Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 марта 2021 г. N 18АП-15782/20 по делу N А47-10180/2020

г. Челябинск

02 марта 2021 г.

Дело N А47-10180/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 марта 2021 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Орска Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24 ноября 2020 г. по делу N А47-10180/2020.

Орский транспортный прокурор (далее также - административный орган, Прокурор) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о привлечении Администрации города Орска (далее также - лицо, привлекаемое к административной ответственности, Администрация) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), за несоблюдение требований технических регламентов при эксплуатации путепроводов, входящих в состав автомобильной дороги, проходящей по ул. Водоканальная над Южно-Уральской железной дорогой в п. Никель г. Орска Оренбургской области на 2 км ПК 4 направления Никель-Новорудная перегона НикельНовый город и 319 км ПК 2 направления Оренбург-Айдырля перегона Никель-Круторожино.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено Управление жилищно-коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Орска (далее - третье лицо, Управление ЖКХТ).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 24.11.2020 заявление удовлетворено, Администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда и обжаловала его в апелляционном порядке.

В обоснование указывает, что Администрация не является субъектом ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ и в ее действиях (бездействии) отсутствует событие административного правонарушения. Администрация города Орска является органом местного самоуправления, зарегистрированного в виде казенного учреждения, не является собственников путепроводов, так как правообладателем данных сооружений является муниципальное образования "Город Орск". Автомобильная дорога по ул.Волоканальной в г.Орске передана как объект недвижимости, на праве оперативного управления Управлению ЖКХТ на основании постановления Администрации от 16.08.2017 N 4754-п и акта о приеме-передаче объектов нефинансовых активов от 16.08.2017. Управление ЖКХТ владеет и пользуется вышеназванным объектом, соответственно обязано соблюдать требования технического регламента при эксплуатации этого объекта. Следовательно, Управление ЖКХТ является субъектом ответственности по данному правонарушению, в действиях Администрации отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

От Прокурора до судебного заседания поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором он просит оставить решение суд без изменения. Указывает, что в нарушение норм Федерального закона "О безопасности дорожного движения" Администрацией путепроводы содержаться в ненадлежащем состоянии, с нарушением требований законодательства о техническом регулировании, установленных соответствующими национальными стандартами и сводами правил.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание их представители не явились. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, по результатам проверки, проведенной 26.06.2020 Прокурором, выявлены дефекты и неисправности путепроводов.

Так, на путепроводе, пересекающем железнодорожные пути ОАО РЖД" в п. Никель на 2 км ПК 4 направления Никель-Новорудная перегона Никель - Новый город имеются следующие дефекты и неисправности, затрагивающие конструктивные и другие характеристики его надежности и безопасности:

1. Не соблюдены требования для безопасного прохода пешеходов по тротуарам на мосту, частично отсутствует перильное заграждение, проломы в мзитах тротуарного настила, отсутствуют щиты ограждения над электрифицированными путями (нарушен п. 6.5 ГОСТ Р 50597-2017).

2. Установлено наличие морозного разрушения бетона по торцам плит тротуарного настила (нарушены п. 5.2, п. 7.1, 7.95 СП 35.13330.2011, ГОСТ 27751-2014).

3. Выявлены сквозные трещины в асфальтном дорожном покрытии в местах сопряжения пролетных строений и в сопряжении пролетных строений с устоями путепровода, дорожное покрытие в неудовлетворительном состоянии, имеются множественные выбоины и неровности, которые при пропуске автотранспорта вызывают нежелательные динамические нагрузки на конструкции путепровода (нарушены требования п. 5.2 ГОСТ Р 50597-2017).

4. В сопряжении устоя (со стороны улицы Строителей) и пролетного строения отсутствует лист перекрытия, в асфальтном покрытии два сквозных пролома, через которые, при выпадении осадков и в период весеннего снеготаяния, течет вода, обводняя железобетонные поверхности опор и пролетного строения, размывая грунт откоса насыпи конуса устоя. Вместе с водами, с дорожного полотна, на подферменную площадку устоя попадают загрязнители, образовав толстый переувлажненный слой (нарушены требования п. 5.2 ГОСТ Р 50597- 2017).

5. Подферменные площадки замусорены.

6. Опорные части не окрашены, покрыты коррозией, защитный слой бетона на подферменных блоках разрушается, развиваются трещины по стержням ржавой арматуры, отдельные стержни арматурного каркаса обнажены, защитный слой бетона ригелей, на оголовках обоих устоев, подвержен интенсивному деградационному разрушению. Бетон рыхлый, осыпается обнажая крупные фракции. Одиночные стержни арматурного каркаса подвержены коррозии, разрушая защитный слой (нарушены п. 5.2 СП 35.13330.2011, ГОСТ 27751-2014).

7. На ригелях промежуточных опор недостаточный защитный слой, обнажены отдельные стержни арматурного каркаса, торцы ригелей подвержены морозному разрушению, на отдельных стойках промежуточных опор трещины вдоль ржавых стержней арматурного каркаса (нарушены п. 5.2, п. 7.1, 7.95 СП 35.13330.2011, ГОСТ 27751- 2014).

8. Сливные плоскости на оголовках всех опор не устроены, не обеспечены требования к отводу воды. Из-за застоя воды происходит излишнее обводнение поверхностей, в результате происходит интенсивное выщелачивание цементного камня, щелочная среда бетона нарушается, интенсивное разрушение бетона с обнажением ржавого арматурного каркаса по торцам всех пролетных строений (нарушены п.п. 5.76-5.79 СП 35.13330.2011).

9. Нарушена гидроизоляция на всех железобетонных пролетных строениях моста, происходит интенсивное выщелачивание цементного камня, продольные трещины вдоль стержней преднапряжённой арматуры пролётного строения (нарушены п.п. 5.76-5.79 СП 35.13330.2011).

10. Конусы откосов насыпи с обеих сторон заросшие кустарником, конусы насыпи не укреплены, происходит оползание грунта с обнажением обсыпных железобетонных конструкций на обоих устоях (нарушен п. 5.75 СП 35.13330.2011).

На путепроводе, пересекающем железнодорожные пути ОАО "РЖД" в п. Никель на 319 км ПК 2 направления Оренбург-Айдырля перегона Никель-Круторожино, имеются следующие дефекты и неисправности, затрагивающие конструктивные и другие характеристики его надежности и безопасности:

1. Сквозные трещины в асфальтном дорожном покрытии в местах сопряжения пролетных строений и в сопряжении пролетных строений с устоями путепровода, дорожное покрытие в неудовлетворительном состоянии, имеются множественные выбоины и неровности, которые при пропуске автотранспорта вызывают нежелательные динамические нагрузки на конструкции путепровод (нарушены требования п. 5.2 ГОСТ Р 50597-2017).

2. Проломы в железобетонных плитах тротуаров прохожей части путепровода, трещины по сварке стоек перильного ограждения, неудовлетворительное крепление целых секций перильного ограждения к закладным деталям, морозное разрушение бетона по торцам плит тротуарного настила (нарушен п. 6.5 ГОСТ Р 50597-2017, п. 7.22 ГОСТ 33128-2014).

3. Порвана сетка щитов ограждения над электрофицированными путями. Провисание электрического кабеля в футляре из металлической трубы над контактным проводом (нарушены п. 5.87 СП 35.13330.2011, п. 2.26.1 Правила устройства и технической эксплуатации контактной сети электрифицированных железных дорог, утвержденных МПС РФ 11.12.2001 N ЦЭ-868).

4. Трещины вдоль продольного шва бетонирования разрезных балок пролётного строения, выщелачивание цементного камня, локальные разрушения бетона с обнажением конструктивной арматуры на пролетных строениях. На ригелях промежуточных опор недостаточный защитный слой, обнажены отдельные стержни арматурного каркаса. Торцы ригелей подвержены морозному разрушению. На отдельных стойках промежуточных опор трещины вдоль ржавых стержней арматурного каркаса (нарушены п. 5.2, п. 7.1, 7.95 СП 35.13330.2011, ГОСТ 27751-2014).

5. Водоотводный лоток под путепроводом засыпан обвалившимися камнями (нарушен п. 5.75 СП 35.13330.2011).

6. Загрязнение опорных площадок щебнем, мусором, опорные части в ржавчине, подферменные площадки на всех оголовках опор замусорены.

7. Опорные части не окрашены, покрыты коррозией, морозное разрушение бетона опор с обнажением конструктивной арматуры (нарушены п. 5.2, п. 7.1, 7.95 СП 35.13330.2011, ГОСТ 27751-2014).

8. Отсутствие защиты опор стоечного типа от повреждения автомобильными транспортными средствами рядом с автомобильной дорогой (нарушен п. 6.5 ГОСТ Р 50597-2017).

9. Конус насыпи со стороны улицы Лебедева не укреплен, происходит вползание грунта с обнажением обсыпных железобетонных конструкций на обоих устоях, заросшие деревьями, кустарником конусы автодорожного путепровода (нарушен п. 5.75 СП 35.13330.2011).

Указанные факты зафиксированы в акте от 26.06.2020.

Руководствуясь статьей 28.4 КоАП РФ Прокурор 29.07.2020 вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ в отношении Администрации города Орск. При этом, Администрация факта наличия выявленных нарушений не отрицала, указывая только на то, что не является субъектом вменяемого правонарушения.

В соответствии со статьей 23.1 КоАП РФ Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении Администрации к административной ответственности.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из вывода о доказанности в действиях Администрации состава вменяемого ей правонарушения и отсутствия процессуальных нарушений при составлении прокурором Протокола об административном правонарушении.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 26.1 КоАП РФ, по делу об административном правонарушении подлежат выяснению наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения.

В части 1 статьи 14.43 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, является лицо, ответственное за соблюдение установленных правил и норм, в частности, субъектом правонарушения может быть изготовитель, исполнитель (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), продавец.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, в рамках которых обеспечивается соблюдение требований технических регламентов и обязательных требований к продукции.

Требования, закрепленные в технических регламентах, являются обязательными и подлежат соблюдению всеми органами управления и субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность.

Объективная сторона административного правонарушения характеризуется действием (бездействием) и выражается в нарушении требований технических регламентов, обязательных требований к продукции либо связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации или выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, что влечет или создает угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан. То есть объективная сторона заключается в осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением обязательных требований государственных стандартов, технических регламентов.

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 46 Федерального закона N 184-ФЗ предусмотрено, что со дня вступления в силу этого Закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей указанным в этой норме целям (одной из которых является предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 184-ФЗ техническим регламентом признается документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Согласно статье 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

В силу статьи 12 Федерального закона N 196-ФЗ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти (пункт 1). Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог (пункт 2).

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ) содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

В статье 3 Федерального закона N 257-ФЗ определено, что содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12); обеспечение сохранности автомобильных дорог - комплекс мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, владельцами таких автомобильных дорог (в области ремонта и содержания автомобильных дорог), пользователями таких автомобильных дорог (в области использования автомобильных дорог), должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и (или) придорожных полос автомобильных дорог) (пункт 21).

Таким образом, содержание автомобильной дороги является одним из мероприятий по обеспечению сохранности автомобильных дорог, проводимым владельцами таких автомобильных дорог.

Между тем, из материалов дела не следует, что Администрация осуществляет деятельность по содержанию автомобильных дорог (в том числе и спорных путепроводов). Каких либо доказательств, подтверждающих данные факты, не представлено, так же и доказательств, что спорные путепроводы находятся в собственности Администрации города Орска или эксплуатируются ей.

Как следует из пояснений Администрации в соответствии с решением Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 23.08.2017 N 27-469 "Об утверждении "Положения "Об администрации города Орска" отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации города Орска, наделенные правами юридического лица в пределах полномочий, установленных положениями о них, исполняют полномочия Администрации города Орска и самостоятельно несут ответственность за их исполнение.

Согласно Положению об управлении жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта администрации г.Орска, утвержденного решением Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 06.09.2010 N 68-1213 Управление ЖКЗТ является отраслевым (функциональным) органом Администрации города Орска, наделенным полномочиями по организации оказания услуг и выполнению работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог городского округа, объектов благоустройства города, обеспечению безопасности дорожного движения и прочих работ и услуг в сфере жилищно-коммунального и дорожного хозяйства города.

Следовательно, комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения с соблюдением норм технических регламентов должно осуществлять Управление ЖКХТ.

Администрация при этом не является лицом, обязанным соблюдать требования технических регламентов применительно к деятельности по содержанию автомобильных работ, не является в таком случае ни изготовителем, ни производителем, ни продавцом, то есть не является субъектом ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

При указанных обстоятельствах следует признать недоказанным в действиях (бездействии) Администрации события административного правонарушения по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, заключающегося в осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением обязательных требований государственных стандартов, технических регламентов.

Установленные статьей 16 Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации" вопросы местного значения, то есть полномочия органа местного самоуправления по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечению безопасности дорожного движения на них, не могут служить критерием для определения субъекта административного правонарушения по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, поскольку фактически указанную деятельность осуществляет уполномоченные органом местного самоуправления организации.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимосвязи с позиций статей 65 - 71, 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает, что в данном случае Администрация не является субъектом административной ответственности, в ее действиях (бездействии) отсутствует событие правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, отсутствие события или состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

По делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, возлагается на административный орган (часть 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При указанных обстоятельствах Прокурором в ходе производства по делу об административном правонарушении не были установлены те юридические значимые обстоятельства, наличие которых позволяет применить к лицу инструменты публично-правового реагирования в виде административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ. Иное означало бы возможность незаконного возложения административной ответственности, что не отвечает целям и принципам административного наказания.

С учетом изложенного, у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявления Прокурора и привлечения Администрации к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, в связи с чем решение суда первой инстанции подлежит отмене по мотиву неполного исследования обстоятельств дела с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований Прокурора о привлечении Администрации к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ (пункт 1 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности (на решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности) государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24 ноября 2020 г. по делу N А47-10180/2020 отменить, в удовлетворении заявления Орского транспортного прокурора о привлечении Администрации города Орска Оренбургской области к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов Н.А. Иванова