Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2021 г. N 06АП-1856/21 по делу N А73-398/2021

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 июля 2021 г. N Ф03-3466/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Хабаровск

29 апреля 2021 г.

А73-398/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 28 апреля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 апреля 2021 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Швец Е.А.

судей Сапрыкиной Е.И., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Осадчей Н.П.

при участии в заседании:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Забайкальской ЖД - филиала "РЖД": Замятина Т.В., представитель по доверенности от 24.07.2020;

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Забайкальской ЖД - филиала "РЖД"

на решение от 24.02.2021

по делу N А73-398/2021

Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Забайкальской ЖД- филиала "РЖД"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным распоряжение

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - Общество, заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением в соответствии с которым просит признать недействительным распоряжение Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) от 27.07.2020 N 362-р "О проведении планового (рейдового) осмотра, обследования объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта".

Решением от 24.02.2021 суд в удовлетворении заявленного ОАО "РЖД" требования отказал.

Не согласившись с решением суда, ОАО "РЖД" заявило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции ввиду неправильного применения судом норм материального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела. В обоснование доводов общество указало, что суд первой инстанции не дал оценку доводам заявителя о незаконности проверок согласно распоряжению N 362-р; необоснованно отклонил ходатайство Общества об истребовании доказательств - ответа УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора на представление прокурора N 23-17-2020 от 16.09.2020; надзорный орган в письме N 12-4/5750 фактически признал неправомерность распоряжений о назначении плановых (рейдовых) осмотров, отменил их. Отмененные распоряжения идентичны спорному распоряжению N 362-р по тексту и содержанию заданий, при этом утвержденное ранее распоряжение N 362-р УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора отменено не было, что является, по мнению заявителя, грубым нарушением требований к организации и проведению проверок установленных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон N 294-ФЗ); согласно пункту 6 Правил N 438, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438, все проверки в 2020 году должны проводиться только с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи (либо документарные, письмо Минэкономразвития России от 14.05.2020 N Д24и-15114), таким образом, УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора оспариваемым распоряжением N 362-р в нарушение действующего запрета назначило проведение планового (рейдового) осмотра, т.е. проверки, проводимой "выездным" путем по месту осуществления деятельности юридического лица; судом первой инстанции не дана оценка доводам ОАО "РЖД" о том, что помимо задания, спорным распоряжением N 362-р утвержден график, в соответствии с которым надзорный орган провел иные проверки, не связанные с распоряжением Ространснадзора от 22.05.2020 N ВБ-139-р(фс) и на которые Правительством РФ в 2020 году введен запрет; проверка соблюдения требований санитарно-эпидемиологических правил при осуществлении пассажирских перевозок в подвижном составе, фактически подменена на проверку соблюдения требований транспортной безопасности на железнодорожных станциях. Таким образом, распоряжением N 362-р утвержден график проведения не планового (рейдового) осмотра подвижного состава, находящегося на железнодорожных станциях на предмет санитарно-эпидемиологического благополучия, а в целом всех станций на предмет обеспечения транспортной безопасности, что не предусмотрено статьей 13.2 Закона N 294-ФЗ и распоряжением Ространснадзора N ВБ-139-р(фс); считает, что судом неверно истолкован закон, поскольку статьей 13.2 Закона N 294-ФЗ закреплено право контролирующих органов осуществлять проведение плановых (рейдовых) осмотров подвижного состава железнодорожного транспорта, тогда как проведение как плановых (рейдовых), так и внеплановых осмотров объектов транспортной инфраструктуры - железнодорожных станций не предусматривается; результаты проверки, проведенной надзорным органом с грубым нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление своего представителя в судебное заседание апелляционной инстанции не направило, в представленном отзыве отклонило доводы апелляционной жалобы, просило оставить решение суда без изменения, как законное и обоснованное, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Исследовав представленные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва, выслушав явившегося представителя лица, участвующего в деле, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, И.о. начальника Управления 27.07.2020 издано распоряжение N 362-р "О проведении планового (рейдового) осмотра, обследования объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта".

В соответствии с указанным распоряжением в соответствии с графиком проведения плановых (рейдовых) осмотров, обследования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в процессе их эксплуатации, по контролю (надзору) за соблюдением на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного, железнодорожного и водного видов транспорта обязательных требований в области транспортной безопасности, а также в области обеспечения санитарно - эпидемиологических мер, необходимых для осуществления безопасных перевозок пассажиров и поэтапного снятия ограничений в условиях новой коронавирусной инфекции на август 2020 года, решено провести обследования объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта на предмет соблюдения требований в области осуществления безопасных пассажирских перевозок в период поэтапного снятия (подготовке к поэтапному снятию) ограничений в условиях распространения COVID-19.

В соответствии с Заданием на проведении планового (рейдового) осмотра (обследования) территорий объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта, утвержденного распоряжением от 27.07.2020 N 362-р, плановый (рейдовый) осмотр подлежал проведению в отношении железнодорожных вокзалов станций г. Благовещенск, Шимановская, Белогорск, Украина, Березовский - Восточный, Бурея, Завитая, Свободный, Михайло - Чесноковская, Усть - Пера, Селеткан, Ледяная.

В рамках реализации мероприятий, предусмотренных распоряжением и Заданием, должностными лицами Управления проведены рейдовые осмотры вышеуказанных железнодорожных станций, в ходе которых выявлены недостатки, выразившиеся в том, что при входе на отдельные объекты транспортной инфраструктуры не производится замер температуры; сотрудники, находящиеся на объекте, не пользуются средствами индивидуальной защиты.

Управление письмами от 19.08.2020 N 7-19/4094 и от 24.08.2020 N 7-19/4195 о выявленных недостатках проинформировало Управление Роспотребнадзора по Амурской области.

Не согласившись с распоряжением от 27.07.2020 N 362-р "О проведении планового (рейдового) осмотра, обследования объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта", Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ следует, что основанием для принятия решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц являются одновременно два условия, несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии указанных условий. При этом обоснованно суд исходил из следующего.

В силу пункта 1 части 1 статьи 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, относятся плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Закона.

Частью 1 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ установлено, что плановые (рейдовые) осмотры, обследования особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, аттракционов, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий.

Согласно части 2 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Плановые (рейдовые) осмотры не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя и не должны подменять собой проверку (часть 3 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ).

Из материалов дела следует, что между Роспотребнадзором и Растранснадзором 20.05.2020 заключено соглашение N 2/1 (далее - Соглашение) предметом которого является организация взаимодействия Роспотребнадзора и Ространснадзора, их территориальных органов для решения задач, указанных в пункте 1.2 Соглашения.

В силу пункта 1.2 Соглашения задачей взаимодействия Сторон является информационное взаимодействие Сторон при проведении проверочных мероприятий в целях предотвращения правонарушений в рамках установленной компетенции в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина).

Согласно пункту 2.1 Соглашения Ространснадзор в случае обнаружения при проведении проверочных мероприятий, включая плановые (рейдовые) осмотры, обследования, фактов, свидетельствующих о возможном несоблюдении организациями обязательных требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, направляет в Роспотребнадзор материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Распоряжением Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 22.05.2020 N ВБ-139-р(фс) "О дополнительных мерах по предупреждению распространения коронавирусной инфекции COVID-19" начальникам территориальный управлений Ространснадзора предписано организовать взаимодействие с территориальными органами Роспотребнадзора для определения санитарных норм и правил при эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, необходимых и достаточных для безопасного функционирования; организовать взаимодействие с оперативными штабами субъектов Российской Федерации по противодействию распространения вируса COVID-19 для обсуждения вопросов необходимости проведения совместных проверок с иными органами государственного контроля; информацию о выявленных фактах, свидетельствующих о возможно несоблюдении организациями обязательных требований в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия и направленных в территориальный орган Роспотребнадзора материалах, направлять в профильные управления центрального аппарата Ространснадзора.

Из оспариваемого распоряжения следует, что оно издано в рамках реализации Соглашения и мер по предупреждению распространению коронавирусной инфекции COVID-19 в целях проведения профилактических рейдовых мероприятий по контролю за соблюдением на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологических мер, необходимых для осуществления безопасных пассажирских перевозок и поэтапного снятия ограничений в условиях новой коронавирусной инфекции.

Согласно Заданию задачами планового (рейдового) осмотра является проведение мероприятий по выявлению и предоставлению в территориальный орган Роспотребнадзора о выявленных фактах, свидетельствующих о возможном несоблюдении на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологических мер, необходимых для осуществления безопасных пассажирских перевозок и поэтапного снятия ограничений в условиях новой коронавирусной инфекции.

В этой связи, доводы заявителя о том, что распоряжение, изданное в рамках исполнения Соглашения, предусматривает проведение рейдовых осмотров не только по контролю за соблюдением на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологических мер, но и по контролю за соблюдением требований транспортной безопасности, судом отклоняются, как противоречащие содержанию как оспариваемого распоряжения, так и Задания, утвержденного данным распоряжением.

С учетом заключенного Соглашения, а также распоряжения Ространснадзора от 22.05.2020 N ВБ-139-р(ФС) оспариваемое распоряжение от 27.07.2020 N 362-р издано уполномоченным должностным лицом.

Право должностных лиц Ространснадзора на проведение осмотра транспортных объектов и транспортных средств субъектов транспортного комплекса предусмотрено пунктом 4 Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409 (действовавшим в период спорных правоотношений).

Доводы Общества, со ссылкой на постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 о запрете на проведение в 2020 году правомерно отклонены судом первой инстанции в связи со следующим.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" установлены ограничения на проведение как плановых, так и внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В свою очередь, оспариваемым распоряжением как плановая, так и внеплановая проверка Общества не назначалась, поскольку как указывалось выше, данным распоряжением назначено проведение планового (рейдового) осмотра объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта - железнодорожных станций.

Ограничений на проведение плановых (рейдовых) осмотров вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации не установлено.

Доводы заявителя о том, что статьей 13.2 Закона N 294-ФЗ не предусмотрена возможность проведения плановых (рейдовых) осмотров железнодорожных станций также правомерно отклонены судом первой инстанции.

Так, из части 1 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ не усматривается, что данной нормой установлен закрытый перечень объектов, в отношении которых возможно проведение плановых (рейдовых) осмотров. Фактически данная норма определяет, что плановый рейдовый осмотр проводится уполномоченными должностными лицами на основании плановых (рейдовых) заданий.

Поэтому назначение планового (рейдового) осмотра объекта, не поименованного в части 1 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ, не свидетельствует о нарушении требований данной статьи.

Кроме того, само по себе проведение осмотра не нарушает прав юридического лица - владельца объекта, поскольку в силу части 3 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ плановые (рейдовые) осмотры не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, а в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ указанные осмотры отнесены к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора) с юридическими лицами.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, фактические обстоятельства в совокупности с представленными в дело доказательствами, апелляционный суд считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое распоряжение соответствует требованиям действовавшего в период его принятия законодательства и прав ОАО "РЖД" не нарушает, поскольку не возлагает на него какие-либо обязанности и не создает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности.

Доводы Общества о том, что после проведения осмотров главным государственным инспектором были вынесены мотивированные представления, которые явились основанием для проведения внеплановых проверок, по результатам которых Обществу выданы предписания и Общество привлечено к административной ответственности, были правомерно отклонены судом первой инстанции, как не свидетельствующие о нарушении прав Общества непосредственно оспариваемым распоряжением.

Таким образом, как правильно указано судом первой инстанции, оспариваемым распоряжением проверка Общества не назначалась и не проводилась.

Между тем, обнаружение в ходе рейдового мероприятия нарушений обязательных требований в силу части 2 статьи 13.2 Закона N 294 может являться поводом для назначения внеплановой проверки по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Соответственно назначение внеплановой проверки по указанным основаниям не свидетельствует о нарушении прав Общества именно оспариваемым распоряжением о проведении планового (рейдового) осмотра, поскольку проведение внеплановой проверки не регулируется требованиями к проведению плановых (рейдовых) осмотров.

На основании изложенного, основания для удовлетворения требований заявителя у суда отсутствовали.

Судом апелляционной инстанции не принимаются доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что часть его возражений не получила отражение в оспариваемом судебном акте, поскольку суд, рассматривая дело, дает оценку всем доводам и доказательствам в соответствии со статьей 71 АПК РФ. При этом отсутствие в мотивировочной части судебного акта выводов, касающихся оценки каждого представленного в материалы дела доказательства и заявленного довода, не свидетельствует о том, что они не были оценены судом.

Приложенные к апелляционной жалобе письма УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора от 15.10.2020 N 12-4/5750 (ответ на представление прокурора N 23-17-2020 от 16.09.2020), от 16.02.2021 N 7-15/1127 (направлено в суд первой инстанции в рамках дела N А73-16034/2020, распоряжение УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора от 28.09.2020 N 445-р (об отмене распоряжений от 28.08.220 NN 413-р, 414-р, 415-р, 416-р, 417-р, 418-р) не имеют признаков доказательств, имеющих отношение к настоящему спору (ст. 67 АПК РФ), а довод заявителя о том, что в отношении распоряжения N 362-р должна быть применена аналогия, подлежит отклонению.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Надлежащим образом по правилам статей 65, 71 АПК РФ суд первой инстанции оценил представленные в дело доказательства, надлежащим образом установил обстоятельства, имеющие значение для дела, пришел к правильным выводам, в том числе к итоговому выводу о том, что оспариваемое распоряжение соответствует требованиям действующего законодательства и при его вынесении законные права и интересы заявителя нарушены не были.

Руководствуясь частью 3 статьи 201 АПК РФ, суд принял правильное решение об отказе в удовлетворении заявленных в деле требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основаниями для отмены судебного акта, при рассмотрении дела апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 24.02.2021 по делу N А73-398/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.А. Швец

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.Г. Харьковская