Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2021 г. N 17АП-206/21

г. Пермь

12 февраля 2021 г.

Дело N А71-18489/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 февраля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 февраля 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей Васильевой Е.В., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Спецавтохозяйство": Носкова Е.В., паспорт, доверенность от 01.02.2021 N 17;

от иных лиц, участвующих в деле, - представители не явились,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя общества с ограниченной ответственностью "Спецавтохозяйство"

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 20 ноября 2020 года по делу N А71-18489/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Спецавтохозяйство" (ОГРН 1121841000390, ИНН 1841023336)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ОГРН 1031800554610, ИНН 1831038485)

о признании незаконными решения и предписания от 06.08.2019 N АА 06-06/2018-456,

третьи лица 1) Региональное общественное объединение общественной организации "СТОПкартель", 2) Сомов Е.В. 3) Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики, 4) Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, 5) общество с ограниченной ответственностью "Мусоровозов", 6) общество с ограниченной ответственностью "Комэкотранс", 7) общество с ограниченной ответственностью "Центр управления имуществом, 8) общество с ограниченной ответственностью "Контур", 9) общество с ограниченной ответственностью "Коммтранс",

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Спецавтохозяйство" (далее - ООО "САХ", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - Удмуртское УФАС России, антимонопольный орган) от 06.08.2019 N АА 06-06/2018-456.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 20 ноября 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, заявитель обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, просит решение суда отменить и принять новый судебный акт о признании незаконными оспариваемых решения и предписания Удмуртского УФАС России.

В апелляционной жалобе приведены доводы о том, что ООО "САХ" не относится к числу заказчиков, осуществляющих закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, перечень которых определен п. 5, п. 6, п. 7 ст. 3 Закона N 44-ФЗ, ввиду чего выводы суда о нарушении обществом конкуренции при проведении спорных аукционов, основанные на нормах статей 1, 6, 8, 24 названного Закона, не являются законными; законодательство не содержит запрета на объединение услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов в нескольких муниципальных образованиях в один лот; выводы суда об объединении в один лот услуг, технологически и функционально не связанных с услугами, оказание которых является предметом торгов, не могут являться обоснованными по причине того, что транспортирование ТКО независимо от движения потоков ТКО с мест накопления до объектов обработки, захоронения ТКО, а также в пределах территорий муниципальных образований, представляют собой одни и те же (однородные) услуги одного товарного рынка, к участникам которых предъявляются единые требования; кроме того, Территориальная схема обращения с отходами производства и потребления, утвержденная Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 22.05.2017 N 213, не устанавливает требования к формированию лотов для проведения торгов, по результатам которых формируются цены для регионального оператора, с учетом зонирования территории Удмуртской Республики исходя из мощности объектов по захоронению ТКО; заявитель утверждает, что перечисленных в ч. 1 ст. 17 Закона N 135-ФЗ действий общество не совершало, указанная норма к спорным аукционам не подлежит применению; антимонопольным органом не приведены доказательства того, что фактическое исполнение договоров между операторами по транспортированию ТКО и их субисполнителями действительно осуществлялось по тем условиям, что были указаны в них, однако, как следует из пояснений третьего лица - ООО "Мусоровоз", при исполнении договоров их условия были изменены, а некоторые договоры расторгнуты; заявитель считает, что фактические обстоятельства не подтверждают, что спорные аукционы были сформированы с целью вытеснения малых хозяйствующих субъектов, поскольку обществом была предоставлены возможность принять участие в аукционах потенциальным участникам различного уровня финансовых условий; лоты по спорным аукционам сформированы в соответствии с Правилами проведения торгов, согласованы с уполномоченным органом.

Участвовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя выразил несогласие с решением суда первой инстанции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.

Антимонопольный орган по основаниям, изложенным в представленном в суд апелляционной инстанции письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо - Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики в представленных в суд апелляционной инстанции письменных пояснениях на апелляционную жалобу указало, что вынесенное судом решение не повлияло на права и обязанности Минстроя УР по отношению к сторонам, участвующим в деле, суду доверяет, просит рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.

Иными лицами, участвующими в деле, отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Заинтересованное лицо и третьи лица о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что на основании части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом из материалов дела, в Удмуртское УФАС России из ФАС России поступили обращения гражданина Сомова Е.В. и Регионального общественного объединения общественная организация "СТОПкартель" с доводами о нарушении ООО "САХ" антимонопольного законодательства при проведении электронного аукциона для торгов по обращению с твердыми коммунальными отходами на оказание услуг по погрузке твердых коммунальных отходов, в том числе крупногабаритных отходов в местах их накопления в границах территории муниципальных образований: "Глазовский район", "Балезинский район", "Дебесский район", "Игринский район", "Кезский район", "Красногорский район", "Юкаменский район", "Ярский район", "Вавожский район", "Селтинский район", "Сюмсинский район", "Увинский район", "Завьяловский район", "Город Ижевск", "Город Сарапул", "Каракулинский район", "Киясовский район", "Малопургинский район", "Сарапульский район", "Город Можга", "Можгинский район", "Алнашский район", "Граховский район", "Кизнерский район" Удмуртской Республики и их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения (номер извещения в единой информационной системе в сфере закупок - 400700003718000001, далее - Аукцион), что выразилось в объединении в один лот услуг, оказываемых на территории 24 муниципальных образований Удмуртской Республики, что, по мнению заявителей, ограничивает конкуренцию на рынке транспортировки твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики.

В ходе проверки указанного обращения антимонопольный орган установил, что ООО "САХ", являясь региональным оператором по обращению с ТКО на территории Удмуртской Республики, провело торги, по результатам которых для регионального оператора должны формироваться цены на услуги по транспортированию ТКО, в форме электронных аукционов: N 400700003718000001 (далее - Аукцион N 1), N 400700003718000002 (далее - Аукцион N 2), N 400700003718000003 (далее - Аукцион N 3), N 400700003718000004 (далее - Аукцион N 4) на закупку услуг по погрузке ТКО, в том числе крупногабаритных отходов, в местах их накопления в границах территории Удмуртской Республики и их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения.

1) 22.09.2018 организатором Аукциона N 1 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение и документация о проведении Аукциона 1 (24 муниципальных образования).

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 1 750 453 658,89 рублей.

Указанная документация об Аукционе согласована должностными лицами Минстроя УР и Минприроды УР.

Размер обеспечения заявки на участие в Аукционе N 1 установлен в размере 26 256 804,88 рублей.

Размер обеспечения исполнения контракта установлен в размере 175 045 365,89 рублей.

Объем ТКО - 427 935,65 т., что составляет 82,4 % от общего объема ТКО.

На участие в Аукционе N 1 поданы 2 заявки от участников Аукциона N 1: ООО "Мусоровозов" и ООО "Комтранс", указанные участники допущены к участию в Аукционе N 1, поданные заявки признаны аукционной комиссией соответствующими требованиям документации об Аукционе N 1, победителем Аукциона N 1 признано ООО "Мусоровозов", предложившее наименьшую цену исполнения контракта в размере 1 662 930 975,99 рублей.

29.10.2018 между Организатором Аукциона N 1 и ООО "Мусоровозов" заключен контракт.

2) 22.09.2018 Организатором Аукциона N 2 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение и документация о проведении Аукциона N 2 (г. Глазов).

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 108 082 487,21 рублей.

Указанная документация об Аукционе N 2 согласована должностными лицами Минстроя УР и Минприроды УР.

Размер обеспечения заявки на участие в Аукционе N 2 установлен в размере 1 621 237,31 рублей.

Размер обеспечения исполнения контракта установлен в размере 10 808 248,72 рублей.

Объем ТКО - 33 379,50 т., что составляет 6,4 % от общего объема ТКО.

На участие в Аукционе N 2 подана 1 заявка от участника Аукциона N 2 - ООО "Центр управления имуществом", которая признана аукционной комиссией соответствующей требованиям документации об Аукционе N 2, Аукцион 2 признан несостоявшимся.

23.10.2018 между Организатором Аукциона N 2 и ООО "Центр управления имуществом" заключен контракт.

3) 22.09.2018 Организатором Аукциона N 3 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение и документация о проведении Аукциона N 3 (г. Воткинск, МО "Воткинский район", МО "Шарканский район", МО "Якшур-Бодьинский район").

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 205 582 933,62 рублей.

Указанная документация об Аукционе N 3 согласована должностными лицами Минстроя УР и Минприроды УР.

Размер обеспечения заявки на участие в Аукционе N 3 установлен в размере 3 083 744,00 рублей.

Размер обеспечения исполнения контракта установлен в размере 20 558 293,36 рублей.

Объем ТКО - 52 663,34 т., что составляет 10,1 % от общего объема ТКО.

На участие в Аукционе N 3 подана 1 заявка от участника Аукциона N 3 - ООО "Комэкотранс", которая признана аукционной комиссией соответствующей требованиям документации об Аукционе N 3, Аукцион N 3 признан несостоявшимся.

23.10.2018 между Организатором Аукциона N 3 и ООО "Комэкотранс" заключен контракт.

4) 22.09.2018 Организатором Аукциона N 4 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение и документация о проведении Аукциона N 4 (г. Камбарка и МО "Камбарский район").

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 21 771 530,41 рублей.

Указанная документация об Аукционе N 4 согласована должностными лицами Минстроя УР и Минприроды УР.

Размер обеспечения заявки на участие в Аукционе N 4 установлен в размере 326 572,96 рублей.

Размер обеспечения исполнения контракта установлен в размере 2 177 153,04 рублей.

Объем ТКО - 5 426,17 т., что составляет 1,1 % от общего объема ТКО.

На участие в Аукционе N 4 подана 1 заявка от участника Аукциона N 4 - ООО "Контур", которая признана аукционной комиссией соответствующей требованиям документации об Аукционе N 4, Аукцион N 4 признан несостоявшимся.

23.10.2018 между организатором Аукциона N 4 и ООО "Контур" заключен контракт.

По результатам проведения проверки антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в отношении Аукциона N 1 Региональным оператором в один лот были объединены оказание услуг на территории 24 муниципальных образований, которые технологически и функционально между собой не связаны, что привело к увеличению начальной (максимальной) цены контракта (1 750 453 658,89 рублей), размера обеспечения заявки на участие в закупке (26 256 804,88 рублей) и размера обеспечения исполнения контракта (175 045 365,89 рублей). Указанные действия препятствуют участию хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории указанных муниципальных образований, что свидетельствует об ограничении конкуренции при проведении торгов.

Действия ООО "САХ" по объединению при проведении Аукциона N 1 в один лот оказание услуг на территории 24 муниципальных образований, технологически и функционально не связанных между собой, с учетом начальной (максимальной) цены контракта и установленного размера обеспечения исполнения контракта нарушают требования части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Также УФАС по УР посчитал, что отсутствует технологическая и функциональная связь при формировании лотов (закупки) по Аукциону N 3 (г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы).

При этом Удмуртское УФАС России отметило, что само по себе выделение г. Глазова (Аукцион N 2) и г. Камбарки и Камбарского района (Аукцион N 4) в отдельные закупки (лоты) не противоречит требованиям антимонопольного законодательства, однако, рассматривая формирование лотов (закупок) Региональным оператором в целом по Аукционам NN 1, 2, 3, 4, Комиссия пришла к выводу об отсутствии у ООО "САХ" обоснованного нормативно-правовыми актами подхода к разделению закупок с целью обеспечения принципа конкуренции. При организации и проведении вышеуказанной закупки нарушался принцип обеспечения конкуренции (из-за укрупнения лотов произошло увеличение начальной максимальной цены, что привело к невозможности для хозяйствующих субъектов участвовать в торгах. Действия ООО "САХ" привели к необоснованному ограничению числа участников закупки, что свидетельствует об ограничении конкуренции).

06.08.2019 УФАС по УР принято решение по делу N АА 06-06/2018-456, в соответствии с которым ООО "САХ" признано нарушившим часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, что выразилось в объединении в один лот оказания услуг по погрузке твердых коммунальных отходов, в том числе крупногабаритных отходов, в местах их накопления, их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения на территории 24 муниципальных образований (Аукцион N 400700003718000001), 4 муниципальных образований (Аукцион 400700003718000003), что технологически и функционально между собой не связано, а также учитывая начальную (максимальную) цену контракта, установленные размеры обеспечения заявки и исполнения контракта, что препятствует участию хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики, в том числе являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, привели и могли привести к ограничению конкуренции на рынке по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики.

На основании указанного решения заявителю было выдано предписание от 06.08.2020 по делу N АА 06-06/2018-456, в соответствии с которым обществу необходимо совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: при определении подрядчиков (исполнителей) для оказания услуг по погрузке твердых коммунальных отходов, в том числе крупногабаритных отходов, в местах их накопления, их последующему транспортированию в целях обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения формировать лоты (закупки) с учетом зонирования, предусмотренного действующей на момент опубликования извещения о проведении торгов, Территориальной схемой обращения с отходами в Удмуртской Республике, а также административного территориального деления Удмуртской Республики.

Полагая, что принятое антимонопольным органом решение и вынесенное предписание по делу N АА 06-06/2018-456 являются незаконными, ООО "САХ" обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела не установил совокупности оснований для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными и отказал заявителю в удовлетворении требований.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, приняв во внимание возражения, приведенные в отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения суда не установил.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков определяет Закон о защите конкуренции (статья 1).

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаками ограничения конкуренции признаются следующие обстоятельства - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке; рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке; отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлено, что при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Из оспариваемого решения следует, что основанием для признания ООО "САХ" нарушившим часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции послужил вывод антимонопольного органа о неправомерном объединении в один лот оказания услуг по погрузке твердых коммунальных отходов на территории 24 муниципальных образований (Аукцион N 400700003718000001 - далее Аукцион N 1) и 4 муниципальных образований (Аукцион 400700003718000003 - далее Аукцион N 3), что технологически и функционально между собой не связано, а также учитывая начальную (максимальную) цену контракта, установленные размеры обеспечения заявки и исполнения контракта, что препятствует участию хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики, в том числе являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, привели и могли привести к ограничению конкуренции на рынке по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики.

В соответствии с пунктом 3 Правил осуществления деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Удмуртской Республики, утвержденных Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 08.11.2017 N 431 (далее - Правила N 431), региональный оператор осуществляет свою деятельность на основании соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенного между Региональным оператором и Министерством строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики по итогам конкурсного отбора Регионального оператора, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Удмуртской Республики.

Правила проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2016 N 1133 (далее - Правила N 1133).

Указанные Правила устанавливают порядок проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее соответственно - торги, региональный оператор), случаи, при которых цены на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора формируются по результатам торгов, в том числе определяют случаи, когда условия проведения торгов подлежат предварительному согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также порядок такого согласования.

Цены на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора должны формироваться по результатам торгов в следующих случаях:

а) если в зоне деятельности регионального оператора образуется более 30 процентов твердых коммунальных отходов (по массе отходов), образующихся на территории субъекта Российской Федерации;

б) если требование к формированию по результатам торгов цен на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора было установлено при проведении конкурсного отбора регионального оператора и определено в соглашении, заключенном между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональным оператором (далее - соглашение с субъектом Российской Федерации).

Согласно п. 4 Правил N 1133 торги проводятся в форме аукциона в электронной форме (далее - аукцион) в порядке, установленном Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон), с учетом особенностей, предусмотренных настоящими Правилами.

Аукционы проводятся на электронных площадках, функционирующих в соответствии с Федеральным законом (п. 6 Правил N 1133). Организатором аукциона является региональный оператор (п. 7 Правил N 1133).

Проанализировав вышеприведенные нормы, суд первой инстанции правильно установил, что аукцион на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами относится к категории обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации и проводится по правилам, установленным Законом о контрактной системе, вследствие чего суд пришел к верному выводу, что на заявителя, как регионального оператора и организатора спорных торгов распространяются положения Закона о контрактной системе.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям названного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно пункту 8 Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 03.11.2016 N 1133, организатор аукциона обязан провести аукцион, сформировав лоты в соответствии с пунктом 9 названных Правил. В отношении каждого лота проводится отдельный аукцион.

Согласно пункту 9 Правил N 1133 (в редакции, действовавшей в спорный период) услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов на определенной территории в зоне деятельности регионального оператора выделяются в отдельный лот. В целях формирования лотов территория, в отношении которой региональный оператор обязан провести аукцион, разбивается не менее чем на 3 лота (территории).

Организатор аукциона вправе выделять в отдельные лоты услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов отдельных видов (классов опасности), образующихся на определенной территории в зоне деятельности организатора аукциона.

Согласно статье 5 Закона УР от 19.10.2006 N 46-РЗ "Об административно-территориальном устройстве Удмуртской Республики" Удмуртская Республика состоит из следующих административно-территориальных единиц:

1) 25 районов;

2) 5 городов республиканского значения (Ижевск, Воткинск, Глазов, Можга, Сарапул).

Территория районов непосредственно подразделяется на территории сельсоветов, поссоветов и городов районного значения. Города республиканского значения могут иметь в составе своей территории внутригородские районы (городские районы).

Город республиканского значения - административно-территориальная единица, являющаяся экономическим или социально-культурным центром Удмуртской Республики, имеющим развитую промышленность либо научно-производственный комплекс, развитую социальную инфраструктуру;

внутригородской район (городской район) - административная территория в составе города республиканского значения, выделенная в целях обеспечения эффективности управления городским хозяйством и социальной инфраструктурой, улучшения обслуживания жителей города, приближения государственного и (или) муниципального управления к населению.

В силу части 3 статьи 5 Закона N 46-РЗ города республиканского значения могут иметь в составе своей территории внутригородские районы (городские районы).

Согласно части 2 статьи 8 Устава г. Ижевска, территория муниципального образования "Город Ижевск" разделена на пять районов: Индустриальный, Ленинский, Октябрьский, Первомайский, Устиновский, не являющихся муниципальными образованиями.

Согласно пункту 4 Правил N 431 целью деятельности Регионального оператора является обеспечение сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов в зоне деятельности Регионального оператора в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - Региональная программа), Территориальной схемой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Удмуртской Республике (далее - территориальная схема обращения с отходами) в зоне своей деятельности, а также в соответствии с настоящими Правилами.

Одной из основных задач Регионального оператора является реализация территориальной схемы обращения с отходами и мероприятий Региональной программы в зоне его деятельности (п. 5 Правил N 431).

В соответствии с Территориальной схемой обращения с отходами производства и потребления, утвержденной Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 22.05.2017 N 213, в том числе твердыми коммунальными отходами, на территории Удмуртской Республики расположены следующие полигоны по захоронению отходов производства и потребления, в том числе твердых коммунальных отходов:

- Удмуртская Республика, Завьяловский район, 31 километр Нылгинского тракта;

- Удмуртская Республика, Завьяловский район, МО "Каменное";

- Удмуртская Республика, Якшур-Бодьинский район, в 7,6 километрах от с. Якшур-Бодъя;

- Удмуртская Республика, Можгинский район, в 2 километрах на северо-восток от г. Можги.

Согласно утвержденной Территориальной схеме обращения с отходами в Удмуртской Республике территория республики разделана на 5 зон, с учетом расположения полигонов ТКО.

В материалы дела представлено картографическое изображение территориальной схемы обращения с отходами производства и потребления в УР, из которой следует, что в зону N 1 входят: Ярский район, Глазовский район, г. Глазов, Балезинский район, Кезский район, Дебесский район, Шарканский район, Игринский район, Якшур-Бодьинский район, Красногорский район, Юкаменский район; в зону N 2 входят: Сюмсинский район, Селтинский район, Увинский район, Вавожский район; в зону N 3 входит: Завьяловский район, в зону N 4 входят: г. Ижевск, г. Воткинск, Воткинский район, г. Сарапул, Сарапульский район, Малопургинский район, Киясовский район, Камбарский район, Каракулинский район; в зону N 5 входят: г. Можга, Можгинский район, Кизнерский район, Алнашский район, Граховский район.

Как следует из материалов дела, ООО "САХ" с целью выбора подрядчиков было проведено 4 электронных аукциона. При этом по Аукциону N 1 в один лот были объединены 24 муниципальных образования на территории Удмуртской Республики (Глазовский район, Балезинский район, Дебесский район, Игринский район, Кезский район, Красногорский район, Юкаменский район, Ярский район, Вавожский район, Селтинский район, Сюмсинский район, Увинский район, Завьяловский район, Город Ижевск, Город Сарапул, Каракулинский район, Киясовский район, Малопургинский район, Сарапульский район, Город Можга, Можгинский район, Алнашский район, Граховский район, Кизнерский район) и по Аукциону N 3 - 4 муниципальных образования (г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы).

Таким образом, при формировании лотов региональным оператором не были учтены ни Территориальная схема обращения с отходами в Удмуртской Республике, ни административно-территориальное деление республики.

При этом, как правильно установил суд, 24 муниципальных образования, объединенных в один лот, территориально отдалены друг от друга, так в данный лот включены самый северный и самый южный населенные пункты Удмуртии, а также столица республики - г. Ижевск; схемы движения отходов не связаны друг с другом, то есть мусор вывозится на разные полигоны; в дальнейшем после проведения аукциона фактически отходы вывозились субподрядчиками по отдельным районам, что подробно проанализировано Удмуртским ФАС России в оспариваемом решении. Деление территории Республики, которое было произведено Региональным оператором с целью формирования лотов для проведения Аукционов, фактически не сохранилось.

Доказательств того, что спорные аукционы невозможно было разделить на лоты с учетом административно-территориального деления Удмуртской Республики либо с учетом зонирования, с учетом транспортировки отходов на полигоны в соответствии с утвержденной Территориальной схемой обращения с отходами в Удмуртской Республике, заявителем не представлено.

Аналогичная ситуация и с Аукционом N 3.

Судом также правильно установлено, что в связи с объединением в один предмет аукциона на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов на территории 24 муниципальных образований Удмуртской Республики начальная (максимальная) цена контракта составила 1 750 453 658,89 руб., обеспечение заявки составило 26 256 804,88 руб., обеспечение исполнения контракта - 175 045 365,89 руб., на территории 4 муниципальных образований начальная (максимальная) цена контракта составила 205582933,62 руб., обеспечение заявки - 20 558 293,36 руб.

В итоге, объединение в один лот 24 муниципальных образований и 4 муниципальных образований привело к укрупнению лотов, соответственно, увеличению начальной минимальной цены контракта, увеличению размера обеспечения заявки на участие в закупке и размера обеспечения исполнения контракта, что создало препятствия для участия в закупке малым хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории указанных муниципальных образований, и привело к ограничению конкуренции при проведении торгов.

Указанные выводы подтверждаются тем, что победителями аукционов ООО "МУСОРОВОЗОВ" и ООО "Комэкотранс" в дальнейшем для выполнения работ были привлечены субподрядчики в общем количестве 26 организаций, которые фактически обслуживали районы Удмуртии в соответствии как с административно-территориальным делением республики, так с Территориальной схемой обращения с отходами. Кроме того, из пояснений директора ООО "МУСОРОВОЗОВ" Чумакова К.П. судом установлено, что необходимость привлечения субподрядчиков была связана с тем, что собственных ресурсов организации для исполнения контрактов не хватало, отсутствует необходимое количество транспорта, техники.

Кроме того, антимонопольным органом в оспариваемом решении был проведен анализ цен по итогам заключенных договоров субподряда, из которого следует, что цена за тонну ТКО, которая оплачена конечным исполнителям в несколько раз ниже цены за тонну, которая были сформирована организатором торгов и учтена в заключенных контрактах на торгах. Общество, осуществляя деятельность в указанной сфере по обращению с отходами, являясь региональным оператором, имело представление о рынке хозяйствующих субъектов в регионе, имеющихся у них материальных и производственных ресурсах, понимало, что при объединении в один лот 24 и 4 муниципальных образования размер НМЦК, размеры обеспечения исполнения контрактов и заявки значительно вырастут, и субъекты малого предпринимательства не смогут принять участие в аукционах, соответственно, цена за тонну останется в ее максимальном значении, не произойдет снижения НМЦК, что и в результате проведения аукционов и получилось.

С учетом изложенного, следует признать обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что своими действиями региональный оператор ограничил потенциальное количество участников, желающих принять участие в аукционе, возможность соперничества на аукционе за право заключения контракта и оказания услуг по предмету контракта. Негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота проявляет себя в ограничении состава участников размещения заказа, поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта.

При этом организатор аукциона ООО "САХ" имел возможность разделить Аукционы N 1 и N 3 на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов, что подтверждается обстоятельствами дела, в том числе, каким образом фактически осуществлялся вывоз мусора на территории Удмуртской Республики в 2019 г., а также того, что в 2020 г. территория республики была разделена на 18 лотов.

Доказательств того, что спорные аукционы невозможно было разделить на меньшие лоты, начальная (максимальная) цена по которым будет составлять меньшую сумму, что позволило бы участвовать в данных аукционах другим хозяйствующим субъектам, ООО "САХ" не представлено.

Отклоняя доводы заявителя о том, что законодательство не содержит запрета на объединение услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов в нескольких муниципальных образованиях в один лот, суд обоснованно исходил из того, что правомерность объединения услуг в один лот определяется с учетом последствий, которые повлекли за собой такие действия заказчика. В случае, если необоснованное укрупнение лота при организации и проведении аукционов повлекло за собой сокращение числа участников закупки, подобно рассматриваемому случаю, то такое определение предмета закупки будет являться нарушением законодательства о защите конкуренции.

Негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного формирования закупок, укрупнение лота (закупки) проявляет себя в ограничении состава участников закупки, поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта. Само по себе формирование лота подобных образом свидетельствует об очевидной утрате интереса к торгам у значительного числа потенциальных участников. Как установлено, хозяйствующие субъекты не имели возможности участвовать в аукционе по финансовым, технологических причинам в силу того, что в рамках торгов происходит необоснованное укрупнение лотов, следовательно, увеличивается начальная (максимальная) цена по торгам, а также размер задатка и обеспечения исполнения контракта.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что при организации и проведении спорной закупки нарушался принцип обеспечения конкуренции.

Заявителем представлены расчеты начальной максимальной цены каждого лота. Проанализировав произведенные обществом расчеты стоимости услуг по транспортированию в разрезе каждого муниципального образования, суд правильно указал, что данные расчеты никак не обосновывают объединение в один лот большого количества разноудаленных муниципальных образований, находящихся в разных зонах Территориальной схемы обращения с отходами в Удмуртской Республике, не устраняют того факта, что в конечном итоге такое формирование лотов привело к ограничению конкуренции при проведении аукционов. Кроме того, заявителем не доказано, что, если бы ООО "САХ" сформировало лоты в соответствии с административно-территориальным делением Республики и с Территориальной схемой обращения с отходами, с соблюдением норм антиконкурентного законодательства, то это отразилось бы на повышении конечных цен за вывоз мусора для потребителей.

Оценивая действия заявителя при проведении спорной закупки, антимонопольный орган и суд первой инстанции правильно установили, что отсутствует технологическая и функциональная связь в объединении в один лот (закупку) оказание услуг на территории 24 (Аукцион 1) и 4 (Аукцион 3) муниципальных образований, с учетом утвержденной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Удмуртской Республики и административно-территориального деления республики.

Суд правильно указал, что в данном случае ООО "САХ" не привело конкретные причины объединения в один лот конкретных 24 муниципальных образований, в том числе включающих в себя очень удаленные друг от друга: Глазовский район, Балезинский район, Дебесский район, Игринский район, Кезский район, Красногорский район, Юкаменский район, Ярский район, Вавожский район, Селтинский район, Сюмсинский район, Увинский район, Завьяловский район, Город Ижевск, Город Сарапул, Каракулинский район, Киясовский район, Малопургинский район, Сарапульский район, Город Можга, Можгинский район, Алнашский район, Граховский район, Кизнерский район) и по Аукциону N 3 - 4 муниципальных образования (г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы.

Общество не обосновало, каким образом объединение в один лот, например, Глазовского и Каракулинского района, находящихся на разных концах территории Республики, ТКО с которых транспортируется на разные полигоны, является экономически целесообразным с точки зрения логистических, технических и иных факторов, а также с учетом того, что такое укрупнение привело и к увеличению начальной максимальной цены контракта, цены обеспечительных мер подачи заявок и обеспечения исполнения контракта.

Также суд обоснованно учел, что в отношении Аукциона N 3, несмотря на то, что муниципальные образования г. Воткинск, Воткинский, Шарканский, Якшур-Бодьинский районы территориально близко расположены, но при этом находятся в разных зонах Территориальной схемы обращения с отходами, обществом также не приведено обоснованных причин включения в один лот именно данных муниципальных образований, при том, что также такое объединение привело к увеличению начальной (максимальной) цены контракта до 205582933,62 руб., обеспечения заявки до 3 083 744 руб., обеспечения исполнения контракта - до 20 558 293,36 руб.

С учетом установленных обстоятельств, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильным выводам, что в рассматриваемом случае у организатора аукционов не имелось каких-либо препятствий для разделения лотов; необоснованное проведение аукционов укрупненными лотами нарушило принцип равнодоступности при проведении торгов, повлекло за собой ограничение количества участников закупки (в том числе, в связи с увеличением цены контракта, значительного размера обеспечения заявки, необходимости задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы), исключило возможность участия в торгах участников соответствующего рынка, тем самым привело к ограничению конкуренции на рынке по транспортировке твердых коммунальных отходов на территории Удмуртской Республики и нарушению ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права и правильной оценке представленных в материалы дела доказательств.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно не усмотрел оснований признания недействительными оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа и оставил требования заявителя без удовлетворения.

Коллегия апелляционного суда считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, на основе полного и всестороннего исследования доказательств, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат ссылок, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебного акта либо опровергали выводы суда, то признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, в связи с этим не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

В силу статьи 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 20 ноября 2020 года по делу N А71-18489/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.М. Трефилова

Судьи

Е.В. Васильева Е.Ю. Муравьева