Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2021 г. N 10АП-2831/21

г. Москва

12 февраля 2021 г.

Дело N А41-80424/20

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

судьи Погонцева М.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ахмедовым Н.П.

при участии в заседании: согласно протокола судебного заседания

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ООО "У Дороги"

на определение Арбитражного суда Московской области

от 22.01.2021 г. по делу N А41-80424/20, принятое судьей Летяго А.А.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "У Дороги" (140055, Московская область, г. Котельники, мкр. Опытное поле, д.9, ИНН 5027066576, ОГРН 1035005000997) к Министерству строительного комплекса Московской области (143407, Московская область, г. Красногорск, Бульвар Строителей, д. 4, корп. 1, секция "Г", ИНН 5024129524, ОГРН 1125024004973) третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация городского округа Котельники Московской области (140054, Московская область, г. Котельники, Дзержинское шоссе, д. 5/4, ИНН 5027036772, ОГРН 1025003213047)

о признании недействительным и отмене распоряжения,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "У Дороги" (далее - заявитель, общество "У Дороги") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Министерству строительного комплекса Московской области (ответчик, министерство) с требованиями о признании недействительным и отмене распоряжения Министерства строительного комплекса Московской области от 25.04.2018 N П22/004-18 "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории по адресу: Московская область, городской округ Котельники, район ТПУ "Котельники" в части утверждения документации по планировке и межеванию территории на земельном участке с кадастровым номером 50:22:0050101:11427, на земельном участке с кадастровым номером 50:22:0050101:60.

От третьего лица через систему подачи документов в электронном виде "Мой арбитр" поступило заявление о передаче дела в Московский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Определением Арбитражного суда Московской области от 22.01.2021 настоящее дело передано в Московский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Не согласившись с определением суда, ООО "У Дороги" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, полагая, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене в связи с неверным определением судом первой инстанции обстоятельств, послуживших основанием для передачи дела по компетенции в суд общей юрисдикции.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции определения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Дело рассмотрено в соответствии с ч. 3 ст. 39 АПК РФ без вызова сторон.

Исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.

Порядок определения компетенции арбитражных судов урегулирован главой 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно материалам дела, обществом оспаривается распоряжение Министерства строительного комплекса Московской области от 25.04.2018 N П22/004-18 "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории по адресу: Московская область, городской округ Котельники, район ТПУ "Котельники" в части утверждения документации по планировке и межеванию территории на земельном участке с кадастровым номером 50:22:0050101:11427, на земельном участке с кадастровым номером 50:22:0050101:60.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

На основании части 6 статьи 9 Градостроительного кодекса при подготовке документов территориального планирования также должны учитываться и положения о территориальном планировании, содержащиеся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Градостроительного кодекса решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 45 Градостроительного кодекса уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 настоящей статьи.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 указанной статьи).

В соответствии с частью 21 статьи 45 Градостроительного кодекса внесение изменений в документацию по планировке территории допускается путем утверждения ее отдельных частей с соблюдением требований об обязательном опубликовании такой документации в порядке, установленном законодательством. В указанном случае согласование документации по планировке территории осуществляется применительно к утверждаемым частям.

Оспариваемым распоряжением министерства утвержден проект планировки территории и проект межевания территории в целях размещения комплексной жилой застройки по адресу: Московская область, городской округ Котельники, район ТПУ "Котельники" (пункт 1). Проект планировки территории северо-западной части города Котельники Московской области, ограниченной с севера территорией ТПУ, с запада лесопарком, с юга мкр. Белая дача, с востока 3-й Покровский проезд, на земельных участках с кадастровыми номерами 50:22:0050101:120, 50:22:0050101:121, 50:22:0050101:53, 50:22:0050101:103, 50:22:0050101:5490, 50:22:0050101:6488, 50:22:0050101:6528, утвержденный постановлением руководителя администрации городского округа Котельники Московской области от 29.12.2014 N 304-ПР признан действующим в части, не противоречащей проекту планировки территории и проекту межевания территории, утвержденным настоящим распоряжением (пункт 2).

Посчитав, что принятое министерством распоряжение нарушает права и законные интересы общества "У Дороги", оно обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным и отмене в части утверждения документации по планировке и межеванию территории на земельном участке с кадастровым номером 50:22:0050101:11427, на земельном участке с кадастровым номером 50:22:0050101:60.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании действий, решений, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Поскольку в рассматриваемом случае заявитель в качестве способа защиты нарушенного права, со ссылкой на статьи 198, 200 АПК РФ, избрал признание недействительным распоряжения министерства от 25.04.2018, при рассмотрении данного спора суд должен руководствоваться главой 24 АПК РФ, устанавливающей порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, и, прежде всего установить, является ли обжалуемый документ ненормативным правовым актом.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 Градостроительного кодекса, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует, что проект планировки затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касается соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Проект планировки территории включает положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры (статья 42 Градостроительного кодекса).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса).

При определении документации по планировке территории, как нормативного правового акта, следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что распоряжение министерства от 25.04.2018 отвечает признакам нормативного правового акта, поскольку издано в установленном порядке компетентным органом исполнительной власти, подлежит официальному опубликованию, распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения.

В соответствии с пунктом 1.1 АПК РФ, части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам; об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, исходя из совокупности установленных фактических обстоятельств спора, поскольку судом первой инстанции обоснованно установлено, что распоряжение министерства от 25.04.2018 является нормативно-правовым актом, а требования общества "У Дороги" неподведомственны арбитражному суду.

Соответствующая правовая позиция об отнесении проекта планировки территории и проекта межевания территории, к нормативному правовому акту изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2019 N 305-ЭС19-20770, в связи с чем судом не принимается во внимание ссылка заявителя на судебные акты по делу N А41-20241/2015.

Рассмотрение настоящего дела в силу пункта 1 части 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относится к административным делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, в связи с чем подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции.

В соответствии с частью 4 статьи 39 АПК РФ, если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Доводы, изложенные в жалобе, не основаны на нормах права и фактических обстоятельствах дела, не влияют на законное по своей сути оспариваемое определение суда.

В соответствии с разъяснениями п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" обжалование в арбитражный суд кассационной инстанции постановлений арбитражного суда апелляционной инстанции, принятых по результатам рассмотрения жалоб на определения суда первой инстанции, вынесенные, в том числе, в порядке ч. 4 ст. 39 АПК РФ, законом не предусмотрено.

Учитывая вышеизложенное, руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 части 4 статьи 272, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Московской области от 22 января 2021 года по делу N А41-80424/20 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судья

М.И. Погонцев