалование таких документов действующим арбитражным процессуальным законодательством не предусмотрено. Данный документ не является окончательным, он составлен в рамках проверки и лишь фиксирует некий результат, установленный в ходе проверки факт. По результатам проверки принимается (может быть принят) итоговый ненормативный акт, возможно, содержащий властные предписания.

Таким образом, апелляционный суд полагает, что оспариваемый документ, а именно, акт от 30.03.2020N 02-02, не отвечает требованиям, предъявляемым к ненормативным правовым актам государственных органов, вопрос о недействительности (незаконности) которых может быть разрешен арбитражным судом.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что акт возлагает на общество обязанности, не может быть принят, поскольку указанные обязанности вытекают не из акта, а из требований соответствующих нормативно-правовых актов, которые в свою очередь являются обязательными для исполнения всеми организациями, осуществляющими деятельность при осуществлении закупок товаров, работ, услуг.

Ссылка заявителя на документы Прокуратуры города Кушвы о проведении проверки, представленные заявителем в судебном заседании, как на доказательство отсутствия состава правонарушений, выявленных в ходе проверки Финансовым управлением, рассмотрена судом апелляционной инстанции и отклонена, поскольку данные документы доказывают лишь факт проведения проверки исполнения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд за период с 20.10.2019 по 26.10.2019 года, тем более, что в рамках данного дела с учетом заявленного предмета судом не проверяется законность выводов управления о наличии либо отсутствии нарушений Закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" со стороны заявителя по делу.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Заявитель просит признать незаконными действия (бездействия) при проведении плановой проверки соблюдения Федерального закона от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика.

Основанием для проверки в Муниципальном казенном учреждении "Ресурсный центр" послужил приказ Финансового управления в Кушвинском городском округе от 12.02.2020 N 27. Названный приказ устанавливает в качестве объекта проверки - соблюдение требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в муниципальном казенном учреждении "Ресурсный центр".

Аналогичный объект проверки отражен в информации о планах проверок, размещенной в Единой информационной системе в сфере закупок и уведомлении о проведении плановой проверки.

Частью 9 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлено, что контроль в сфере закупок осуществляется в соответствии с порядком, предусмотренным бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В свою очередь, Бюджетный кодекс Российской Федерации частью 3 ст. 269.2 закрепляет, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

В соответствии с частью 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) осуществляется контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 2 статьи 269.2 БК РФ проводятся проверки, ревизии и обследования, а также направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон 44-ФЗ) контроль в сфере закупок осуществляют органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, а также органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ.

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 99 Федерального закона 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения муниципальных нужд, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с настоящим Федеральным законом отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения муниципальных нужд.

Финансовое управление в Кушвинском городском округе, являясь органом, осуществляющим внутренний муниципальный контроль, при проведении плановых (внеплановых) проверок руководствуется федеральными законами Российской Федерации.

На основании указанных положений федерального законодательства в Кушвинском городском округе приняты следующие нормативные правовые акты: Постановление администрации Кушвинского городского округа от 26.02.2014 г. N 323 "Об утверждении Порядка осуществления внутреннего муниципального финансового контроля Финансовым управлением в Кушвинском городском округе" (далее - Порядок); Постановление администрации Кушвинского городского округа от 18.02.2016 года N 192 "Об утверждении Административного регламента исполнения Финансовым управлением в Кушвинском городском округе функции по осуществлению контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг путем проведения плановых и внеплановых проверок" (далее - Административный регламент).

На основании вышеизложенного, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что Финансовое управление в Кушвинском городском округе, имеющее полномочия на проведение проверок, действовало в рамках представленных законом полномочий, в связи с чем действия (бездействия) Финансового управления в Кушвинском городском округе при проведении плановой проверки соблюдения Федерального закона от 05.04.2013 года N 44-Фз "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика являются законными, требование заявителя не подлежит удовлетворению.

Апелляционная коллегия также отмечает, что ссылки на оспариваемый Порядок осуществления Финансовым управлением в Кушвинском городском округе полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, утвержденный постановлением администрации Кушвинского городского округа от 26 февраля 2014 года N 323 "Об утверждении Порядка осуществления финансовым управлением в Кушвинском городском округе полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю" (в редакции постановления администрации Кушвинского городского округа от 09 февраля 2015 года N 147 отсутствуют, как в приказе о проведении плановой проверки соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в Муниципальном казенном учреждении "Ресурсный центр" от 12.02.2020 N 27, так и в самом акте проверки от 30.03.2020 N 02-02.

Суд апелляционной инстанции также считает необходимым отметить, что постановление администрации Кушвинского городского округа от 28.12.2020 N 1485 "О признании некоторых постановлений администрации Кушвинского городского округа утратившими силу" не может являться доказательством незаконности оспариваемых ненормативных актов на дату их принятия и на время проведения проверки.

Кроме того, довод апеллянта о том, что нормативно-правовой акт, определяющий порядок осуществления внутреннего муниципального контроля, утвержденный постановлением администрации Кушвинского городского округа от 26.02.2014 N 323, является недействующим по причине неопубликованности, судом апелляционной инстанции отклоняется ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 48 Устава Кушвинского городского округа муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно пункта 3 статьи 48 Устава Кушвинского городского округа формами обнародования муниципальных нормативных актов являются размещение их полного текста в иных средствах массовой информации, в том числе электронных (через сеть "Интернет"), озвучивание их полного текста по радиоканалам, на публичных встречах с населением и другие способы (формы) обнародования муниципальных нормативных актов с целью своевременного и полного ознакомления с ними максимального количества жителей городского округа.

Полный текст постановления администрации Кушвинского городского округа от 26.02.2014 N 323 "Об утверждении Порядка осуществления внутреннего муниципального финансового контроля Финансовым управлением в Кушвинском городском округе" размещен (обнародован) на официальном сайте Кушвинского городского округа.

При изложенных фактических обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имеется предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта. В удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 14 октября 2020 года по делу N А60-30688/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения "Ресурсный Центр" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

И.В. Борзенкова

Судьи

Н.М. Савельева Л.Х. Риб