Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2021 г. N 18АП-4156/21 по делу N А76-53347/2020

г. Челябинск

29 апреля 2021 г.

Дело N А76-53347/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 26 апреля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 апреля 2021 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Киреева П.Н.,

судей Ивановой Н.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ануфриевой К.Э., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.03.2021 по делу N А76-53347/2020,

В судебном заседании приняли участие представители:

от заявителя - Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства" - Сатушев А.П. (предъявлен паспорт, доверенность от 15.01.2021);

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Казанцева А.Ф. (служебное удостоверение, доверенность 5 от 11.01.2021).

Муниципальное казенное учреждение "Управления капитального строительства" (далее - заявитель, учреждение, МКУ "УКС") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - ответчик, Челябинское УФАС России, Управление) о признании незаконным и отмене постановления по делу N 074/04/7.32-2290/2020 от 05.10.2020 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьей 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде наложения административного штрафа в размере 100000 руб.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 02.03.2021 (резолютивная часть решения объявлена 24.02.2021) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением суда, заявитель (далее также - податель жалобы, апеллянт) обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов жалобы ее податель указывает, что судом не дана оценка доводу заявителя о том, что автомобильные дороги, ремонт которых являлся предметом контракта, являются объектом капитального строительства, и исходя из конкретного перечня работ, указанных в сметах, в рамках контракта выполнялся именно капитальный ремонт автомобильных дорог. Таким образом, ссылаясь на пункт 10 статьи 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, письмо Минстроя России от 11.07.2018 N 30418-АС/08 "Об объектах капитального строительства", пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", заявитель полагает, что предметом контракта являлся капитальный ремонт объекта капитального строительства (автомобильных дорог), в связи с чем продление срока контракта со стороны МКУ "УКС" подпадало под действие исключения, установленного пунктом 9 части 1 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", вследствие чего отсутствовало событие правонарушения.

Также апеллянт отмечает, что суд не исследовал и не дал оценку доводам заявителя об истечении срока давности привлечения к административной ответственности в связи с тем, что датой правонарушения, по мнению заявителя, следует считать 01.09.2019 - дата заключения контракта, а также не рассмотрел возможность применения положений статьи 2.9 КоАП РФ и признания правонарушения малозначительным по причине отсутствия излишнего расходования выделенных бюджетных средств в связи с продлением срока действия контракта.

Управление представило в материалы дела отзыв от 01.04.2021 N АК/3889/21, в котором возражает по доводам апелляционной жалобы, просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Отзыв приобщен к материалам дела в порядке, предусмотренном статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, в целях выполнения возложенных постановлением Администрации города Магнитогорска Челябинской области от 27.03.2009 N 2652-П на Учреждение функций заказчика (застройщика), согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 25.03.2019 N 0169300000319000005-2-2, размещенному на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС), Учреждением (прежнее наименование: Муниципальное казенное учреждение "Магнитогорскинвестстрой" города Магнитогорска (далее - МКУ "МИС") 05.04.2019 заключен муниципальный контракт N 78/19 на выполнение работ по объекту: "Ремонт автомобильных дорог" с муниципальным предприятием "Магнитогорскинвестстрой" г. Магнитогорска (далее - подрядчик) на сумму 229 438 041,42 рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета в сумме 150 000 000,00 рублей, за счет средств местного бюджета в сумме 79 438 041,42 рублей, реестровой номер контракта 3741400667319000042 (далее - муниципальный контракт от 05.04.2019 N 78/19).

В пункте 1.2 муниципального контракта предусмотрено, что предметом контракта является выполнение работ по объекту: "Ремонт автомобильных дорог".

Графиком производства работ (приложение N 1 к контракту) для каждого вида работ установлены начальный и конечный сроки выполнения, а именно: подготовительные работы должны выполняться с даты заключения муниципального контракта по 30.06.2019, монтаж бортового камня-с 01.05.2019 по 31.07.2019, устройство асфальтобетонного покрытия и восстановление благоустройства - с 01.06.2019 по 31.07.2019, обустройство дороги - с 01.06.2019 по 31.08.2019 года.

Локальной сметой (локальным сметным расчетом) на ремонт автомобильных дорог, являющейся приложением N 3 к муниципальному контракту, утвержденной заместителем главы города Магнитогорска и согласованной директором Учреждения определены основные виды работ, подлежащие выполнению, а именно: подготовительные работы, устройство асфальтобетонного покрытия, нанесение дорожной разметки, установка бордюрного камня.

Дополнительным соглашением от 06.10.2019 N 238/19-дс к муниципальному контракту на основании пункта 9 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе изменены сроки выполнения работ, а также срок действия контракта.

Согласно пункту 1 дополнительного соглашения от 06.10.2019 N 238/19-дс окончание выполнения работ установлено по 31.10.2019, контракт вступает в силу с момента его подписания обеими сторонами и действует по 08.12.2019.

Кроме того, дополнительным соглашением от 06.10.2019 N 238/19-дс изменены сроки этапов выполнения работ, установленные графиком производства работ на 2019 год (приложение N 1 к муниципальному контракту) с 31.07.2019, 31.08.2019 на 31.10.2019, сроки оплаты выполненных работ, установленные финансовым графиком производства работ по объекту "Ремонт автомобильных дорог" (приложение N 5 к муниципальному контракту) по 06.11.2019 и по 08.12.2019.

Управлением Федерального казначейства по Челябинской области по результатам проведенной проверки исполнения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в деятельности МКУ "УКС", установлен факт заключения 06.10.2019 дополнительного соглашения N 238/19-дс к муниципальному контракту.

Старшим котроллером-ревизором контрольно-ревизионного отдела в социально-экономической сфере Управления Федерального казначейства по Челябинской области 29.09.2020 в отсутствие законного представителя МКУ "УКС", уведомленного надлежащим образом (телефонограмма от 24.09.2020 N 10, уведомление от 24.09.2020 N 69-12-34/21-31 с отметкой о вручении) составлен протокол об административном правонарушении по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ.

На основании статьи 28.8 КоАП РФ протокол и материалы административного дела направлены старшим котроллером-ревизором контрольно-ревизионного отдела в социально-экономической сфере Управления Федерального казначейства по Челябинской области в Челябинское УФАС России для рассмотрения по существу.

Постановлением по делу N 074/04/7.32- 2290/2020 от 05 октября 2020 года МКУ "УКС" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа в размере 100000 руб.

Не согласившись с данным постановлением о привлечении к административной ответственности, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд исходил из доказанности в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность.

В соответствии с частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере двухсот тысяч рублей.

Объективная сторона правонарушения выражается в нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, требований, предъявляемых к порядку изменения условий контракта.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок урегулированы Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона N 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Согласно части 2 статье 34 Федерального закона N 44-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей и статьей 95 Федерального закона N 44-ФЗ.

В силу статьи 7 Федерального закона N 44-ФЗ за нарушение требований указанного закона и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ, изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в следующих случаях: если контракт, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, по независящим от сторон контракта обстоятельствам, влекущим невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию, либо по вине подрядчика не исполнен в установленный в контракте срок, допускается однократное изменение срока исполнения контракта на срок, не превышающий срока исполнения контракта, предусмотренного при его заключении. При этом в случае, если обеспечение исполнения контракта осуществлено путем внесения денежных средств, по соглашению сторон определяется новый срок возврата заказчиком подрядчику денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта. В случае неисполнения контракта в срок по вине подрядчика предусмотренное настоящим пунктом изменение срока осуществляется при условии отсутствия неисполненных подрядчиком требований об уплате неустоек (штрафов, пеней), предъявленных заказчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом, предоставления подрядчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом обеспечения исполнения контракта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения.

Существенными согласно пункту 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Согласно пункту 8 статьи 448 ГК РФ, условия договора, заключенного по результатам торгов в случаях, когда его заключение в соответствии с законом допускается только путем проведения торгов, могут быть изменены сторонами по иным основаниям, если изменение договора не повлияет на его условия, имевшие существенное значение для определения цены на торгах (подпункт 3).

Следовательно, по общему правилу, существенные условия контракта не могут быть изменены, за исключением случаев, предусмотренных Законом о контрактной системе; перечень таких случаев является исчерпывающим.

Судом установлено и из материалов дела следует, что в целях выполнения возложенных постановлением Администрации города Магнитогорска Челябинской области от 27.03.2009 N 2652-П на Учреждение функций заказчика (застройщика), согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 25.03.2019 N 0169300000319000005-2-2, размещенному на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС), Учреждением (прежнее наименование: Муниципальное казенное учреждение "Магнитогорскинвестстрой" города Магнитогорска (далее - МКУ "МИС") 05.04.2019 заключен муниципальный контракт N 78/19 на выполнение работ по объекту: "Ремонт автомобильных дорог" с муниципальным предприятием "Магнитогорскинвестстрой" г. Магнитогорска (далее - подрядчик) на сумму 229 438 041,42 рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета в сумме 150 000 000,00 рублей, за счет средств местного бюджета в сумме 79 438 041,42 рублей, реестровой номер контракта 3741400667319000042 (далее - муниципальный контракт от 05.04.2019 N 78/19).

Согласно пункту 1.6 муниципального контракта начальный и конечный сроки выполнения работ, а также сроки этапов выполнения работ по муниципальному контракту определяются в соответствии с графиком производства работ (приложение N 1 к муниципальному контракту).

Пунктом 3.1.1 муниципального контракта установлена обязанность подрядчика выполнить работы в соответствии с локальной сметой (приложение N 3 к контракту) с использованием товаров, указанных в приложении N 4 к контракту, перечнем нормативно-технической документации (приложение N 6 к контракту), а также финансовым графиком производства работ (приложение N 5 к контракту).

Контракт вступает в силу с момента его подписания обеими сторонами и действует по 06.10.2019 (пункт 10.1 контракта).

Пунктом 11.2 муниципального контракта установлено, что внесение изменений и дополнений, не противоречащих законодательству Российской Федерации, в условия контракта осуществляется путем заключения сторонами в письменной форме дополнительных соглашений к контракту, которые являются его неотъемлемой частью.

По смыслу пункта 9 части 1 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в предусмотренных названной статьей случаях при условии, что предметом контракта является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия.

Заявитель полагает, что предметом муниципального контракта являлся капитальный ремонт объекта капитального строительства (автомобильных дорог), в связи с чем продление срока контракта со стороны МКУ "УКС" подпадало под действие исключения, установленного пунктом 9 части 1 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ, вследствие чего отсутствует событие административного правонарушения.

Указанные доводы учреждения рассмотрены судом апелляционной инстанции и признаны несостоятельными на основании следующего.

Так, из пункта 1.2 контракта, согласно которому его предметом является выполнение работ по объекту: "Ремонт автомобильных дорог", не следует, что указанные работы относятся к работам по капитальному ремонту.

В силу пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки о соответствии его требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3-6 статьи 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению.

В силу части 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором (далее также - договор строительного подряда), должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если иное не установлено настоящей статьей.

Согласно части 2.1 статьи 52 ГрК РФ индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, не являющиеся членами саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, могут выполнять работы по договорам строительного подряда, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором, в случае, если размер обязательств по каждому из таких договоров не превышает трех миллионов рублей.

То есть условием допуска к участию в торгах в случае осуществления закупки на выполнение работ капитальному ремонту является обязательное наличие у участника членства в саморегулируемой организации.

Соответствующее требование в силу части 5 статьи 31, пункта 2 части 1, части 3 статьи 64 Закона о контрактной системе должно содержаться в извещении о проведении электронного аукциона.

Однако как обоснованно отмечено Управлением в отзыве на апелляционную жалобу и подтверждено материалами дела, в извещении о закупке и в аукционной документации отсутствует условие о необходимости наличия у участника закупки членства в саморегулируемой организации, что свидетельствует о том, что размещая извещение о проведении электронного аукциона Заказчик самостоятельно определил, что работы, которые необходимо выполнить не относятся к работам по капитальному ремонту.

Кроме того, согласно уведомлениям о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств от 28.12.2018 N 001 УКСиБ (с изменениями от 22.03.2019 N 052 УКСиБ, N 053 УКСиБ) средства иного межбюджетного трансферта доведены и утверждены бюджетной сметой на 2019 год от 29.12.2018 по бюджетной классификации 0409 062К153932 244 225 505 888 0000 7000, где код вида расходов 244 и классификация операций сектора государственного управления 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" не предусматривают работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия.

Судом апелляционной инстанции отклоняется довод заявителя относительно отнесения работ, указанных в смете, к работам, осуществляемым при капитальном ремонте, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В силу п. 14.3 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации капитальным ремонтом линейных объектов является изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

Поскольку автомобильная дорога является линейным объектом, понятие "капитальный ремонт линейного объекта" согласуется с понятием "капитальный ремонт автомобильной дороги", указанный в Федеральном законе N 257-ФЗ.

Согласно пункту 10 статьи 3 Закона N 257-ФЗ капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги.

В силу пункта 11 статьи 3 Закона N 257-ФЗ ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги.

В соответствии пунктом 3.53. "СП 78.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция СНиП 3.06.03-85", утвержденного Приказом Минрегиона России от 30.06.2012 N 272, капитальный ремонт автомобильной дороги - это комплекс работ по замене и/или восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и/или их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги и ее геометрические элементы.

Частью 4 статьи 16 Закона N 257-ФЗ предусмотрено, что классификация работ по капитальному ремонту автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 утверждена Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее - Приказ N 402).

Разделами II и III Приказа N 402 предусмотрена классификация работ по капитальному ремонту автомобильных дорог и ремонту автомобильных дорог соответственно.

Сравнительный анализ работ, указанных заявителем и отраженных в смете (разборка бортовых камней, снятие деформированных асфальтобетонных покрытий, устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси, установка бортового камня), и видов работ, указанных в разделах II и III Приказа N 402, позволяет сделать вывод, что работы по муниципальному контракту не относятся к капитальному ремонту дорог.

Кроме этого, согласно части 1 статьи 18 Закона N 257-ФЗ ремонт автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей.

В силу статьи 2 Решения Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827 "О принятии технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" ("ТР ТС 014/2011. Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог") проектная документация - документация, содержащая инженерно-технические, архитектурные, технологические, конструктивные, экономические, финансовые и иные решения по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, эксплуатации автомобильных дорог и дорожных сооружений.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае проектная документация относительно работ, выполняемых в ходе ремонта автомобильных дорог, не составлялась, работы проводились в соответствии со сметным расчетом, что также исключает возможность отнесения работ по муниципальному контракту к капитальному ремонту дорог.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом Управления и суда первой инстанции о том, что поскольку предметом муниципального контракта не является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, а выполненные в соответствии с локальной сметой подготовительные работы, устройство асфальтобетонного покрытия, нанесение дорожной разметки, установка бордюрного камня не являются работами по строительству, а также не относятся к работам по капитальному ремонту или реконструкции объектов капитального строительства, следовательно, у учреждения отсутствовало основание по изменению существенных условий контракта при его исполнении в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ.

Кроме того, Управлением установлено, что согласно условиям муниципального контракта от 05.04.2019 N 78/19 работы по ремонту автомобильных дорог должны быть выполнены до 31.08.2019. Таким образом, дополнительное соглашение от 06.10.2019 заключено позднее сроков окончания выполнения работ, определенных графиком производства работ.

При таких обстоятельствах, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в действиях заказчика объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, выразившейся в том, что в нарушение статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ дополнительным соглашением изменены условия контракта в части сроков выполнения работ и отдельных их этапов, срока действия контракта и срока оплаты по контракту.

В силу статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Обязанность доказывания вины возложена на административный орган.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вина заявителя выразилась в том, что учреждение, имея объективную возможность соблюдения требований вышеприведенных норм действующего законодательства, не осуществило необходимые действия для их выполнения. Исходя из установленных по делу обстоятельств и отсутствия доказательств, подтверждающих принятие заявителем всех необходимых мер для недопущения нарушения законодательства, вина заявителя является доказанной.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности судом не установлено. Процессуальных нарушений закона, не позволивших объективно, полно и всесторонне рассмотреть материалы дела об административном правонарушении и принять правильное решение, административным органом не допущено.

Постановление по делу об административном правонарушении вынесено лицом, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, в пределах сроков, установленных статьей 4.5 КоАП РФ.

Довод заявителя о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности опровергается материалами дела.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.29 - 7.32, частью 7 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса) составляет один год.

Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ составляет 1 год с момента его совершения.

Как видно из материалов дела событие правонарушения имело место 06.10.2019 (дата заключения дополнительного соглашения), при этом постановление по делу N 074/04/7.32-2290/2020 о привлечении к административной ответственности вынесено 05.10.2020. Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности на день вынесения оспариваемого постановления не истек.

Доводы апеллянта о необходимости исчисления срока давности с даты фактического продления действия контракта, действиями сторон по его исполнению - 01.09.2019 отклоняются апелляционным судом, поскольку в данном случае административная ответственность предусмотрена за изменение условий контракта. Соответствующие изменения согласуются сторонами путем заключения дополнительного соглашения, следовательно, срок давности необходимо исчислять с даты заключения дополнительного соглашения, поскольку именно после подписания сторонами указанного документа произошло фактическое изменение условий контракта и у сторон возникли взаимные обязательства.

Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности совершенного административного правонарушения предусмотрена статьей 2.9 КоАП РФ, согласно которой судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

При квалификации правонарушения в качестве малозначительного суд исходит из оценки конкретных обстоятельств его совершения (пункт 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано (пункт 18.1 вышеназванного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10).

Таким образом, категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения. Оценка правонарушения в качестве малозначительного является правом, а не обязанностью суда. По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

В силу статьи 71 АПК РФ суд оценивает имеющиеся в материалах дела доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств (часть 1).

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, характер и степень общественной опасности деяния с учетом конкретных обстоятельств дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о невозможности освобождения учреждения от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения на основании статьи 2.9 КоАП РФ.

Вменяемое заявителю правонарушение относится к административным правонарушениям с формальным составом, что предполагает существенность угрозы для охраняемых отношений в самом факте посягательства на них и не требует наступления общественно-опасных последствий или последствий для непосредственного объекта посягательства.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям в данном случае заключается в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, предусмотренных требованиями Закона N 44-ФЗ, что посягает на установленный порядок в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, который должен носить устойчивый характер и соблюдение которого является обязанностью каждого участника данных правоотношений. Изменение существенных условий контракта противоречит базовым принципам законодательства о закупках.

Предмет, характер и обстоятельства выявленного правонарушения не позволяют исключить его существенную угрозу охраняемым отношениям в сфере закупок.

Учреждение при отсутствии объективных, чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств не приняло зависящие от него исчерпывающие меры для соблюдения требований закона. Исключительных обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности правонарушения, не установлено.

В анализируемом контексте важно также обратить внимание на то, что предусмотренный статьей 2.9 КоАП РФ механизм освобождения хозяйствующего субъекта от административной ответственности не подлежит безосновательному применению.

Указанные в апелляционной жалобе обстоятельства, в том числе отсутствие излишнего расходования выделенных бюджетных средств, в связи с продлением срока действия контракта, не влияют на оценку существенности угрозы охраняемым общественным отношениям и не свидетельствуют об исключительности рассматриваемого случая.

Само по себе указание заявителя на возможность применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, не свидетельствует о наличии оснований для применения положений о малозначительности к конкретному правонарушению, поскольку обусловлено ошибочной оценкой фактических обстоятельств дела.

Мера административного наказания (административный штраф в размере 100000 рублей) определена учреждению исходя из конкретных обстоятельств дела, с учетом положений части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ. В рассматриваемом случае назначенный заявителю штраф согласуется с его предупредительными целями (статья 3.1 КоАП РФ), соответствует тяжести совершенного административного правонарушения, а также принципам справедливости, целесообразности и законности административной ответственности.

Оснований для замены назначенного оспариваемым постановлением административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение на основании статьи 4.1.1 КоАП РФ не имеется.

В соответствии с частью 3 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не имеется.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности (на решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности) государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.03.2021 по делу N А76-53347/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.Н. Киреев

Судьи

Н.А. Иванова
Н.Г. Плаксина

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.