Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2021 г. N 07АП-3816/21 по делу N А45-1307/2021

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 августа 2021 г. N Ф04-4083/21 настоящее постановление оставлено без изменения

город Томск

20 мая 2021 г.

Дело N А45-1307/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 мая 2021 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего		Павлюк Т.В.,
судей		Кривошеиной С.В.,
		Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мельниковой М.Л., рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Новосибирской области, прокуратуры Центрального района города Новосибирска (N 07АП-3816/21), на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 18.03.2021 по делу N А45-1307/2021 по заявлению по заявлению акционерного общества БАНК АКЦЕПТ к прокуратуре Центрального района города Новосибирска, прокурору Центрального района города Новосибирска Цуканову Дмитрию Александровичу, прокуратуре Новосибирской области при участии в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, мэрии города Новосибирска о признании недействительным представления от 20.10.2020 N 14-2549в-20,

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: Путиев Я.В., представитель по доверенности от 16.03.2021, паспорт;

от заинтересованного лица: от прокуратуры Центрального района города Новосибирска: Емельянова С.А., представитель по доверенности от 26.04.2021, удостоверение; от прокуратуры Новосибирской области: Емельянова С.А., представитель по доверенности от 28.04.2021, удостоверение;

от третьего лица: без участия (извещен);

УСТАНОВИЛ

акционерное общество БАНК АКЦЕПТ (далее - заявитель, общество, Банк) обратилось с заявлением о признании недействительным представления прокурора Центрального района города Новосибирска (далее - заинтересованное лицо, прокурор) от 20.10.2020 N 14-2549в-20.

Решение суда от 18.03.2021 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, прокурор обратился с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Апелляционная жалоба мотивирована неполным выяснением обстоятельств дела, несоответствием выводов, изложенных в решении фактическим обстоятельствам дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств.

Банк в отзыве, представленном в суд в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), представитель в судебном заседании, доводы жалобы отклонил, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель прокуратуры настаивал на доводах апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 123, 156 АПК РФ, дело рассмотрено в отсутствие третьего лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

Исследовав доказательства по делу, изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве, заслушав лиц участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, представлением Прокуратуры Центрального района г. Новосибирска от 20.10.2020 N 14-2549в-20 об устранении нарушений требований земельного законодательства на АО "Банк Акцепт" возложены обязанности рассмотреть и устранить выявленные прокуратурой нарушения.

Не согласившись с представлением прокуратуры от 20.10.2020 N 14-2549в-20 об устранении нарушений закона общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к выводу об их обоснованности.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в пункте 1 статьи 21, пункте 3 статьи 22, статьях 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, является основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

В соответствии с пунктом 3 статьи Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Пунктом 1 статьи 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 N 84-О, по смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Из текста оспариваемого представления следует, что прокуратурой Центрального района города Новосибирска была проведена проверка соблюдения акционерным обществом БАНК АКЦЕПТ земельного законодательства.

Установлено, что у акционерного общества БАНК АКЦЕПТ перед мэрией города Новосибирска имеется задолженность по арендным платежам за пользование земельным участком с кадастровым номером 54:35:101450:18 по договору аренды от 21.12.2001 N 22899 в размере 468 036 рублей 28 копеек.

Исходя из установленного в Российской Федерации принципа платности использования земли (статьи 1, 42, 65 Земельного кодекса Российской Федерации), прокуратурой сделан вывод о том, что акционерным обществом БАНК АКЦЕПТ нарушены обязательства по внесению арендной платы за пользование муниципальным земельным участком.

Основанием для прокурорского вмешательства в оспариваемом представлении указано нарушение публичных интересов - интересов муниципального образования мэрии города Новосибирска.

Причинами и условиями выявленных нарушений согласно оспариваемому предписанию послужило недобросовестное отношение работников АО БАНК АКЦКЕПТ к своим должностным обязанностям, отсутствие должного контроля со стороны руководства.

АО БАНК АКЦЕПТ предложено рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарно ответственности лиц, допустивших указанные нарушения (приложить копию приказа).

В вынесенном прокурором Центрального района города Новосибирска представлении от 20.10.2020 N 14-2549в-20 "об устранении нарушений требований земельного законодательства" председателю Правления акционерного общества БАНК АКЦЕПТ указано на необходимость безотлагательного рассмотрения представления с участием представителя прокуратуры. Предложено в течение месяца принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер необходимо сообщить прокурору Центрального района города Новосибирска в письменной форме в месячный срок со дня внесения представления с приложением документов, подтверждающих исполнение требований прокурора, изложенных в представлении.

Согласно пункту 4 оспариваемого представления в случае неисполнения требований прокурора акционерное общество БАНК АКЦЕПТ может быть привлечено к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем, на основании представленных в материалы дела доказательств и пояснений участников процесса судом установлены следующие фактические обстоятельства.

В сентябре-октябре 2000 года банком был приобретён незавершённый строительством объект недвижимого имущества, расположенный на земельном участке с кадастровым номером 54:35:10:1450:08.

21.12.2001 между банком и мэрией города Новосибирска был заключён договор аренды N 22899, по условиям которого в аренду банку передан земельный участок площадью 711 кв. м в целях организации строительства, границы земельного участка отображены на плане, являющемся приложением к договору.

Земельный участок для завершения строительства основного объекта (земельный участок с кадастровым номером 54:35:101450:08 площадью 1 489 кв. м) был передан банку мэрией города Новосибирска по договору аренды от 15.09.2003 N 34122 (границы участка отображены на плане в приложении N 1).

По смыслу оспариваемого представления прокуратура требует от акционерного общества БАНК АКЦЕПТ погашения задолженности по договору аренды от 21.12.2001 N 22899 за период с четвёртого квартала 2003 года по четвёртый квартал 2005 года.

Вместе с тем, судом первой инстанции верно отмечено, что наличие договора аренды земельного участка от 21.12.2001 N 22899, заключённого между акционерным обществом БАНК АКЦЕПТ и мэрией города Новосибирска, свидетельствует о наличии между указанными юридическими лицами гражданско-правовых отношений, разрешение споров по которым, в том числе по вопросу о наличии задолженности и порядку её взыскания, возможно только в судебном порядке.

Согласно пункту 5.1 договора аренды от 21.12.2001 N 22899 споры, возникающие из реализации настоящего договора, разрешаются в Арбитражном суде Новосибирской области, федеральных судах общей юрисдикции.

Направляя АО БАНК АКЦЕПТ оспариваемое представление, в котором фактически содержится требование о погашении задолженности по гражданско-правовому договору, прокурор Центрального района города Новосибирска фактически подменил собой судебный орган и лишил банк возможности воспользоваться предоставленными законом правами, реализация которых возможна исключительно в судебном процессе. Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.11.2019 по делу N А79- 1499/2019, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 09.12.2020 N 308-ЭС20-20656 по делу N А32-41307/2019.

Таким образом, у прокуратуры отсутствовали достаточные основания для внесения оспариваемого представления, а утверждение прокуратуры Центрального района г. Новосибирска о наличии у Банка задолженности по арендным платежам не соответствует действительности. Банком требования земельного законодательства нарушены не были.

Судом первой инстанции обосновано сделан вывод о наличии в оспариваемом представлении императивного требования о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших вменяемые нарушения.

Как следует из содержания представления, прокурор фактически требует привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших указанные в представлении нарушения, а также направления копии приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности в адрес прокуратуры.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно регламентированном порядке.

Поскольку применение к работникам мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью общества, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что требование районного прокурора "рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших указанные нарушения (приложить копию приказа)" носит императивный характер и не соответствует части 1 статьи 192 ТК РФ, пункту 4 статьи 10 и пункту 2 статьи 22 Закона о прокуратуре.

Данные выводы согласуются с позицией Верховного Суда Российской Федерации, содержащейся в постановлениях от 26.10.2017 N 85-АД17-5, от 03.04.2017 N 25-АД17-1, от 16.12.2016 N 78-АД16-38, от 16.04.2018 N 310-КГ18-3037 и др.

Доводы прокуратуры об отсутствии доказательств нарушения оспариваемым представлением прав Банка не соответствует материалам дела.

Так, Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Согласно позиции, изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2015) за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьи 17.7 КоАП РФ в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Таким образом, обязывающий (принудительный) характер представления прокурора обеспечивается, кроме прочего, санкцией вышеназванной статьей 17.7 КоАП РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер -нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статьи 46 Конституции Российской Федерации.

Если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.

Таким образом, довод о том, что Банком не представлены доказательства нарушения его прав представлением прокурора не обоснован.

Судом первой инстанции полно исследованы и установлены все фактические обстоятельства дела, дана надлежащая оценка представленным доказательствам и правильно применены нормы материального права без нарушений норм процессуального законодательства.

Оценивая доводы апеллянта, суд апелляционной инстанции с учетом вышеизложенных норм права, фактических обстоятельств настоящего дела и содержания оспариваемого представления, также приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы по указанным в ней причинам.

Применительно к фактическим обстоятельствам дела, доводы апелляционной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, получивших надлежащую оценку суда первой инстанции. Оснований для переоценки в силу положений статей 268, 270 АПК РФ не имеется.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы подлежат отнесению на заявителя, который освобожден от уплаты государственной пошлины в порядке части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 18.03.2021 по делу N А45-1307/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокуратуры Новосибирской области, прокуратуры Центрального района города Новосибирска- без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

Т.В. Павлюк

Судьи

С.В. Кривошеина С.Н. Хайкина