Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2021 г. N 20АП-2000/21 по делу N А09-11699/2020

г. Тула

12 мая 2021 г.

Дело N А09-11699/2020

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Тимашковой Е.Н., рассмотрев без вызова сторон апелляционные жалобы прокуратуры города Брянска и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в лице управления транспортной безопасности Ространснадзора, поступившие в апелляционный суд в виде электронного письма, приравниваемого к поступлению апелляционной жалобы, направляемой вместе с делом (пункт 24.17 инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации, утвержденной постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 (в ред. от 11.07.2014)), на решение Арбитражного суда Брянской области от 19.02.2021 по делу N А09-11699/2020 (судья Черняков А.А.), принятое в порядке упрощенного производства,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Филатов Сергей Георгиевич (Брянская область, Брянский район, п. Путевка, ОГРН 304325020800060, ИНН 323400919606) (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к управлению Государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (г. Люберцы, ОГРН 1055013005640, ИНН 5027106892) (далее - управление) и Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (г. Москва, ОГРН 104779630105, ИНН 7714549751) в лице управления транспортной безопасности Ространснадзора (далее - служба) о признании незаконным и отмене постановления управления от 30.06.2020 N 0041/1000/0342 о привлечении к административной ответственности, а также решения службы от 10.08.2020 N 9.2.16-011 в части выводов о признании обоснованным постановления управления от 30.06.2020

Определением суда первой инстанции от 15.01.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена прокуратура города Брянска (далее - прокуратура).

Решением Арбитражного суда Брянской области от 19.02.2021 заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом, прокуратура и служба обратились в апелляционный суд с жалобами, в которых просят его отменить и принять по делу новое решение. В обоснование своих доводов прокуратура указывает на то, что, поскольку управление и служба находятся за пределами Брянской области, то настоящее дело рассмотрено судом первой инстанции с нарушением правил подсудности. Считает, что оно неправомерно привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, так как не имеет статус юридического лица.

Служба, в свою очередь, отмечает, что поскольку предпринимателю вменены нарушения требований в области транспортной безопасности, то рассматриваемый спор не связан с осуществлением им предпринимательской деятельности, следовательно, должен рассматриваться в суде общей юрисдикции.

Согласно части 1 статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и пункту 47 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2017 N 10 "О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и АПК РФ об упрощенном производстве" (далее - постановление N 10) апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам без проведения судебного заседания, без осуществления протоколирования в письменной форме или с использованием средств аудиозаписи.

От предпринимателя в суд апелляционной инстанции поступили отзывы на апелляционные жалобы прокуратуры и службы, в которых он, считая принятое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В суд апелляционной инстанции от предпринимателя поступило ходатайство о приобщении к материалам дела копии приказа прокуратуры Брянской области от 11.06.2020 N 14-Б на 3 листах, а от службы - ходатайства о приобщении к материалам дела копий документов о направлении предпринимателю копий решений от 10.08.2020 N 9.1.12-48 в совокупности на 19 листах.

Рассмотрев указанные ходатайства, суд апелляционной инстанции отказывает в их удовлетворении, поскольку представленные предпринимателем и службой в арбитражный суд апелляционной инстанции дополнительные доказательства не подлежат рассмотрению с учетом положений части 2 статьи 272.1 АПК РФ, а также абзаца 2 пункта 50 постановления N 10.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что основным видом деятельности предпринимателя является деятельность сухопутного пассажирского транспорта: перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении (выписка из ЕГРИП).

В своей деятельности предприниматель осуществляет регулярные автомобильные пассажирские перевозки на территории г. Брянска по регулярным маршрутам N 32 и N 69 с использованием 24 автобусов, и, следовательно, является субъектом транспортной инфраструктуры в понятии, придаваемом положениями пункта 9 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ).

На основании решения прокурора г. Брянска от 01.04.2020 N 2 в срок с 01.04.2020 по 22.04.2020 и решения прокурора г. Брянска от 22.04.2020 N 7 в срок с 22.04.2020 по 30.04.2020 прокуратурой проведены проверки соблюдения предпринимателем требований законодательства.

Содержание каждого из решений свидетельствует о том, что обе проверки проводились на основании поступившей информации о нарушениях закона, и в то же время включены в план работы прокуратуры на 1-е полугодие 2020 года, а, следовательно, являлись плановыми и проводились с целью пресечения нарушений Закона N 16-ФЗ и Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.09.2016 N 924 (далее - Требования).

Должностным лицом прокуратуры 07.04.2019 у предпринимателя отобраны объяснения.

Письмом от 22.04.2020 N 46/2020 предпринимателю предложено явиться к 10 часам 30.04.2020 в прокуратуру для представления доказательств соблюдения требований в области транспортной безопасности, а также требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В отношении предпринимателя 30.04.2020 постановлением должностного лица прокуратуры возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), материалы направлены в адрес управления для рассмотрения вопроса о привлечении предпринимателя к административной ответственности (по подведомственности).

По результатам оценки представленных в материалы административного дела доказательств управлением сделан вывод о нарушении предпринимателем нормативных требований подпунктов 12 - 14 пункта 7 Требований, части 7 статьи 12.2 Закона N 16-ФЗ, а также пунктов 162.1 и 162.3 приказа Минтранса России от 23.07.2015 N 227 "Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности" (далее - приказ N 227), выразившихся в следующем:

- необеспечение подготовки аттестации сил обеспечения транспортной безопасности в целях допуска к работе, сопряженной с обеспечением транспортной безопасности;

- отсутствие наглядной информации в доступной находящимся на транспортном средстве физическим лицам форме о требованиях законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности;

- непроведение тренировок в целях оценки эффективности и полноты реализации плана безопасности транспортного средства с периодичностью не реже одного раза в год;

- неиспользование специальных средств (аппаратуры) при проведении досмотра транспортного средства в целях обнаружения предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть;

- необеспечение размещения на транспортном средстве информации в отношении обеспечения транспортной безопасности, с указанием перечня предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть, а также соответствующих извлечений из положений Уголовного кодекса Российской Федерации и КоАП РФ в части ответственности пассажиров и иных лиц, находящихся или следующих на ОТИ или ТС, за нарушение установленных требований в области транспортной безопасности;

- непроведение досмотра (дополнительного, повторного досмотра) транспортных средств с использованием подсветки и поворотных досмотровых зеркал в неосвещенных и труднодоступных местах, а также применимыми для достижения целей досмотра способами, указанными в пункте 57 Правил, утвержденных приказом N 227, и с помощью устройств, обеспечивающих обнаружение взрывчатых веществ, не допуская повреждения оборудования ТС.

Изложенные обстоятельства явились основанием для привлечения предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 30 000 рублей, о чем управлением вынесено постановление административного органа от 30.06.2020 N 0041/1000/0342.

Данное постановление обжаловано предпринимателем в службе, которое решением от 10.08.2020 N 9.2.16-011 изменило постановление управления от 30.06.2020 N 0041/1000/0342, а именно: из содержания постановления исключены выводы о наличии в действиях предпринимателя нарушений пунктов 162.1 и 162.3 приказа N 227. В остальной части постановление управления оставлено без изменения.

Решение службы от 10.08.2020 N 9.2.16011 направлено в адрес предпринимателя 13.11.2020 и получено им 18.11.2020 (идентификатор 12599349146111).

Не согласившись с указанными актами, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая заявление и удовлетворяя его, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

На основании части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 указанной статьи).

В силу статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Свои полномочия органы прокуратуры, наряду с прочим, осуществляют посредством проведения прокурорского надзора за исполнением законов.

В части 1 статьи 21 этого закона сказано, что предметом прокурорского надзора является, в том числе соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в пункте 5.2 постановления от 17.02.2015 N 2-П, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона N 2202-1 проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятие мер прокурором. По смыслу данного положения во взаимосвязи со статьей 10 Закона N 2202-1, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования, информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на Прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Сказанное свидетельствует о том, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

Судом первой инстанции установлено, что основанием для вывода о наличии в действиях предпринимателя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, явились результаты проверки, проведенной прокуратурой 30.04.2020 с 10 до 11 часов, в рамках прокурорского надзора за соблюдением требований законодательства о транспортной безопасности.

Причем согласно решениям о проведении проверок от 01.04.2020 N 2 и от 22.04.2020 N 7 основанием осуществления прокурорского надзора явилось наличие поступившей информации о нарушениях предпринимателем закона.

Между тем материалы дела не содержат надлежащих доказательств, свидетельствующих о фактическом наличии такой информации, ввиду чего судом сделан верный вывод об ее отсутствии.

Ввиду того, что осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении оснований ее проведения в связи с выявленными признаками иных нарушений законов в силу части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации).

На основании пункта 3 статьи 21 Закона N 2202-1 решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Проанализировав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие надлежащих доказательств соблюдения прокуратурой требований части 3 статьи 21 Закона N 2202-1.

Так, с решением о проведении проверки от 01.04.2020 N 4, срок проведения которой установлен с 01.04.2020 по 22.04.2020, предприниматель ознакомлен 06.04.2020, о чем свидетельствует соответствующая роспись на самом бланке решения, в то время как доказательства направления данного решения почтовым отравлением или иным способом материалы дела не содержат.

Относительно ссылки управления на то, что решение от 22.04.2020 N 7 о проведении в период с 22.04.2020 по 30.04.2020 проверки (надзора) направлялось в адрес предпринимателя почтой по списку от 22.04.2020 N 296-2020 (квитанция 24105045126965), суд справедливо отметил, что согласно сведениям с сайта АО "Почта России" об отслеживании корреспонденции данное письмо получено адресатом лишь 29.04.2020.

Иных доказательств направления в адрес предпринимателя решения о проведении проверки от 22.04.2020 N 7 в связи с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере транспортной безопасности, свидетельствующих о соблюдении процессуальных прав предпринимателя, материалы дела не содержат.

Материалы дела также не содержат доказательств, свидетельствующих о принятии иных решений о проведении прокурорского надзора.

В связи со сказанным суд первой инстанции правомерно указал на то, что действия прокурора по проведению надзора и вынесенное по результатам такового постановление от 30.04.2020 о возбуждении дела об административном правонарушении в отсутствие надлежащего уведомления предпринимателя о проведении надзора, его цели, предмете, основаниям и сроке проведения, о приостановлении и возобновлении такового, являются незаконными, нарушающими права предпринимателя, гарантированные положениями статьи 21 Закона N 2202-1, а значит, эти процессуальные нарушения носят неустранимый, грубый характер, поскольку без законных к тому оснований ограничили гарантированные Конституцией Российской Федерации права лицу, в отношении которого ведется административное производство.

В связи с отсутствием в материалах дела доказательств соблюдения требований Законом N 2202-1 о порядке проведения надзора в части вынесенных решений о его осуществлении, а также доказательств, свидетельствующих о том, что сбор сведений 30.04.2020 в период с 10 часов до 11 часов осуществлен на основании иного (помимо решений N 2 и N 7) решения об осуществлении надзора, о котором предприниматель был своевременно и надлежаще извещен, с учетом того, что оспариваемое постановление управления вынесено на основании выявленных по результатам прокурорской проверки фактов, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии допустимых доказательств наличия в действиях предпринимателя состава вмененного ему правонарушения, удовлетворив заявление предпринимателя.

Довод апелляционной жалобы прокуратуры о том, что поскольку управление и служба находятся за пределами Брянской области, то настоящее дело рассмотрено судом первой инстанции с нарушением правил подсудности, подлежит отклонению ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности.

В пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности. Выбор между арбитражными судами, которым подсудно указанное дело по заявлению об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, принадлежит заявителю.

Предприниматель, являясь заявителем по делу, выбрал Арбитражный суд Брянской области - суд по месту своего жительства, что соответствует требованиям процессуального законодательства.

Мнение прокуратуры о том, что поскольку оно не имеет статус юридического лица, суд первой инстанции неправомерно привлек ее к участию в деле в качестве третьего лица, является несостоятельным ввиду того, что независимо от наличия (отсутствия) статуса юридического лица, должностными лицами именно прокуратуры осуществлены проверочные мероприятия в отношении предпринимателя, послужившие основанием для возбуждения 30.04.2020 постановлением прокуратуры дела об административном правонарушении в отношении предпринимателя.

Следовательно, участие именно прокуратуры в качестве третьего лица по делу согласуется с нормами части 1 статьи 11 Закона N 2202-1 в совокупности с фактическими обстоятельствами дела, а значит, непривлечение прокуратуры Брянской области к участию в деле не нарушает прав данного лица.

Довод апелляционной жалобы службы о том, что поскольку предпринимателю вменены нарушения требований в области транспортной безопасности, то рассматриваемый спор не связан с осуществлением им предпринимательской деятельности, следовательно, должен рассматриваться в суде общей юрисдикции, отклоняется.

Согласно части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом обжалуется в арбитражный суд с соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом.

В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ" разъяснено, что при принятии исковых и иных заявлений и рассмотрении дел необходимо исходить из того, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, а также все дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, с участием иностранных лиц, дела об оспаривании решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение таких решений, дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предметом настоящего спора является требование о признании незаконным и отмене постановления управления от 30.06.2020 N 0041/1000/0342 о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, а также решения службы от 10.08.2020 N 9.2.16-011 в части выводов о признании обоснованным постановления управления от 30.06.2020.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.

Проанализировав выявленные прокуратурой нарушения предпринимателя в области транспортной безопасности, с учетом того обстоятельства, что основным видом деятельности предпринимателя является деятельность сухопутного пассажирского транспорта: перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что привлечение предпринимателя управлением к административной ответственности связано с осуществлением им предпринимательской деятельности.

Доводы управления и службы относительно существа совершенного предпринимателем правонарушения не принимаются во внимание апелляционного суда, поскольку в рассматриваемом случае не имеют правового значения с учетом выявления судом первой инстанции существенных процессуальных нарушений при привлечении предпринимателя к административной ответственности.

Доводы подателей жалобы не могут быть признаны обоснованными, так как, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционных жалобах доводам не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 19.02.2021 по делу N А09-11699/2020 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа только по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

Е.Н. Тимашкова