Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2021 г. N 12АП-11152/20 по делу N А57-11376/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 14 июля 2021 г. N Ф06-5289/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

24 февраля 2021 г.

Дело N А57-11376/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 февраля 2021 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Смирникова А.В.,

судей Землянниковой В.В., Степуры С.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мацуциным Е.В.,

при участии в судебном заседании представителя контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Саратов" Каковкиной О.Ф., действующей на основании доверенности от 11.06.2020 N 03-34-07,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу администрации Кировского района муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 14 октября 2020 года по делу N А57-11376/2019

по заявлению администрации Кировского района муниципального образования "Город Саратов" (410012, г. Саратов, ул. Б. Казачья, д. 14, ОГРН 1026402675980, ИНН 6452030080),

заинтересованные лица: контрольно-счетная палата муниципального образования "Город Саратов" (410031, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 76, ОГРН 1126450008200, ИНН 6450056090), общество с ограниченной ответственностью "ФКС" (410012, г. Саратов, ул. им. Зарубина В.С., д. 51, литер А, ОГРН 1126454002993, ИНН 6454122307), индивидуальный предприниматель Баронин Илья Евгеньевич (г. Саратов, ОГРНИП 309645020400051, ИНН 645005623240),

о признании недействительным ненормативного акта,

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Саратовской области обратилась администрация Кировского района муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация, заявитель) с заявлением о признании незаконными пунктов 8, 19 представления контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Саратов" от 15.02.2019 N 03-74-146.

Решением суда первой инстанции от 20 ноября 2019 года заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал незаконным пункт 8 представления контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Саратов" от 15.02.2019 N 03-74-146.

В удовлетворении заявленных требований в остальной части отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 04 февраля 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 11 июня 2020 года судебные акты судов первой и апелляционной инстанций в части признания незаконным пункта 8 представления контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Саратов" от 15.02.2019 N 03-74-146 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 14 октября 2020 года в удовлетворении заявленных администрацией требований о признании незаконным пункта 8 представления контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Саратов" от 15.02.2019 N 03-74-146 отказано.

Администрация не согласилась с принятым судебным актом и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

Представитель контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Саратов" в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Администрация, общество с ограниченной ответственностью "ФКС", индивидуальный предприниматель Баронин Илья Евгеньевич явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии с пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие данных лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 31.08.2018 N 56-03-01 и в соответствии с пунктом 26 раздела 1 плана работы контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Саратов" на 2018 год, утвержденного распоряжением от 28.12.2017 N 109-01-01, контрольно-счетной палатой муниципального образования "Город Саратов" проведена проверка исполнения полномочий главного администратора доходов бюджета муниципального образования "Город Саратов", главного распорядителя бюджетных средств за 2016-2017 годы, текущий период 2018 года, а также проверка достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главными администраторами доходов бюджета муниципального образования "Город Саратов", главными распорядителями бюджетных средств за 2017 год в администрации Кировского района муниципального образования "Город Саратов", по результатам которой составлен акт от 18.12.2018.

В ходе проверки контрольно-счетной палатой муниципального образования "Город Саратов" установлено, что постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 13.10.2017 N 2967 утверждена муниципальная программа "Благоустройство территории муниципального образования "Город Саратов" на 2018-2020 годы" (далее - Программа). В рамках данной Программы предусмотрены подпрограмма 1 "Содержание и благоустройство территории города", подпрограмма 2 "Развитие жилищно-коммунального хозяйства в муниципальном образовании "Город Саратов".

С целью исполнения подпрограммы 1 администрацией в 2018 году заключен муниципальный контракт с ООО "ФКС" от 02.04.2018 N 0160300003418000002-0058919-01 на выполнение работ по благоустройству территории и развитию дорожно-транспортного комплекса Кировского района муниципального образования "Город Саратов" во 2, 3, 4 кварталах сумму 6 316,9 тыс. руб.

Контракт заключен по итогам аукциона в электронной форме. Начальная максимальная цена контракта составляла 6 380,7 тыс. рублей, которая была определена методом сопоставимых рыночных цен по 3 коммерческим предложениям, полученным от ООО "ФКС", ООО "Экостройтех", ООО "Харпа-Град", содержащим локальные сметные расчеты.

Контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Саратов" установлено, что в нарушение пункта 4.7. Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 05.03.2004 N 15/1 (далее - МДС 81-35.2004), в Локальном сметном расчете применены повышающие коэффициенты 1,15 и 1,25 на работы, не предусмотренные МДС 81-35.2004.

Кроме того, к определенным видам работ дважды применялись повышающие коэффициенты, что привело к завышению стоимости работ, предусмотренных контрактом, на 5 500 руб.

Стоимость фактически принятых работ в результате повторного применения повышающих коэффициентов по актам о приемке выполненных работ (ф. КС-2) по состоянию на 01.11.2018 завышена на сумму 5 500 рублей.

По результатам проверки контрольно-счетной палатой муниципального образования "Город Саратов" в адрес администрации вынесено представление от 15.02.2019 N 03-74-146, в пункте 8 которого установлено, что в нарушение пункта 4.7 МДС 81-35.2004 при определении начальной максимальной цены контракта на выполнение работ по благоустройству в 2018 году администрацией Кировского района муниципального образования "Город Саратов" применялись повышающие коэффициенты, что привело к завышению начальной максимальной цены контракта на сумму 437 100 руб. В результате необоснованного применения повышающих коэффициентов стоимость работ, предусмотренных контрактом от 02.04.2018 N 0160300003418000002-0058919-01 с ООО "ФКС", завышена на сумму 432 700 руб., стоимость фактически принятых работ по состоянию на 01.11.2018 завышена на сумму 353 100 руб.

На основании пункта 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 19.1-19.3 Положения о контрольно-счетной палате муниципального образования "Город Саратов" в пункте 9 представления от 15.02.2019 N 03-74-146 администрации Кировского района муниципального образования "Город Саратов" предложено рассмотреть возможность принятия мер по возврату в бюджет денежных средств в размере, превышающем размер корректно рассчитанной цены контракта N 0160300003418000002-0058919-01.

Администрация, полагая, что пункты 8, 19 представления от 15.02.2019 N 03-74-146 являются незаконными, нарушают ее права и охраняемые законом интересы, обратилась с соответствующими заявлениями в арбитражный суд.

Суд первой инстанции при повторно рассмотрении дела пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции.

Согласно статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как установлено в ходе проверки, сметная стоимость контракта определена в соответствии с действующими на момент его заключения сметными нормативами, включенными в федеральный реестр сметных нормативов, в том числе с применением Методических рекомендаций по применению федеральных единичных расценок на строительные, специальные строительные, ремонтно-строительные, монтаж оборудования и пусконаладочные работы, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 09.02.2017 N 81/пр (далее - Методические рекомендации) и МДС 81-35.2004.

Цена контракта определена в соответствии с Локальным сметным расчетом (приложение 1) и составляет 6 316 900 руб.

Локальным сметным расчётом предусмотрены работы по содержанию территории: подметание дорожек (пункт 4); очистка дорожек парков и скверов щеточным снегоочистителем (пункт 5); очистка от снега рыхлого и плотного, скалывание наледи (пункту 6, 7, 8); посыпка дорожек песком (пункт 9); очистка урн от мусора (пункт 11); выкашивание газонов партерных и обыкновенных моторной косилкой (пункт 14); уборка опавших листьев (пункт 15); омоложение живых изгородей (пункт 19); спиливание скелетных ветвей деревьев (пункт 20); валка деревьев с применением автогидроподъемника без корчевки пня (пункты 21, 22); подготовка почвы для устройства партерного и обыкновенного газона без внесения растительной земли вручную (пункты 25, 29, 33); устройство газонов из готовых рулонных заготовок (п. 26); -уход за газонами обыкновенными (пункты 28, 32); посев газонов партерных, мавританских и обыкновенных вручную (пункт 30); посадка многолетних цветников (пункты 34, 35);уход за цветниками из многолетников (пункт 36); подготовка стандартных посадочных мест вручную для деревьев и кустарников (пункт 112); посадка деревьев-саженцев (пункт 113); полив зеленых насаждений из шланга поливомоечной машины (пункт 116).

Для определения стоимости указанных работ в сметном расчете применены действующие нормативы: по федеральным единичным расценкам (ФЕР), утвержденным Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 30.12.2016 N 1039/пр, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, по сборникам "Типовые нормы времени (ТНВ)".

Кроме того, применены рекомендации по нормированию труда работников, занятых содержанием и ремонтом жилищного фонда (МДК 2-02.01).

Локальный сметный расчет к муниципальному контракту N 01 составлен в соответствии с МДС 81-35.2004 с применением базовых расценок ФЕР, ФЕРр, ФССЦ, 2001 (2016), утвержденных приказом Минстроя России N 1039/пр от 30.12.2016.

Контрольно-счетной палатой муниципального образования "Город Саратов" в ходе проверки установлено, что администрацией начальная максимальная цена контракта определена методом сопоставимых рыночных цен по 3 коммерческим предложениям, полученным от ООО "ФКС", ООО "Экостройтех", ООО "Харпа-Град" (т. 5, л.д. 34-38).

Коммерческие предложения представлены с содержанием расчета стоимости каждого вида работ по благоустройству с применением повышающих коэффициентов по спорным позициям.

Контрольно-счетной палатой муниципального образования "Город Саратов" не оспаривается примененный заявителем метод сопоставимых рыночных цен.

Однако администрацией в пунктах 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 25, 26, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 112, 113, 116 локально-сметного расчета к муниципальному контракту N 01 применены повышающие коэффициенты к нормам затрат труда (1,15) и к нормам времени эксплуатации машин и механизмов (1,25) не к видам работ, предусмотренных при выполнении ремонтно-строительных работ и работ по реконструкции объектов капитального строительства, а к видам работ по содержанию территорий скверов и парков, предусмотренных контрактом как самостоятельных работ, не связанных с работами, осуществляемыми при капитальном ремонте и реконструкции зданий и объектов.

Виды работ, предусмотренные пунктами 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 25, 26, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 112, 113, 116 локально-сметного расчета к муниципальному контракту N 01 не относятся к ремонтно-строительным работам и работам по реконструкции объектов капитального строительства.

Кроме того, виды работ, предусмотренные пунктами 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 25, 26, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 112, 113, 116 локального сметного расчёта, согласно общероссийского классификатора видов экономической деятельности 2018 года (ОКВЭД-2 2018), относятся к классу ОКВЭД 81 "Деятельность по обслуживанию зданий и территорий", и не относятся к классам ОКВЭД 41 "Строительство зданий"; ОКВЭД 42 "Строительство инженерных сооружений"; ОКВЭД 43 "Работы строительные специализированные".

Таким образом, закупаемые администрацией работы, указанные в пунктах 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 25, 26, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 112, 113, 116 локально-сметного расчета, являлись самостоятельными работами, которые не относятся к работам, производимым при капитальном ремонте и реконструкции зданий и объектов, по строительству новых зданий, и соответственно при расчете их стоимости не могли применяться повышающие коэффициенты к нормам затрат труда - 1,15; к нормам времени эксплуатации машин и механизмов - 1,25.

Кроме того, пунктом 4.7 МДС 81-35.2004 установлено, что повышающие коэффициенты 1,15 к нормам затрат труда и 1,25 к нормам времени эксплуатации строительных машин применяются при выполнении ремонта и реконструкции зданий и сооружений, аналогичные технологическим процессам в новом строительстве.

Муниципальным контрактом N 01 установлен перечень объектов для выполнения работ по благоустройству территории Кировского района, а именно скверы, бульвары, аллея, которые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации не относятся к объектам капитального строительства, а работы по их благоустройству не относятся к понятиям строительство, реконструкция, капитальный ремонт.

В результате необоснованного применения повышающих коэффициентов стоимость работ, предусмотренных контрактом, заключенным с ООО "ФКС", завышена на 432 700 руб.

Повторное применения коэффициентов 1,15 к нормам затрат труда и 1,25 к нормам времени эксплуатации строительных машин к видам работ, указанным в п/N 38, 39, 41, 43, 44, 45, 46, 50, 52, 54, 91 локального сметного расчёта произошло в результате технической ошибки, что подтверждается заявителем.

Таким образом, указанные в пунктах 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 25, 26, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 112, 113, 116 локального сметного расчёта виды работ не могут быть отнесены к ремонтно-строительным работам и работам по реконструкции объектов капитального строительства. Указанные виды работ предусмотрены контрактом в целях санитарного содержания территории. Следовательно, повышающие коэффициенты 1,15 и 1,25 применены необоснованно.

В результате необоснованного применения повышающих коэффициентов стоимость работ, предусмотренных Контрактом, завышена на сумму 427 200. руб., повторное применение повышающих коэффициентов увеличило стоимость работ на 5 500 руб.

Кроме того, в результате необоснованного применения повышающих коэффициентов завышена начальная максимальная цена контракта на сумму 437 100 руб.

В соответствии с пунктом 3.13 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Министерства экономического развития РФ от 02.10.2013 N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)", не рекомендуется использовать для расчета НМЦК ценовую информацию: представленную лицами, сведения о которых включены в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); полученную из анонимных источников; содержащуюся в документах, полученных заказчиком по его запросам и не соответствующих требованиям, установленным заказчиком к содержанию таких документов; не содержащую расчет цен товаров, работ, услуг.

Данные Методические рекомендации разработаны в целях оказания помощи заказчикам, уполномоченным органам, уполномоченным учреждениям в определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупок с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Методические рекомендации разъясняют возможные способы определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), с применением методов, предусмотренных частью 1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Пунктом 3.7 Методических рекомендаций установлены процедуры, которые рекомендуется осуществить в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения начальной максимальной цены контракта.

В пункте 3.13 Методических рекомендаций N 567 установлен перечень ценовой информации, которую не рекомендуется использовать для расчета НМЦК.

В соответствии с пунктом 3.13.4 Методических рекомендаций не рекомендуется использовать для расчета начальной максимальной цены контракта ценовую информацию, не содержащую расчет цен товаров, работ, услуг.

Из изложенного следует, что администрации при формировании начальной максимальной цены контракта следовало учитывать не только итоговый суммовой показатель работ по благоустройству, но и расчет, в соответствии с которым данная итоговая сумма образовалась.

Кроме того, администрация, являясь главным администратором доходов бюджета муниципального образования "Город Саратов", главным распорядителем бюджетных средств за 2016-2018 годы в своей деятельности наряду с иными нормативно-правовыми актами должна была руководствоваться также Бюджетным кодексом Российской Федерации, предусматривающим, в том числе принцип экономности и эффективности бюджетных средств.

Оплата выполненных работ по завышенной стоимости нарушает принцип эффективности расходования бюджетных средств, предусмотренный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" определено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности расходования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Так, при рассмотрении представленных коммерческих предложений администрации как заказчику в соответствии с Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и главному распорядителю (получателю бюджетных средств) с учетом положений статьи 34 Бюджетного кодекса РФ и Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Министерства экономического развития РФ от 02.10.2013 N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)", следовало принять исчерпывающие меры по определению начальной максимальной цены контракта, в том числе провести дополнительное исследование рынка, проверить представленные расчеты стоимости работ для исключения необоснованного применения в расчете коэффициентов к некоторым из видов работ по благоустройству, с целью получения коммерческих предложений с расчетом, который бы соответствовал потребностям Заказчика с учетом Бюджетного кодекса РФ.

Администрацией при формировании начальной максимальной цены контракта указанные требования не соблюдены.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных администрацией требований.

Апелляционная коллегия считает, что все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы повторяют утверждения, которые являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, получили соответствующую правовую оценку и обоснованно были отклонены.

Доводы администрации не могут служить основаниями для отмены принятого решения, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а по существу сводятся к несогласию с оценкой доказательств и установленных обстоятельств по делу.

Судебная коллегия считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Саратовской области от 14 октября 2020 года по делу N А57-11376/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий судья

А.В. Смирников

Судьи

В.В. Землянникова С.М. Степура