Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 мая 2021 г. N 16АП-1313/21 по делу N А63-17298/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 августа 2021 г. N Ф08-6403/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Ессентуки

6 мая 2021 г.

Дело N А63-17298/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 28.04.2021.

Полный текст постановления изготовлен 06.05.2021.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей Сомова Е.Г., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Афанасовым К.Б., при участии в судебном заседании заявителя - Акулова Н.Н. лично, от заинтересованного лица -администрации Петровского городского округа Ставропольского края - представителя Романовой Е.В. по доверенности от 29.12.2020, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Акулова Николая Николаевича на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.02.2021 по делу N А63-17298/2020,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 15.02.2021 отказано в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Акулова Н. Н. (далее - предприниматель, заявитель) к администрации Петровского городского округа Ставропольского края, г. Светлоград (далее - администрация) о признании незаконным решение администрации N 5502 от 10.09.2020, которым заявителю отказано в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 26:08:040415:125 по адресу: Ставропольский край, г. Светлоград, ул. Светлая, д.1 (далее - решение N 5502) и обязании администрацию предоставить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 26:08:040415:125 по адресу: Ставропольский край, г. Светлоград, ул. Светлая, д.1. Суд указал, что оспариваемое решение соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В апелляционной жалобе предприниматель просит отменить решение суда и удовлетворить заявление, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. В частности, заявитель указывает, что в качестве единственного обоснования для принятия решения N 5502 администрация привела отрицательное заключение о результатах публичных слушаний. Однако, по мнению заявителя, заключение по итогам публичных слушаний носит только рекомендательный характер и может рассматриваться только в совокупности с другими обстоятельствами, самостоятельной причиной для отказа в выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства быть не может.

Администрация письменный отзыв на жалобу не предоставила, представитель в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения, как законное и обоснованное, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Предприниматель поддержал доводы апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, земельный участок расположенный в г. Светлограде, по ул. Светлая, 1, площадью 310 кв.м с кадастровым номером 26:08:040415:125, находится в собственности Акулова Николая Николаевича. Категория земель: земли населенных пунктов. Виды разрешенного использования: для предпринимательской деятельности. На данном земельном участке расположен объект недвижимости - магазин "Янтарь" площадью 85,7 кв.м с кадастровым номером 26:08:040415:162, принадлежащий на праве собственности Акулову Никола Николаевичу. Существующее нежилое здание - магазин "Янтарь" с наружными размерами 7.90х7.00+7.20х.700м, навесом с наружными размерами 10.75х9.65-м состоит из двух торговых залов, тамбура, двух складов. Общая площадь составляет 85,7 м2.

Заявителем планируется реконструкция магазина "Янтарь", частичная перепланировка и взамен навеса будет выполнено строительство пристройки размером 10,70х9.90м, которая будет соединена проемом с существующим зданием магазина "Янтарь". После реконструкции магазин "Янтарь" будет состоять из трех торговых залов, трех складов.

Существующий магазин "Янтарь" расположен: с западной стороны на расстоянии 0.60-м от границы участка, с восточной стороны - 7.0-м магазина расположено на расстоянии 0.40-м от границы участка и 7,0м магазина проходит по границе участка. Земельные участки, примыкающие к земельному участку, на котором расположен магазин "Янтарь", свободны от застройки. Новая пристройка к магазину "Янтарь" с наружными размерами 10.70х9.90-м будет строиться на месте существующего навеса и будет расположена: с севера на расстоянии 1.07-м, с востока на расстоянии 0.40-м, с запада на расстоянии 0.25-м, юго-запада на расстоянии 0.60-м. Согласно Правил землепользования и застройки муниципального образования город Светлоград, Петровского района, Ставропольского края, утвержденным решением Светлоградского городского Совета N 10 от 12.02.2014 г., (в редакции решения Светлоградского городского Совета от 01.02.2017 г. N03), данный участок находится в зоне ОД. Зона делового, общественного и коммерческого назначения. Согласно градостроительному плану земельного участка N RU 26317000-0124 от 20.02.2019 г. расстояние от границ участка должно быть 1.0-м.

13.07.2020 Акулов Н.Н. обратился в администрацию с заявлением о проведении публичных слушаний о допустимости отклонений от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства.

Распоряжением главы Петровского городского округа Ставропольского края от 19.08.2020 г. N 18-р "О назначении публичных слушаний по проекту постановления администрации Петровского городского округа Ставропольского края "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 26:08:040415:125, по адресу: Ставропольский край, Петровский район, г. Светлоград, ул. Светлая, д.1" создана комиссия по организации и проведению публичных слушаний по проекту постановления. Проведение публичных слушаний назначено на 31.08.2020 г. Данное распоряжение опубликовано в газете "Вестник Петровского городского округа" 21.08.2020 г. N 037 (176).

По результатам заседания комиссии, учитывая представленную документацию, руководствуясь положениями Правил землепользования и застройки муниципального образования город Светлоград, утвержденных решением Светлоградского городского совета Петровского района Ставропольского края от 12.02.20214 N 10, принято решение N 5502 об отказе в одобрении проекта постановления администрации Петровского городского округа Ставропольского края "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 26:08:040415:125, по адресу: Ставропольский край, Петровский район, г. Светлоград, ул. Светлая, д. 1" ввиду того, что участник публичных слушаний не согласился на уменьшение минимального отступа при реконструкции объекта капитального строительства "Магазин "Янтарь", в связи с нарушением его прав на благоприятные условия жизнедеятельности, ведение предпринимательской деятельности и создание угрозы жизни и здоровья граждан при реконструкции магазина "Янтарь" в охранной зоне газопровода.

Данное заключение было опубликовано в газете "Вестник Петровского городского округа" 11.09.2020 N 40 (179).

Полагая данный отказ незаконным, заявитель обратился в суд с заявлением по настоящему делу.

Отказывая в удовлетворении требований суд первой инстанции указал, что обращаясь в арбитражный суд за защитой нарушенного права, Акулов Н.Н. не представил мотивированные причины несоблюдения установленных параметров реконструкции объекта капитального строительства, не ссылался на невозможность использования участка по причине, например, его малого размера, неудобной конфигурации, неблагоприятных инженерно-геологических и иных характеристик. Разрешительная и проектная документация на реконструкцию отсутствует. Имеющиеся в деле документы (заключение о допустимости отклонения от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства, подготовленное 13.07.2020 ООО "Архитектура и градостроительство", выписки из ЕГРН на земельный участок и магазин, технический паспорт магазина, градостроительный план земельного участка, материалы о проведении (результатах) публичных слушаний, переписка сторон) соответствующих сведений (информации) не содержат. Из материалов дела следует, что земельный участок используется под уже существующим магазином, а планируемая новая пристройка будет строиться на месте существующего навеса, что свидетельствует об отсутствии препятствий в использовании земельного участка.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению последующим основаниям.

По смыслу статьи 13 ГК РФ, статей 198, 200 АПК РФ в их взаимосвязи с разъяснениями пункта 6 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативных правовых актов публичных органов власти, является их несоответствие закону или иному правовому акту и одновременно с этим нарушение указанным актами прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами.

Статьей 263 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Порядок застройки земельных участков регулируется законодательством о градостроительстве, которое устанавливает специальные требования и условия такой деятельности исходя из публичных интересов.

Согласно статье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно части 3 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения.

В соответствии с частью 4 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

В соответствии с частью 6 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.

При этом рекомендации комиссии по подготовке правил землепользования и застройки и заключение публичных слушаний не несут властных, исполнительно-распорядительных полномочий и не обязывают орган местного самоуправления согласиться с данными рекомендациями и заключением, что согласуется с положениями части 7 статьи 40 ГрК РФ, которые предусматривают право любого заинтересованного лица оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения.

По смыслу положений статьи 40 ГрК РФ глава местной администрации принимает решение по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства с учетом поступивших рекомендаций о результатах публичных слушаний. Однако итоговое решение по данному вопросу принимается главой администрации самостоятельно, и такое решение может не совпадать с рекомендациями по результатам публичных слушаний (глава местной администрации вправе отказать в предоставлении разрешения с указанием причин принятого решения).

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Данная цель градостроительного законодательства корреспондирует и действующему земельному законодательству Российской Федерации, которое регулирует отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, как важнейшей и неотъемлемой части природы, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2003 N 387-0), таких как закрепленная статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность собственников земельных участков соблюдать при их использовании требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

Оспариваемым решением администрации, предпринимателю отказано в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров строительства объекта капитального строительства.

Вместе с тем, из анализа норм частей 5 и 6 статьи 40 ГрК РФ отказ в предоставлении запрашиваемого разрешения должен содержать причины принятого решения.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав заключение комиссии о результатах проведения публичных слушаний по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров строительства объекта капитального строительства и оспариваемое решение N 5502 установил, что указанные акты не содержат причин, по которым заявителю было отказано в предоставлении запрашиваемого разрешения.

Между тем рекомендации об отказе должны содержать указание на основания, по которым осуществлен отказ в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения.

По смыслу статьи 40 ГрК РФ, отказ в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства может быть обусловлен двумя факторами: нарушение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов участников публичных слушаний, а также нарушение требований технических регламентов.

В рекомендациях комиссии лишь указано, что комиссия предлагает отказать в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров строительства объекта капитального строительства в связи с возражениями участника публичных слушаний, мотивированными нарушением его прав на благоприятные условия жизнедеятельности, ведение предпринимательской деятельности и создание угрозы жизни и здоровья граждан при реконструкции магазина "Янтарь" в охранной зоне газопровода.

Однако, в данном акте не указано, какие именно нарушения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности и строительных норм и правил препятствуют удовлетворению заявления предпринимателя.

Апелляционный суд установил, что оспариваемое решение Администрации об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, в нарушение требований законодательства не мотивировано конкретными обстоятельствами отказа в удовлетворении заявления предпринимателя.

Рассмотрение вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не может быть формальным.

Кроме того, возражения со стороны Петряковой Натальи Владимировны, на основании которых было дано отрицательное заключение о результатах публичных слушаний, являются несостоятельными, поскольку права на благоприятные условия жизнедеятельности Петряковой Н.В. не могут нарушаться обсуждаемым проектом, так как Петрякова Н.В. зарегистрирована и проживает не в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок и объект капитального строительства, в отношении которых подготовлен обсуждаемый проект; обсуждаемый проект также не может препятствовать Петряковой Н.В. в осуществлении предпринимательской деятельности по той причине, что Петрякова Н.В. согласно сведениям из ЕГРИП прекратила деятельность 23.04.2019 года, то есть более чем за год до проведения публичных слушаний; довод о создании реконструкцией здания угрозы жизни и здоровья из-за наличия рядом охранной зоны газопровода не состоятелен, поскольку Акуловым Н.Н. вместе с проектом уже было предоставлено заключение ООО "Архитектура и Градостроительство" от 13.07.2020 о допустимости отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, в котором сделан вывод о том, что реконструкция здания возможна и не нарушает прав и интересов других лиц. Также Акуловым Н.Н. было получено согласие на реконструкцию от АО "Светлоградрайгаз", которое занимается инженерно-техническим обеспечением работы газопроводов, в том числе проверяет безопасность проведения работ вблизи газопровода.

Учитывая изложенное, оспариваемое решение N 5502 является незаконным и необоснованным и нарушающим права предпринимателя, в связи с чем, подлежит признанию незаконным, а заявленные предпринимателем требования подлежат удовлетворению.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (пункт 2 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Арбитражный суд, принимая решение о признании решения, действия незаконными, обязывает ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. При этом мера, направленная на восстановление нарушенного права, формулируется исключительно арбитражным судом, суд сам вправе определить меру, направленную на восстановление нарушенного права и указать ее в резолютивной части судебного акта в соответствии с требованиями статьи 201 АПК РФ.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ, в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Анализ приведенной нормы позволяет сделать вывод о том, что признав решение органа местного самоуправления незаконным, суд в резолютивной части решения должен указать на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. При этом применяемая судом восстановительная мера должна отвечать нескольким критериям - быть адресована тому же органу, чьи деяния (акты) были обжалованы, обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), быть обусловленной существом спора.

Учитывая соблюдение заявителем условий, регламентированных статьями 39, 40 ГрК РФ для получения разрешений на отклонение от предельных параметров строительства, а также то, что материалами дела подтверждается сложная конфигурация земельного участка, что испрашиваемое отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не нанесет ущерба озеленению территории, не повлечет нарушение прав граждан на беспрепятственное и свободное перемещение по ул. Светлая в г. Светлограде, техническая возможность возведения объекта капитального строительства в границах предельных параметров строительства, предусмотренных Правилами землепользования и застройки, отсутствует, размещение на земельном участке здания с учетом испрашиваемого отклонения соответствует градостроительным и строительным нормам и правилам, препятствий для возведения объекта капитального строительства на земельном участке с учетом испрашиваемого отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, не имеется, суд полагает требования заявителя обоснованными.

В этой связи решение суда следует отменить на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ ввиду несоответствия его выводов обстоятельствам дела и принять новый судебный акт об удовлетворении требований.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу удовлетворить, решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.02.2021 по делу N А63-17298/2020 отменить, принять новый судебный акт.

Обязать администрацию Петровского городского округа Ставропольского края предоставить индивидуальному предпринимателю Акулову Николаю Николаевичу (г. Светлоград, ОГРИП 317265100074315, ИНН 261704290090) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 26:08:040415:125 по адресу: Ставропольский край, г. Светлоград, ул. Светлая, д.1.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Е.Г. Сомов И.А. Цигельников