Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2021 г. N 11АП-5433/21 по делу N А49-840/2021

30 апреля 2021 г.

Дело N А49-840/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2021 года.

Постановление в полном объёме изготовлено 30 апреля 2021 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Сафаевой Н.Р.,

при ведении протокола помощником судьи Доброродным Р.В.,

с участием от индивидуального предпринимателя Ивановой Юлии Вячеславовны - представителя Гусева О.Л., действующего по доверенности от 25.01.2021, до перерыва и после перерыва,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле,

рассмотрев без вызова сторон в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Ивановой Юлии Вячеславовны на определение Арбитражного суда Пензенской области от 24.03.2021 по делу N А49-840/2021 (судья Дудорова Н.В.), принятое по заявлению

индивидуального предпринимателя Ивановой Юлии Вячеславовны (ОГРНИП 317583500017226; ИНН 583502106032)

к Управлению градостроительства и архитектуры города Пензы (ОГРН 1155836000022, ИНН 5836670173)

о признании недействительным распоряжения N 351р от 06.11.2020 "Об установлении публичного сервитута в отношении частей земельных участков с кадастровыми номерами 58:29:4005010:93, 58:29:4005010:94, 58:29:4005010:83, 58:29:4005010:98",

с привлечением третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Пензенской области (ОГРН 1027700485757, ИНН 7705401340),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Иванова Юлия Вячеславовна (далее - заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения Управления градостроительства и архитектуры города Пензы N 351р от 06.11.2020 "Об установлении публичного сервитута в отношении частей земельных участков с кадастровыми номерами 58:29:4005010:93, 58:29:4005010:94, 58:29:4005010:83, 58:29:4005010:98", а также с требованием аннулировать в ЕГРН сведения о публичном сервитуте на земельные участки с кадастровым номером 58:29:4005010:93 площадью 412 кв.м и с кадастровым номером 58:29:4005010:94 площадью 498 кв.м, расположенные по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15.

Определением Арбитражного суда Пензенской области от 24.03.2021 настоящее дело передано в Пензенский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Не согласившись с определением суда, заявитель обратился в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указал, что оспариваемое им решение органа местного самоуправления не является нормативным правовым актом по ряду оснований, указанных в самой жалобе и дополнениях к ней, в связи с чем компетенцией по рассмотрению настоящего спора обладает арбитражный суд.

В отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо отметило, что судебный акт первой инстанции является законным и обоснованным, поскольку заявителем оспаривается нормативный правовой акт, принятый для муниципальных нужд в интересах неопределённого круга лиц.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: www.llaas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрение апелляционной жалобы в суде апелляционной инстанции осуществлялось без вызова сторон в порядке части 5 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в соответствии со статьями 258, 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правомерность применения судом первой инстанции норм процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебном акте, установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены судебного акта, принятого арбитражным судом первой инстанции, в силу следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом, распоряжением Управления градостроительства и архитектуры города Пензы N 351р от 06.11.2020 был установлен публичный сервитут в отношении частей земельных участков с кадастровыми номерами 58:29:4005010:93, 58:29:4005010:94, 58:29:4005010:83, 58:29:4005010:98, с отражением соответствующей информации в едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН).

Посчитав указанный правовой акт незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным и аннулировании из ЕГРН сведений о публичном сервитуте на земельные участки с кадастровым номером 58:29:4005010:93 площадью 412 кв. м и с кадастровым номером 58:29:4005010:94 площадью 498 кв. м, расположенные по адресу: Российская Федерация, Пензенская область, гор. Пенза, ул. Кирова, 15.

09.03.2021 заинтересованным лицом было подано ходатайство в арбитражный суд о передаче дела по подсудности в суд общей юрисдикции с тем обоснованием, что обжалование вынесенного им правового акта, имеющего все признаки нормативности, не предусмотрено в арбитражных судах в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, за исключением случаев обжалования нормативных актов, предусмотренных главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд первой инстанции, изучив заявленное заинтересованным лицом ходатайство о передаче дела по подсудности, установив, что оспариваемый акт издан органом местного самоуправления, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, то есть обладает признаками нормативного правового акт, пришёл к выводу о необходимости передачи дела в Пензенский областной суд для направления дела в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Арбитражный суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции и при этом исходит из следующего.

Согласно пунктам 2, 3 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут); публичный сервитут устанавливается в соответствии с настоящим Кодексом. К правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения Гражданского кодекса Российской Федерации о сервитуте и положения главы V.3 настоящего Кодекса не применяются.

В развитие названных законоположений в пункте 1 статьи 39.39 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что публичный сервитут устанавливается решением уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 39.38 настоящего Кодекса (далее также в настоящей главе - орган, уполномоченный на установление публичного сервитута), на основании ходатайства об установлении публичного сервитута.

Из положений Земельного кодекса Российской Федерации однозначно не следует, что решение органа публичной власти об установлении публичного сервитута является нормативным или ненормативным по своей правовой природе правовым актом.

Однако, как указано в разъяснениях, содержащихся в пункте 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018), публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Соответственно, при определении нормативности того или иного правового акта в целях определения компетенции суда, уполномоченного рассматривать такой спор, следует исходить из анализа содержания оспариваемого правового акта и целей преследуемых им интересов.

Как следует из письма N 4-П-7440 от 21.09.2020 от МКУ "Управление по делам ГОЧС г Пензы", сотрудниками означенного учреждения был проведён осмотр территории по вопросу проезда для пожарной техники к дому N 15А по ул. Кирова г. Пензы, в ходе которого было установлено, что проезд для пожарной техники к дому N 15А по ул. Кирова с улицы Карла Маркса перекрыт, с улицы Кирова у дома N 15 установлен шлагбаум; между домами N 15В и N 15А планируется размещение автостоянки, при завершении её строительства беспрепятственный проезд к дому N 15А будет затруднен, что является нарушением требований Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

С учетом данного обращения, уполномоченный на установление публичного сервитута орган в целях решения вопроса обеспечения безопасности проживания граждан на территории с высокой плотностью застройки вынес спорное распоряжение.

Одной из целей установления публичного сервитута может быть проход или проезд через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 10 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа.

Следовательно, первичные меры пожарной безопасности принимаются органами местного самоуправления, в данном случае в городском округе Пенза его органами местного самоуправления.

Управление градостроительства и архитектуры города Пензы в силу пункта 1.16 части 1 статьи 19, пункта 2.14 части 2, части 5 статьи 34, статьи 5.1 Устава города Пензы, принятого решением Пензенской городской Думы от 30.06.2005 N 130-12/4, и Положения об Управлении градостроительства и архитектуры города Пензы, утверждённого постановлением Администрации г. Пензы от 06.09.2019 N 1720, является органом местного самоуправления муниципального образования - города Пензы с правами юридического лица, действующим в организационно-правовой форме муниципального казенного учреждения, руководитель которого по вопросам своей компетенции издаёт правовые акты, входящие в систему муниципальных правовых актов.

Аналогичный вывод прослеживается из ответа прокуратуры Ленинского района г. Пензы от 14.04.2021, приобщённого к материалам дела.

Таким образом, заинтересованное лицо является органом местного самоуправления, которое вправе было инициировать принятие решений, в том числе относящихся к обеспечению первичных мер пожарной безопасности, в области своей предметной компетенции путём принятия решений об установлении публичного сервитута.

В соответствии с разъяснениями, приведёнными в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50 от 25.12.2018 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, определены: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Соотнося оспариваемое распоряжение с указанными выше разъяснениями, апелляционный суд приходит к выводу, что распоряжение обладает признаками нормативности, поскольку требования пожарной безопасности, хотя и послужившие для целей беспрепятственного проезда пожарной техники к одному дому, реализуют, в первую очередь, публичный интересы, не сводящиеся исключительно к пожарной безопасности одного лишь домовладения.

Как следует из пункта 20 статьи 2 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пожарная безопасность объекта защиты - состояние объекта защиты, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития пожара, а также воздействия на людей и имущество опасных факторов пожара.

Согласно части 2 статьи 5 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" целью создания системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре.

Следовательно, требования пожарной безопасности, в частности, организация беспрепятственного проезда пожарной техники в случае пожара в одном домовладении может затрагивать неопределённый круг лиц.

Кроме того, установление на определённых частях земельных участков заявителя публичного сервитута, обязывающего последнего не препятствовать проезду пожарной техники, относится не только и не столько к самому заявителю, но и любым иным лицам, которые могут чинить препятствия в таком проезде через земельные участки заявителя, а потому имеет общеобязательный характер.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что оспариваемое распоряжение, принятое для целей беспрепятственного проезда пожарной техники, имеет в своей основе публично-значимые интересы.

Вместе с тем в соответствии с абзацем 23 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Решение органа местного самоуправления, которое имеет, как установлено выше, признаки нормативности, даже при наличии каких-либо нарушений норм материального права или процедур его принятия не утрачивает самой нормативности.

При этом невнесение в регистр муниципальных правовых актов оспариваемого распоряжения, отсутствие муниципального регламента об установлении публичного сервитута само по себе не может свидетельствовать о ненормативном характере распоряжения.

Учитывая изложенное, апелляционный суд признаёт, что оспариваемый акт органа местного самоуправления имеет все признаки нормативного правового акта (цель его принятия, общеобязательный характер для неопределённого круга лиц, опубликование в официальном источнике), который в силу закона (глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) подлежит проверке судом общей юрисдикции.

В соответствии с частью 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Вместе с тем сама по себе передача дела по подсудности в другую ветвь судебной системы не лишает заявителя гарантированного статьей 48 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту, поскольку не предполагает при его передачи проверки по существу законности и обоснованности оспариваемого заявителем распоряжения.

С учётом разъяснений, содержащихся в абзаце 4 пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", обжалование в кассационный суд округа определений суда первой инстанции, поименованных в части 5 статьи 39, части 7 статьи 46, части 4 статьи 50, части 3.1 статьи 51, части 7 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, бывших предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции, законом не предусмотрено, что не препятствует подаче кассационной жалобы в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном пунктом 2 части 2 статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку оплата госпошлины по апелляционной жалобе на определения о передаче (об отказе в передаче) дела по подсудности не предусмотрена (пп. 12 п. 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации), заявителю надлежит возвратить 3 000 рублей госпошлины, уплаченной по платежному поручению N 117 от 24.03.2021, из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 266-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Пензенской области от 24.03.2021 по делу N А49- 840/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Ивановой Юлии Вячеславовне (ОГРНИП 317583500017226; ИНН 583502106032) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3 000 (три тысячи) рублей по апелляционной жалобе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке, предусмотренном пунктом 2 части 2 статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации.

Судья

Н.Р. Сафаева