Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 марта 2021 г. N 02АП-843/21 по делу N А29-12631/2020

г. Киров

04 марта 2021 г.

Дело N А29-12631/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 марта 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Волковой С.С.,

судей Ившиной Г.Г., Черных Л.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Подлевских А.Г.,

при участии в судебном заседании представителя заявителя Момотюка В.В., действующего на основании доверенности от 30.12.2020,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования городского округа "Ухта"

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 17.12.2020

по делу N А29-12631/2020,

по заявлению заместителя прокурора Республики Коми

к администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (ИНН: 1102024570, ОГРН: 1021100735810)

о признании незаконным бездействия и об обязании устранить допущенные нарушения,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Республики Коми (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - ответчик, администрация МОГО "Ухта", Администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), об обязании ответчика разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ, в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 17.12.2020 заявленные требования удовлетворены, бездействие Администрации признано незаконным, на ответчика возложена обязанность в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить соответствующий правовой акт.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация МОГО "Ухта" обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе ответчик указывает, что дача на основании статьи 34.2 НК РФ финансовым органом муниципального образования письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах не является ни государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, ни муниципальной услугой, в связи с чем положения Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) о необходимости утверждения административных регламентов в данном случае не подлежат применению.

Как полагает заявитель апелляционной жалобы, предоставление разъяснений носит произвольный характер, в то время как муниципальная услуга требует определенного стандарта ее исполнения. Письменные разъяснения не могут быть унифицированы, как это требуется при оказании муниципальной услуги.

Администрация отмечает, что в распоряжении Правительства Республики Коми от 03.04.2017 N 156-р указание на соответствующую муниципальную услугу отсутствует.

Поскольку порядок дачи разъяснений и срок их предоставления закреплен в статье 34.2 НК РФ, налогоплательщику, обратившемуся в адрес финансового органа муниципального образования, в установленный законом срок будут даны необходимые разъяснения. Таким образом, отсутствие административного регламента не повлечет нарушения прав и законных интересов лица, направившего заявление в орган.

К тому же, финансовые органы не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, а установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В подтверждение изложенных в апелляционной жалобе доводов ответчик ссылается на письмо Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2020 N 03-02-07/1/8481, практику суда общей юрисдикции. Также Администрацией указано, что по вопросу о предоставлении разъяснений, касающихся применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, за период с 2013 года до конца октября 2020 года обращений не поступало.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 01.02.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 02.02.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержал занятую по делу позицию.

Ответчик явку в судебное заседание не обеспечил, представил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, при проведении анализа соблюдения законодательства о налогах и сборах прокуратурой установлен факт бездействия администрации МОГО "Ухта", выразившийся в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах (л.д. 39).

Полагая, что бездействие Администрации является незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми в рамках настоящего дела требованиями.

Суд первой инстанции, придя к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого бездействия ответчика незаконным, удовлетворил заявленные прокурором требования, обязал Администрацию в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Предметом заявленных требований является бездействие администрации МОГО "Ухта", выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 210-ФЗ государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, является деятельность по реализации функций органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Как следует из содержания пункта 2 статьи 2 Закона N 210-ФЗ, под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Статьями 14-16 Закона N 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования.

При этом в силу части 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

На основании изложенного, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

Пунктом 2 статьи 34.2 НК РФ предусмотрено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц (пункт 3 статьи 34.2 НК РФ).

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики имеют право получать от финансовых органов муниципальных образований письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Из вышеприведенных положений налогового законодательства следует, что финансовые органы муниципальных образований обязаны дать письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, а налогоплательщик вправе требовать от финансового органа соответствующие разъяснения.

При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами Налогового кодекса Российской Федерации, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Федерального закона.

Таким образом, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом N 210-ФЗ.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (часть 1 статьи 12 Закона N 210-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона N 210-ФЗ предусмотрена обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, предоставлять названные услуги в соответствии с административными регламентами, которые в силу пункта 4 статьи 2 Закона N 210-ФЗ представляют собой нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Администрация МОГО "Ухта" является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральным законодательством и законами Республики Коми (пункт 1 статьи 36 Устава муниципального образования городского округа "Ухта", принятого решением Совета муниципального образования "Город Ухта" от 27.12.2005 N 14).

Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Республики Коми, решениями Совета городского округа, постановлениями и распоряжениями администрация городского округа, Уставом и Положением об администрация городского округа, утверждаемым Советом городского округа (пункт 4 статьи 36 Устава).

В Положении о финансовом управлении администрации МОГО "Ухта", утвержденном решением Совета городского округа от 09.10.2009 N 359, указано, что финансовое управление является функциональным органом Администрации, входящим в структуру администрации МОГО "Ухта", обеспечивающим в пределах своей компетенции проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики.

В нарушение действующего законодательства администрацией МОГО "Ухта" не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-коммуникационной сети "Интернет" отсутствуют.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность в деятельности финансового органа по предоставлению данной муниципальной услуги, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности. Данная правовая позиция согласуется с позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2020 N 309-ЭС20-6503.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что дача финансовым органом муниципального образования письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах не является государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий, а также муниципальной услугой, основан на неверном толковании вышеприведенных нормативных положений. Праву налогоплательщика на получение разъяснений корреспондирует обязанность финансовых органов муниципальных образований давать письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах. С этой целью разрабатывается порядок предоставления таких разъяснений.

Ссылка Администрации на письмо Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2020 N 03-02-07/1/8481 отклоняется судом апелляционной инстанции как не опровергающая вышеизложенные выводы.

Отсутствие указания в Типовом (рекомендованном) перечне муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу "одного окна", в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг в Республике Коми, с указанием органов исполнительной власти Республики Коми, курирующих соответствующее направление деятельности, утвержденном распоряжением Правительства Республики Коми от 03.04.2017 N 156-р, на муниципальную услугу по даче разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, не исключает необходимости соблюдения ответчиком законодательно установленных требований. К тому же, как следует из самого наименования перечня соответствующих услуг, он носит рекомендованный характер, тогда как положения федерального законодательства, из которых следует обязанность финансовых органов муниципальных образований по предоставлению письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, а также необходимость разработки и утверждения административного регламента по предоставлению такой муниципальной услуги, имеют императивный характер, требуя неукоснительного их выполнения.

Довод Администрации о том, что финансовые органы не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, а установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, подлежит отклонению.

Административные регламенты разрабатываются в целях повышения качества исполнения и доступности результатов исполнения государственных (муниципальных услуг), установления порядка и стандарта предоставления государственной или муниципальной услуги, при этом изменения (дополнения) законодательства о налогах и сборах, равно как и установления, изменения и отмены местных налогов и сборов, при утверждении административного регламента не происходит.

Указание ответчика на то, что письменные разъяснения, данные финансовым органом муниципального образования, не могут быть унифицированы, как это требуется при оказании муниципальной услуги, не принимается, поскольку разработка и утверждение административного регламента по предоставлению муниципальной услуги нацелена не на унификацию разъяснений компетентных в предоставлении услуги органов, а на утверждение порядка предоставления такой услуги.

В апелляционной жалобе администрация МОГО "Ухта" обращает внимание, что по вопросу о предоставлении разъяснений, касающихся применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, за период с 2013 года до конца октября 2020 года обращений не поступало. Между тем указанные обстоятельства не согласуются с имеющимся в материалах дела представлением об устранении нарушений федерального законодательства от 13.05.2020, ранее внесенным заместителем прокурора города руководителю Администрации, в котором отражены сведения о том, что за период с 2017 по 2019 год в администрацию МОГО "Ухта" поступило три обращения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, данные обращения рассмотрены в рамках Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания бездействия администрация МОГО "Ухта" незаконным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя. Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Приведенная ответчиком ссылка на судебную практику суда общей юрисдикции не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку обстоятельства, установленные данным судебным актом, не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Из содержания пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ следует, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должны содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Суд первой инстанции правомерно применил в качестве восстановительной меры возложение на администрацию МОГО "Ухта" обязанности разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ, в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов и обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и не влияют на законность принятого судом решения.

При изложенных обстоятельствах решение Арбитражного суда Республики Коми от 17.12.2020 по делу N А29-12631/2020 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации МОГО "Ухта" - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 17.12.2020 по делу N А29-12631/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования городского округа "Ухта" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

С.С. Волкова

Судьи

Г.Г. Ившина Л.И. Черных