Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 апреля 2021 г. N 18АП-3964/21 по делу N А76-44974/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 11 августа 2021 г. N Ф09-4653/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

26 апреля 2021 г.

Дело N А76-44974/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 апреля 2021 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Ивановой Н.А., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Златоустовского городского округа на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24 февраля 2021 г. по делу N А76-44974/2020.

В судебном заседании участвовал представитель Администрации Златоустовского городского округа - Новосёлов Е.С (доверенность N 8904/АДМ от 30.12.2020, диплом, паспорт).

Индивидуальный предприниматель Сергиенко Надежда Николаевна (далее - ИП Сергиенко Н.Н., заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным предписания Администрации Златоустовского городского округа (далее - административный орган, Администрация) от 10.07.2020 N 655.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24.02.2021 (резолютивная часть решения объявлена 17.02.2021) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что выдача предписания о демонтаже незаконно размещенного рекламного материала представляет собой специальную меру, порядок и основания применения которой урегулированы нормами статьи 19 Федерального закона о рекламе N 38-ФЗ. В названной правовой норме установлены императивные требования об установке и эксплуатации рекламной конструкции только при наличии соответствующего разрешения уполномоченного органа. При этом положения Закона о рекламе не регламентируют порядок выявления фактов установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без соответствующего разрешения и процедуру выдачи органом местного самоуправления предписаний о демонтаже рекламной конструкции.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) при вынесении оспариваемого предписания не применим, поскольку в рассматриваемом случае должностными лицами Администрации осуществлены мероприятия, при которых не требовалось непосредственное участие (взаимодействие) обеих сторон. Предписание Администрации N 655 от 10.07.2020 вынесено не в рамках муниципального контроля, а в рамках Федерального закона N 38-ФЗ. Факт эксплуатации конструкции (панно брандмауэр) с 2017 года без разрешения, подтверждается материалами дела.

Исследовав и оценив информацию, размещенную на фасаде здания по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А информация (панно брандмауэр), принимая во внимание обстоятельства размещения конструкции, буквальное содержание и смысловое значение приведенной на ней информации, ее фактической направленности, следует, что содержащиеся в информации сведения не отвечают требованиям, предъявляемым к вывескам информационного характера, установленным Законом N 2300-1.

В арбитражный апелляционный суд от ИП Сергиенко Н.Н. поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонил доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет, в судебное заседание представитель заявителя не явился.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя заявителя.

В судебном заседании представитель Администрации на доводах апелляционной жалобы настаивал, просил решение суда отменить, жалобу - удовлетворить.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Сергиенко Надежда Николаевна является индивидуальным предпринимателем, осуществляет предпринимательскую деятельность по сдаче нежилых помещений в нежилом здании-магазине - "Торговый дом "Arte" по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером 74:25:0307205:1996 (л.д. 10) и соответственно нежилого здания-магазина с кадастровым номером 74:25:0307205:86 (л.д. 11-12).

Администрацией Златоустовского городского округа вынесено предписание от 10.07.2020 N 655 об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства о рекламе (л.д. 7), согласно которому ИП Сергиенко Н.Н. вменено в обязанность на основании части 10 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе, Федеральный закон N 38-ФЗ) до 10.08.2020 провести демонтаж рекламной конструкции - рекламного настенного панно (брандмауэр), расположенного на нежилом здании-магазине - "Торговый дом "Arte" по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А, с текстом следующего содержания "Ателье Грация, Бюстье нижнее белье, arte верхняя одежда и обувь, шапки шарфы перчатки купальники кукла индустрия красоты профессиональные материалы, ставки на спорт и т.п." (далее - спорная рекламная конструкция).

Заявитель, полагая, что указанное предписание не соответствует требованиям законодательства и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии оспоренного ненормативного акта закону.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 26.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются положениями Закона о рекламе.

В силу пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 38-ФЗ реклама - это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Под рекламной конструкцией понимается предназначенное для проекции рекламы на любые поверхности (щиты, стенды, строительные сетки, перетяжки, электронные табло и др.), а также иные технические средства стабильного территориального размещения. Указанное оборудование или технические средства монтируются или располагаются на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также на остановочных пунктах движения общественного транспорта.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Частью 9 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ предусмотрено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Указанное заявление подается заявителем в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - единый портал государственных и муниципальных услуг) и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция (часть 10 статьи 19 Закона о рекламе).

В соответствии с частью 21 статьи 19 Закона о рекламе владелец рекламной конструкции обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа о демонтаже рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истек, а также удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней со дня выдачи указанного предписания.

Решение о выдаче предписания о демонтаже рекламной конструкции, демонтаж рекламной конструкции могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в течение трех месяцев со дня получения соответствующего предписания или со дня демонтажа рекламной конструкции (часть 22 статьи 19 Закона о рекламе).

Таким образом, органы местного самоуправления в случае выявления факта эксплуатации рекламной конструкции в отсутствие соответствующего разрешения вправе выдать предписание о ее демонтаже.

Из материалов дела усматривается, что Администрацией в адрес ИП Сергиенко Н.Н. выдано предписание от 10.07.2020 N 655 о демонтаже рекламной конструкции, расположенной по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А.

С учетом положений статей 1, 15, 18, 45, 55 Конституции Российской Федерации при рассмотрении в порядке, определенном главой 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд, осуществляя согласно части 4 статьи 200 АПК РФ проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливает соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяет, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2019 N 307-КГ18-22209).

Как верно отмечено судом первой инстанции, само по себе наличие у органа местного самоуправления полномочий на выдачу предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций не освобождает его должностных лиц от соблюдения установленных законом процедур принятия таких ненормативных правовых актов.

Проанализировав положения статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, статей 15, 16, статьи 17.1 Федерального закона N 131-ФЗ, статей 1, 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ в их системной взаимосвязи, суд апелляционной инстанций приходит к выводу о том, что отношения в сфере установки и эксплуатации рекламных конструкций подлежат муниципальному контролю, в связи с чем в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при реализации органом местного самоуправления полномочий по выдаче хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

В соответствии со статьями 1, 6, 8.2, 8.3, 9 - 16 Федерального закона N 294-ФЗ в рамках осуществления муниципального контроля органы местного самоуправления организуют и проводят мероприятия, направленные на профилактику нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При этом плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы отнесены к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (пункты 1, 5 части 1 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ).

В случае выявления при проведении указанных мероприятий по контролю нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 названного Закона (часть 5 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ при выявлении в ходе проведения проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из содержания приведенной нормы усматривается, что выдача предписаний об устранении выявленных нарушений осуществляется только по результатам проведения проверок.

Согласно пунктам 2, 4 и 6 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, пункту 8 раздела V Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.06.2015, выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам названного Закона является грубым нарушением требований действующего законодательства, влекущим признание недействительным такого предписания.

В рассматриваемом случае судами установлено, что на здании, расположенном по адресу: г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А, размещена рекламная конструкция (панно брандмауэр), в отношении которой отсутствует разрешение на ее установку; при выявлении факта нарушения требований статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ при распространении наружной рекламы, владелец рекламных конструкций не устанавливался, проверка в отношении предпринимателя не проводилась, в связи с чем указанное лицо не могло реализовать свои права на стадии вынесения обязательного для исполнения предписания о демонтаже рекламной конструкции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о существенном нарушении административным органом процедуры принятия оспариваемого ненормативного правового акта и правомерно признал его недействительным.

Вопреки позиции подателя апелляционной жалобы, выдавая предписание о демонтаже самовольной установленной рекламной конструкции, административный орган тем самым фактически участвует в осуществлении муниципального контроля в сфере рекламы, несмотря на то, что статьями 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ такая деятельность не поименована буквально как муниципальный контроль.

Применение такой меры как выдача предписания непосредственно связано с реализацией органом местного самоуправления предоставленных ему контрольных полномочий и обусловлено выявлением им фактов нарушения установленных статьей 19 Федерального закона N 38-ФЗ обязательных требований к распространению наружной рекламы.

Осуществление уполномоченными государственными органами государственного надзора в сфере рекламы не исключает проведение органами местного самоуправления муниципального контроля в указанной сфере в целях решения вопросов местного значения.

Иное толкование управлением положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами нижестоящих инстанций норм права.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания оспариваемого предписания администрации незаконным. Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение по делу, удовлетворив требования заявителя.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не имеется.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24 февраля 2021 г. по делу N А76-44974/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Златоустовского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

Н.А. Иванова А.П. Скобелкин