Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2021 г. N 20АП-922/21 по делу N А68-14576/2019

г. Тула

17 февраля 2021 г.

Дело N А68-14576/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 16.02.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 17.02.2021.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Большакова Д.В. и Еремичевой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Овчинниковой И.В., при участии представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Технология" (г. Пермь, ОГРН 1145958081060, ИНН 5904652866) - Львова А.Ю. (доверенность от 31.12.2020 N 01/2021) и заинтересованного лица - министерства имущественных и земельных отношений Тульской области (г. Тула, ОГРН 1177154000132, ИНН 7106058814) - Сударева А.И. (доверенность от 06.11.2020), в отсутствие представителя заинтересованного лица - администрации муниципального образования город Тула (г. Тула, ОГРН 1037101133552, ИНН 7107030032), извещенного о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства имущественных и земельных отношений Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 23.12.2020 по делу N А68-14576/2019 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Технология" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к министерству имущественных и земельных отношений Тульской области (далее - министерство) о признании недействительным решения министерства от 06.11.2019 N 2901-11/18274 об отказе в выдаче разрешения на использование земель без их предоставления (с учетом уточнения требования).

Определением суда первой инстанции от 15.07.2020 к участию в деле в качестве второго заинтересованного лица привлечена администрация муниципального образования город Тула (далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Тульской области от 23.12.2020 заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом, министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение. В обоснование своих доводов указывает на то, что суд первой инстанции не принял во внимание положения статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

От общества в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно, считая принятое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что общество на основании пункта 6 части 1 статьи 39.33, пункта 3 статьи 39.36 ЗК РФ, постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" (далее - постановление N 1300) и постановления правительства Тульской области от 03.04.2015 N 157 "Об утверждении положения о порядке и условиях размещения объектов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации" (далее - постановление N 157) обратилось в министерство с заявлением от 03.10.2019 N 71_00789 о выдаче разрешения на использование земель, собственность на которые не разграничена, без их предоставления, для размещения сооружения связи, расположенного по адресу: Тульская область, с. Частое, в 150 метрах от дома 43 по ул. Луговая, в кадастровом квартале 71:14:020901, площадью 202 кв. м.

Письмом от 06.11.2019 N 2901-11/18274 министерство указало, что в соответствии с генеральным планом муниципального образования город Тула и решением Тульской городской Думы от 28.06.2017 N 39/958 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Тула, утвержденные решением Тульской городской Думы от 23.12.2016 N 33/839, с учетом итогов (рекомендаций) публичных слушаний от 24.05.2017" (далее - решение N 39/958), а также согласно предоставленной схеме планируемое сооружение связи предполагается разместить в зоне сельскохозяйственных угодий (СХ). В соответствии с требованиями статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, а также земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.), - в составе земель сельскохозяйственного насаждения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. При этом постановлением N 157 утверждено Положение о порядке и условиях размещения объектов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации, на землях или земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (далее - Положение), которым определено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в выдаче разрешения на использование земель без их предоставления в случае, если размещаемые объекты не соответствуют утвержденным документам территориального планирования.

В связи с этим министерство отказало обществу в выдаче разрешения на использование земельного участка.

Не согласившись с указанным отказом, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая заявление и удовлетворяя его, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)" ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положениями части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрена обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 2 статьи 11 ЗК РФ органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Статьей 39.33 ЗК РФ определены случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

Одним из таких случаев использования указанных земель и земельных участков без их предоставления и установления сервитутов согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ является размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 названной нормы использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпунктах 1 - 5 и 7 пункта 1 данной статьи, осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа.

Для случая же, предусмотренного подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ, разрешение на использование земельного участка не требуется.

При этом пунктом 3 статьи 39.36 ЗК РФ установлено, что виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 данной статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300.

Согласно пункту 11 указанного Перечня (в редакции, действовавшей на момент отказа в согласовании проекта перепланировки) в него включены линии связи, линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство.

Случаи, когда разрешение на строительство не требуется, определены в части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В частности, названной нормой предусмотрено, что разрешение на строительство не требуется в случае размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 50 м, предназначенных для размещения средств связи (пункт 4.5), а также в иных случаях, если в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется (пункт 5).

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 17.08.2019 N 1064 "Об определении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство" (действовало в спорный период, далее - постановление N 1064) получение разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции линий связи и сооружений связи, не являющихся особо опасными, технически сложными объектами связи.

В настоящее время действует Перечень случаев, при которых для строительства и реконструкции не требуется получения разрешения на строительство, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2020 N 1816, в котором содержится аналогичное положение.

Порядок и условия размещения отдельных видов объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на территории Тульской области утвержден постановлением правительства Тульской области от 03.04.2015 N 157 (далее - Порядок).

Согласно пункту 2 Порядка объекты размещаются на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании соответствующего решения органа государственной власти Тульской области или органа местного самоуправления Тульской области, уполномоченного на предоставление соответствующих земельных участков.

С учетом установленных по делу обстоятельств, а также на основании подпункта 6 пункта 1 и пункта 2 статьи 39.33 ЗК РФ и пункта 2 указанного Порядка, суд апелляционной инстанции рассматривает отказ в выдаче разрешения на использование земель без их предоставления как решение об отказе в размещении объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков.

Судом установлено, что общество имело намерение разместить сооружение связи - антенно-мачтовое сооружение (высотой менее 50 метров, с технологическим заглублением подземной части менее 3 метров), то есть объект, не требующий выдачи разрешения на строительство, предусмотренный пунктом 11 Перечня, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300, в связи с чем подало соответствующее заявление в уполномоченный орган.

Подпунктом "б" пункта 8 Порядка предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение о выдаче разрешения на использование земель или земельного участка либо об отказе в выдаче разрешения на использование земель или земельного участка в срок, не превышающий 15 календарных дней со дня поступления заявления юридического лица, для размещения линий связи, линейно-кабельных сооружений связи и иных сооружений связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство.

Основанием к отказу в выдаче разрешения на использование земель без их предоставления для размещения сооружения связи явилось размещение объекта в зоне сельскохозяйственных угодий. При этом мотивировочная часть отказа содержит ссылку на то, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в выдаче разрешения на использование земель без их предоставления в случае, если размещаемые объекты не соответствуют утвержденным документам территориального планирования соответствующего муниципального образования.

Пунктом 7 Порядка предусмотрено, что размещаемые объекты должны соответствовать документам территориального планирования соответствующего муниципального образования.

В соответствии с пунктом 12 Порядка решение об отказе в выдаче разрешения на использование земель или земельного участка принимается в случае, если:

а) заявление подано с нарушением требований, установленных пунктами 4 - 5 настоящего Положения;

б) в заявлении указаны предполагаемые к размещению объекты, не предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов";

в) размещение объектов приведет к невозможности использования земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием;

г) размещаемые объекты не соответствуют утвержденным документам территориального планирования соответствующего муниципального образования;

д) земельный участок, на использование которого испрашивается разрешение, предоставлен физическому или юридическому лицу.

Данный Перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

В соответствии с частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

При этом действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (пункт 3 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Решением Тульской городской думы от 23.12.2016 N 33/839 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Тула, в пункте 1 статьи 16 которых указано, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, иными физическими и юридическими лицами в случаях, установленных настоящими Правилами, при осуществлении планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, эксплуатации объектов капитального строительства и иных действий, связанных с градостроительной деятельностью и земельными отношениями, осуществляемыми на территории муниципального образования город Тула (пункт 2 статьи 16 Правил).

В соответствии с пунктом 3 статьи 16 Правил действие установленных Правилами градостроительных регламентов распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах территориальных зон, установленных на карте градостроительного зонирования территории муниципального образования город Тула, за исключением земельных участков, указанных в части 4 настоящей статьи.

Пунктом 5 статьи 16 Правил предусмотрено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно пункту 6 статьи 16 Правил использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти Тульской области или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

С учетом сказанного к данной ситуации пункт 7 и подпункт "г" пункта 12 Порядка не применимы, поскольку действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

В соответствии со статьями 77 и 78 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Земли сельскохозяйственного назначения в связи с использованием их для целей, сельскохозяйственного производства могут быть заняты зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В то же время пункт 2 статьи 78 ЗК РФ допускает использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий в случаях осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, а пункт 4 этой же нормы допускает размещение линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи даже на земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов.

Таким образом, федеральное законодательство не препятствует размещению на землях сельскохозяйственного назначения объектов, отдельные виды которых аналогичны объектам, включенным в Постановление N 1300, в частности, линейных объектов.

Кроме этого, суд первой инстанции, принимая обжалуемый судебный акт, также правомерно учел следующее.

Пунктами 1 и 2 статьи 7 ЗК РФ предусмотрено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу пункта 2 статьи 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно положениям пунктов 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные, условно разрешенные и вспомогательные.

Земельным законодательством предусмотрено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац третий пункта 2 статьи 7 ЗК РФ).

Такой Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540.

Примечанием 2 к данному приказу установлено, что содержание видов разрешенного использования, перечисленных в классификаторе, допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное.

Согласно примечанию N 2 к Классификатору видов разрешенного использования земельных участков и разъяснениям, содержащимся в письмах Минкомсвязи России от 25.12.2019 N ОВ-П14-200-32365 и Департамента недвижимости Минэкономразвития России от 18.03.2016 N Д23и1239, размещение и эксплуатация антенно-мачтовых сооружений допускается независимо от видов разрешенного использования, перечисленных в Классификаторе, и является дополнением к любому из них без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка, то есть размещение такого оборудования связи на земельных участках, в видах разрешенного использования которых специально не оговорено размещение объектов связи, допустимо.

Из письма управления градостроительства и архитектуры администрации г. Тулы от 26.11.2020 усматривается, что спорный земельный участок расположен в двух территориальных зонах: "зона сельскохозяйственного использования СХ-1-1" и "зона застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1" (данное обстоятельство не заложено в качестве основание к отказу).

С учетом изложенного суд пришел к обоснованному выводу о том, что размещение антенно-мачтового сооружения на землях сельхозназначения не противоречит действующему законодательству, в связи с чем решение министерства об отказе в размещении объекта на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков по приведенным в нем основаниям неправомерно.

Ссылка министерства в обоснование своей позиции на статью 79 ЗК РФ, согласно которой сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, не принимается во внимание, поскольку использование и охрана это разные понятия.

Следовательно, статья 79 ЗК РФ не запрещает использовать земли сельхозназначения в виде сельскохозяйственных угодий для размещения линейных отделов, а лишь говорит об их особой охране.

Ссылка представителя министерства на то, что данным решением не будут восстановлены права общества, не принимается во внимание на основании следующего.

Из пояснений представителя министерства следует, что в ходе рассмотрения дела полномочия по рассмотрению заявлений на принятие решения на использование земель без их предоставления перешли к администрации, вследствие чего им и было заявлено ходатайство (т. 1, л. 82) о привлечении данного лица в качестве заинтересованного (определение суда от 15.07.2020 (т. 1, л. 88)). В последующем суд посчитал необходимым привлечь администрацию в качестве соответчика (протокол судебного заседания от 09.09.2020 (т. 1, л. 107) и определение суда от 09.09.2020 (т. 1, л. 109)).

По мнению апелляционной инстанции, у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для привлечения администрации в качестве соответчика (равнозначно заинтересованное лицо), поскольку к ней обществом не предъявлено каких-либо материальных требований.

Передача же полномочий данному лицу свидетельствует о возможности его привлечения в качестве третьего лица, поскольку при передаче таких полномочий оно будет в соответствии с положениями статьи 16 АПК РФ исполнять решение суда.

Доводы подателя жалобы не могут быть признаны обоснованными, так как, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 23.12.2020 по делу N А68-14576/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Д.В. Большаков Н.В. Еремичева