Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2021 г. N 17АП-602/21 по делу N А50-27360/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 19 мая 2021 г. N Ф09-2584/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Пермь

25 февраля 2021 г.

Дело N А50-27360/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 17 февраля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 февраля 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Голубцова В.Г., Муравьевой Е.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тиуновой Н.П.

при участии:

от индивидуального предпринимателя Кладовой Ольги Александровны - Бородулин С.С., паспорт, доверенность от 16.10.2020, диплом;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю - Меркушева Е.М., удостоверение, доверенность от 18.01.2021, диплом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 14 декабря 2020 года

по делу N А50-27360/2020

по заявлению индивидуального предпринимателя Кладовой Ольги Александровны (ОГРНИП 306590332500021, ИНН 590310464204)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю (ОГРН 1055901619168, ИНН 5904122386)

о признании недействительным предписания в части,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Кладова Ольга Александровна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю (далее - Управление) о признании недействительными пунктов 6 и 11 предписания от 27.07.2020 N 7575.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 14 декабря 2020 года заявление предпринимателя удовлетворено. Признаны недействительными пункты 6, 11 предписания Управления от 27.07.2020 N 7575, как не соответствующие Федеральному закону от 30.03.1999 N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". На Управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт.

В обоснование жалобы Управление указывает, что оспариваемое предписание является самостоятельным видом распорядительного документа, выносимым при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний в качестве одного из противоэпидемических мероприятий, в данном случае с целью максимального снижения опасности распространения COVID-19. Процедура вынесения предписаний о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий не подпадает под действие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", поэтому любые ссылки на этот закон в данном случае в решении неуместны. При этом каких-либо специальных нормативных актов, регулирующих процедуру вынесения и содержание предписания о дополнительных мероприятиях, не имеется. Кроме того, в Пермском крае необходимость выполнения рекомендаций Роспотребнадзора закреплена Указом губернатора Пермского края N 23 от 29.03.2020. Создание необходимых условий применения установок для обеззараживания воздуха без риска для здоровья сотрудников и покупателей - это обязанность хозяйствующего субъекта, которая не может повлиять на законность вынесения предписания.

В судебном заседании представитель Управления на доводах жалобы настаивал.

Заявитель против доводов апелляционной жалобы возражает по мотивам, указанным в письменном отзыве, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель заявителя в судебном заседании доводы, изложенные в отзыве, поддержал.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, ИП Кладова О.А. осуществляет розничную торговлю непродовольственными товарами на арендуемой торговой площади 39 м2, расположенной в помещении торгового центра по адресу: г.Пермь, ул. Ветлужская, 58 (договор аренды нежилого помещения N 19-2/42 от 01.05.2020).

23.07.2020 должностными лицами Управления в присутствии продавца Андриевской И.В. проведен осмотр используемого предпринимателем торгового помещения (отдел "Женская, мужская одежда"), по итогам которого составлен протокол от 23.07.2020 (л.д.92).

На основании статей 29, 50, 51 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) Управлением выдано предписание от 27.07.2020 N 7575 о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, которым предпринимателю в числе прочего предписано:

оборудовать места общего пользования (туалеты, бытовые помещения, комнаты отдыха и тому подобное) устройствами для мытья рук с мылом и дозатором для обработки рук кожным антисептиком (пункт 6 предписания);

обеспечить в торговой точке (магазине, отделе) наличие бактерицидных облучателей-рециркуляторов, разрешенных для применения в присутствии людей для обеззараживания воздуха в помещениях с постоянным нахождением работников и посетителей (пункт 11 предписания).

Полагая, что вынесенное предписание в части пунктов 6 и 11 не соответствует законодательству Российской Федерации, нарушает права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Судом принято приведенное выше решение.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (статья 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

С учетом положений ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 и ч. 2 ст. 45 и ч. 3 ст.55 Конституции Российской Федерации, при рассмотрении в порядке, определенном гл.24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд согласно ч.4 ст. 200 АПК РФ осуществляет проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливая соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяя, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность (пункт 46 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.11.2019).

Согласно статье 29 Федерального закона N 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1).

Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 2 статьи 50 Федерального закона N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в том числе предписания о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Таким образом, Управление вправе выдавать предписание, в том числе о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Однако изложенные выше полномочия органов Роспотребнадзора не исключают применение Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Доводы заявителя апелляционной жалобы об ином противоречат как этому закону, так и Федеральному закону N 52-ФЗ.

В соответствии с частью 7 статьи 46 Федерального закона N 52-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

Виды государственного контроля (надзора), к которым положения Закона N 294-ФЗ не применяются, перечислены в части 3.1 статьи 1 данного закона. Санитарно-эпидемиологического надзора в этом перечне нет.

Частью 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрены также случаи, при которых не применяются положения данного закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок. В их числе расследование причин возникновения аварий, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений (пункт 5).

Однако в спорном случае расследование причин инфекционных заболеваний в торговой точке предпринимателя не производилось.

Таким образом, доводы заявителя апелляционной жалобы об отсутствии оснований для неприменения к спорным правоотношениям положений Закона N 294-ФЗ, устанавливающих порядок организации и проведения проверок, являются неверными.

В соответствии со статьей 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований (в частности, при отсутствии оснований для проведения проверки), не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Как разъяснено в пункте 46 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.11.2019, выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам Федерального закона N 294-ФЗ сама по себе не влечет признания его недействительным, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках административного расследования.

Между тем судом первой инстанции установлено и Управлением не оспаривается, что административное расследование в отношении предпринимателя не проводилось.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предписание выдано исключительно по итогам осмотра помещений торгового центра по адресу: г. Пермь, ул. Ветлужская, 58, а не по результатам административного расследования.

При этом по итогам указанного осмотра, проведенного 23.07.2020, в отношении предпринимателя составлен протокол от 16.09.2020 N 2700 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ (л.д.76). Данный протокол направлен Управлением на рассмотрение в Дзержинский районный суд г. Перми.

Постановлением Дзержинского районного суда от 27.10.2020 по делу N 5-1999/2020 производство по делу об административном правонарушении в отношении предпринимателя прекращено по причине нарушения порядка составления процессуальных документов. Протокол осмотра от 23.07.2020 признан недопустимым доказательством по делу об административном правонарушении.

Кроме того, в постановлении районного суда указано, что предписание от 28.07.2020 N 7575 в оригинале и от 27.07.2020 в копии не идентично представленной в суд и привлекаемому лицу копии (л.д.46).

Постановление Дзержинского районного суда от 27.10.2020 по делу N 5-1999/2020 не обжаловано и вступило в законную силу.

Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что несоблюдение Управлением установленной процедуры принятия ненормативного правового акта являлось существенным, могло привести к неправильному решению спорного вопроса. В числе прочего Управлением не исследован вопрос о возможном обеспечении мест общего пользования устройствами для мытья рук собственником торгового центра.

Довод апелляционной жалобы о том, что предписание носит профилактический характер и не нарушает прав заявителя, правомерно отклонен судом, как противоречащий представленным в дело доказательствам. По итогам осмотра, проведенного Управлением 23.07.2020 с нарушением административного производства, в отношении предпринимателя было возбуждено производство по делу об административном правонарушении. Как указано в самом предписании, оно "подлежит безотлагательному рассмотрению и выполнению".

Суд первой инстанции не делал выводов, что соблюдение санитарных правил не является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В силу статьи 11 указанного Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

Согласно пункту 3 статьи 29 Федерального закона N 52-ФЗ санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 настоящего Федерального закона.

В соответствии с Указом губернатора Пермского края от 20 августа 2020 г. N 121 "О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) в Пермском крае" в Пермском крае введен режим повышенной готовности ввиду угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

В соответствии с пунктом 12.4 данного Указа руководители организаций, чья деятельность не приостановлена в соответствии с настоящим Указом, обязаны соблюдать санитарные требования, выполнять противоэпидемические мероприятия, установленные постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, постановлениями Главного государственного санитарного врача по Пермскому краю, а также предписания, выданные должностными лицами Роспотребнадзора, методические рекомендации Роспотребнадзора по организации работы по профилактике COVID-19.

В связи с продолжающимся глобальным распространением новой коронавирусной инфекции "COVID-2019", в целях предотвращения угрозы распространения заболеваемости новой коронавирусной инфекцией "COVID-2019" на территории Пермского края и обеспечения безопасности работающих 11.04.2020 N 2326 вынесено постановление Главного государственного санитарного врача по Пермскому краю, согласно которому юридические лица, индивидуальные предприниматели при осуществлении разрешенных в условиях введенного в Пермском крае режима повышенной готовности видов деятельности обязаны осуществлять противоэпидемические мероприятия, в том числе оборудовать места общего пользования (туалеты, бытовые помещения, комнаты отдыха и т.п.) устройствами для мытья рук с мылом и дозатором для обработки рук кожным антисептиком (пункт 1.11).

В то же время, вынося предписание, за неисполнение которого предусмотрена ответственность Управление должно учитывать не только юридическую, но и фактическую деятельность заявителя. При вынесении предписания Управление не учтено, что предприниматель является арендатором торгового помещения площадью 39 кв. м в соответствии с договором N 19-2/42 от 01.05.2020. Из данного договора следует, что арендодателем предоставлена только площадь торгового зала, а арендатор обязуется содержать арендуемую площадь в полной исправности и образцовом санитарном состоянии. Таким образом, обязанностей предпринимателя по содержанию и оборудованию мест общего пользования (туалеты, бытовые помещения) указанным договором не предусмотрено. Тот факт, что используемая заявителем торговая точка не является отдельным помещением, на ее территории нет мест общего пользования, и вся арендуемая площадь является торговым залом, подтверждены представленными заявителем в материалы дела фотографиями данного торгового отдела.

Иного управлением не доказано (статья 65 АПК РФ).

Таким образом, возложение на предпринимателя, являющегося арендатором торговой площади в торговом центре, и не являющегося лицом, ответственным за содержание и оборудование мест общего пользования в этом центре, обязанности по оборудованию мест общего пользования (туалеты, бытовые помещения, комнаты отдыха и тому подобное) устройствами для мытья рук с мылом и дозатором для обработки рук кожным антисептиком, не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя.

Пунктом 11 предписания на заявителя возложена обязанность по обеспечению в торговой точке (магазине, отделе) наличия бактерицидных облучателей-рециркуляторов, разрешенных для применения в присутствии людей для обеззараживания воздуха в помещениях с постоянным нахождением работников и посетителей.

В обоснование довода о необходимости использования оборудования по обеззараживанию воздуха в помещениях Управление указало на пункт 4.4 СП 3.1.3597-20 и постановление Главного государственного санитарного врача по Пермскому краю от 11.04.2020 N 2326 "О мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции "COVID-2019" на территории Пермского края".

В соответствии со статьей 39 Федерального закона N 52-ФЗ постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 N 15 утверждены санитарно-эпидемиологические правила "СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - СП 3.1.3597-20).

Согласно пункту 4.4 СП 3.1.3597-20, мероприятиями, направленными на "разрыв" механизма передачи инфекции, являются, наряду с прочим, организация дезинфекционного режима на предприятиях общественного питания, объектах торговли, транспорте, в том числе дезинфекция оборудования и инвентаря, обеззараживание воздуха.

Пунктом 2.8 Методических рекомендаций "МР 3.1/2.3.5.0191-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. 2.3.5. Предприятия торговли. Рекомендации по профилактике новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в предприятиях торговли. Методические рекомендации" (утв. Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 01.06.2020) рекомендовано применение в помещениях с постоянным нахождением работников устройств для обеззараживания воздуха.

Пунктом 2 постановления Главного государственного санитарного врача по Пермскому краю от 11.04.2020 N 2326 "О мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции "COVID-2019" на территории Пермского края" юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям при осуществлении разрешенных в условиях введенного в Пермском крае режима повышенной готовности видов деятельности рекомендовано применять в помещениях с постоянным нахождением работников бактерицидные облучатели воздуха рециркуляционного типа.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что применение бактерицидных облучателей-рециркуляторов, разрешенных для применения в присутствии людей, носит именно рекомендательный характер.

На это же указано Роспотребнадзором в письме от 21.10.2020 N 02/21655-2020-32 "Об обеззараживании воздуха в помещениях", согласно которому право использовать тот или иной способ обеззараживания воздуха для обеспечения эпидемиологического благополучия помещений, используемых при осуществлении деятельности зданий и сооружений, остается за хозяйствующими субъектами. Положения методических документов носят рекомендательный характер, не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену прав и обязанностей граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; какая-либо ответственность за неисполнение рекомендаций не предусмотрена.

Таким образом, возложение на предпринимателя обязанности по обеспечению в торговой точке наличия бактерицидных облучателей-рециркуляторов не соответствует законодательству.

Кроме того, выдавая предписание о необходимости установки бактерицидных облучателей-рециркуляторов, Управление не учло конкретные обстоятельства деятельности предпринимателя, не исследовало вопрос о возможности установки и безопасной для людей эксплуатации данного оборудования с учетом имеющихся требований, установленных руководством по дезинфектологии "Р 3.5.1904-04. 3.5. Дезинфектология. Использование ультрафиолетового бактерицидного излучения для обеззараживания воздуха в помещениях. Руководство", утвержденного Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 04.03.2004.

С учетом изложенного решение суда о признании предписания Управления в оспариваемой части недействительным является законным и обоснованным. Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено. Решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 14 декабря 2020 года по делу N А50-27360/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

В.Г. Голубцов Е.Ю. Муравьева