Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2021 г. N 18АП-6152/21 по делу N А76-44439/2020

г. Челябинск

24 мая 2021 г.

Дело N А76-44439/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 мая 2021 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Бояршиновой Е.В., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.03.2021 по делу N А76-44439/2020.

В судебном заседании приняли участие:

Тимонова Елена Юрьевна (паспорт), ее представитель Плещева И.А. (паспорт, доверенность от 02.10.2020, диплом);

представитель Администрации города Челябинска - Рослов П.Д. (служебное удостоверение, доверенность от 30.11.2020).

Индивидуальный предприниматель Тимонова Елена Юрьевна (далее - заявитель, ИП Тимонова Е.Ю.) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации города Челябинска (далее - ответчик, Администрация) о:

- признании недействительным постановления от 02.04.2020 N 163-п в части отсутствия (исключения) места размещения нестационарного объекта на территории города Челябинска, общей площадью 79 кв. м по адресу: г.Челябинск, пр. Свердловский, 46 в разделе Центрального района, Схемы размещения НТО на территории города Челябинска;

- признании недействительным отказа в восстановлении места размещения нестационарного объекта общей площадью 79 кв. м по адресу: г. Челябинск, пр. Свердловский, 46 в Схему размещения;

- о взыскании расходов по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Определением суда от 07.12.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Управление Государственной противопожарной службы ГУВД Челябинской области, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Челябинской области.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 09.03.2021 признано недействительным постановление от 02.04.2020 N 163-п в части отсутствия (исключения) места размещения нестационарного объекта на территории города Челябинска, общей площадью 79 кв.м. по адресу: г. Челябинск, пр. Свердловский, 46 в разделе Центрального района, схемы размещения НТО на территории города Челябинска; признан недействительным отказ в восстановлении места размещения нестационарного объекта общей площадью 79 кв. м по адресу: г. Челябинск, пр. Свердловский, 46 в схему размещения.

Не согласившись с принятым судебным актом Администрация (далее также - апеллянт, податель жалобы) обжаловала его в апелляционном порядке. Просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов податель жалобы сослался на то, что исключение мест размещения нестационарных торговых объектов из Схемы размещения объектов нестационарной торговли является не только правом, но и обязанностью органа местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством, с целью обеспечения соблюдения установленных противопожарных, градостроительных и иных ограничений при размещении нестационарных торговых объектов и поддержания санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования.

Основанием для исключения из схемы явилось нахождение объекта на газоне, и возможное размещение объекта приведет к нарушению правил благоустройства территории. Отказано во включении нестационарного торгового объекта во включение в схему по тем же основаниям, по которым нестационарный торговый объект был из нее исключен.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

В адрес суда от ИП Тимонова Е.Ю. поступил отзыв на апелляционную жалобу. Судом на основании статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отзыв приобщен к материалам дела.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения N 2407-д от 05.04.2010 Первого заместителя Главы города Челябинска, между ИП Тимоновой Е.Ю. и комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Челябинска был заключен договор УЗ N011066-Вр-2012 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска общей площадью 79 кв.м. по адресу: г. Челябинск, пр. Свердловский, 46.

Место размещения объекта было включено в Схему размещения НТО на территории г. Челябинска в разделе Центральный район, строка 145 согласно постановлению Администрации г. Челябинска N 637-п от 23.08.2018. В новой редакции Схемы размещения, утвержденной постановлением Администрации г. Челябинска от 02.04.2020 N 163-и строка 145 и место размещения спорного объекта в разделе Центрального района отсутствует, оно исключено из Схемы размещения НТО на территории г. Челябинска.

02.07.2020 Тимонова Е.Ю. обратилась на имя Главы города Челябинска с заявлением о восстановлении места размещения указанного выше объекта в Схеме размещения.

Письмом Управления по торговле и услугам Администрации города Челябинска от 10.08.2020 N 43-5/2581 ей сообщается, что заявление о восстановлении места размещения в Схеме рассмотрено на заседании Комиссии по вопросам размещения и эксплуатации НТО на территории г.Челябинска 23.07.2020.

По итогам рассмотрения принято решение об отказе во включении указанного места размещения в Схему на основании:

- размещения объекта на расстоянии менее 15 м от капитального объекта;

- размещение спорного объекта на газоне.

Считая решение Администрации г. Челябинска об исключении места размещения указанного торгового объекта из Схемы размещения и по отказу в восстановлении места размещения в Схеме незаконным заявитель обратился в Арбитражный суд Челябинской области с рассматриваемым заявлением.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

В силу части 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Исходя из положений подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N184-ФЗ), части 1 статьи 3 и части 1 статьи 6 Закона N 381-ФЗ отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Законом N 381-ФЗ.

Таким образом, законодатель установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов.

На территории Челябинской области постановлением Правительства Челябинской области от 25.01.2016 N 5-П утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее - Схема).

В силу пункта 2 Порядка N 5-П размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со Схемой с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема носит бессрочный характер (пункт 5 Порядка N 5-П).

В соответствии с пунктом 7 Порядка N 5-П при формировании Схемы в нее подлежат включению места размещения всех нестационарных торговых объектов, установленных на законных основаниях на дату ее формирования на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также местонахождение планируемых к размещению нестационарных торговых объектов.

Утверждение Схемы, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной Схемы.

Указанная норма корреспондирует пункту 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, в соответствии с которой утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О при проверке положений части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, изложена правовая позиция, что осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Содержащееся в части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ положение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация этого законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемая норма не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Исходя из положений Федерального закона N 381-ФЗ, с учетом правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О, порядок утверждения (изменении) схемы подчиняется целям необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Как следует из материалов дела, нестационарный торговый объект находится на территории города Челябинска, общей площадью 79 кв.м. по адресу: г. Челябинск, пр. Свердловский, 46.

Постановлением Администрации г. Челябинска N 637-п от 23.08.2018 нестационарный торговый объект общей площадью 79 кв.м. по адресу: г. Челябинск, пр. Свердловский, 46 включен в схему размещения нестационарных торговых объектов.

24.10.2012 между ИП Тимоновой Е.Ю. и Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Челябинска заключен договор УЗ N 011066-Вр-2012 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска общей площадью 79 кв. м по адресу: г.Челябинск, пр. Свердловский, 46.

05.05.2015 между сторонами заключено дополнительное соглашение N 1 к договору N УЗ N 011066-Вр-2012 аренды земельного участка.

Согласно п.1.4 дополнительного соглашения, срок действия договора до 05.02.2020.

Постановлением Администрации г. Челябинска от 02.04.2020 N 163-и строка 145 и место размещения спорного объекта в разделе Центрального района отсутствует, исключена из Схемы размещения НТО на территории г. Челябинска.

02.07.2020 Тимонова Е.Ю. обратилась на имя Главы города Челябинска с заявлением о восстановлении места размещения указанного выше объекта в Схеме размещения.

Письмом Управления по торговле и услугам Администрации города Челябинска от 10.08.2020 N 43-5/2581 сообщается, что заявление о восстановлении места размещения в Схеме рассмотрено на заседании Комиссии по вопросам размещения и эксплуатации НТО на территории г.Челябинска 23.07.2020.

По решению Комиссии Тимоновой Е.Ю. отказано во включении указанного места размещения в Схему по причине размещения объекта на расстоянии менее 15 м от капитального объекта, а также размещение спорного объекта на газоне.

Податель жалобы указывает на то, что исключение мест размещения нестационарных торговых объектов из Схемы размещения объектов нестационарной торговли является не только правом, но и обязанностью органа местного самоуправления. Основанием для исключения из схемы явилось нахождение объекта на газоне, и возможное размещение объекта приведет к нарушению правил благоустройства территории. Отказано во включении нестационарного торгового объекта во включение в схему по тем же основаниям, по которым нестационарный торговый объект был из нее исключен.

Между тем, в соответствии с п. 6 Постановления Правительства Челябинской области от 25.01.2016 N 5-П "О порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности" схема носит бессрочный характер.

В соответствии с п. 6 ст. 10 Федерального Закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Таким образом, в соответствии с федеральным и региональным законодательством в полномочия органа местного самоуправления не входит полномочие принятия решения об исключении ранее включенного в Схему размещения торгового объекта из Схемы их размещения.

Поскольку в соответствии со ст. 10 Закона о торговле нестационарные торговые объекты размещаются в соответствии со Схемой размещения, то исключение объекта из Схемы переводит объект в разряд незаконно размещенных и влечет его демонтаж в соответствии с Порядком демонтажа незаконно размещенных НТО на территории г. Челябинска.

Это в свою очередь влечет наступление негативных последствий для заявителя в виде прекращения ведения не запрещенной законом предпринимательской деятельности, причинения ущерба при разборе спорного торгового павильона, что нарушает конституционное право заявителя, гарантированное ему ст. 34 Конституции РФ.

Согласно ст. 1 Закона N 381-ФЗ одной из целей настоящего Закона является обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

Таким образом, поскольку нестационарный торговый объект был исключен из Схемы незаконно, то у Администрации отсутствовали правовые основания для отказа во включении нестационарного торгового объекта в Схему.

Заявитель обратилась в Администрацию города с заявлением о восстановлении места размещения в Схеме, однако 10.08.2020 отказано в восстановлении по причине: объект расположен на газоне; объект расположен ближе 15 метров к капитальному объекту.

В соответствии с Правилами благоустройства территории г. Челябинска (утвержденных решением Челябинской городской Думы от 22.12.2015 N 16/32), а именно п. 9.2, газон - участок, занятый преимущественно естественно произрастающей или засеянной травянистой растительностью (дерновый покров).

Пункт 9.2 Правил, введен Решением Челябинской городской Думы от 20.12.2016 N 27/16.

На 20.12.2016 спорный объект был уже размещен, место размещение спорного объекта включено в Схему размещения.

Из материалов дела не усматривается, что на спорном земельном участке, на котором находится павильон, размещен газон.

При размещении спорного объекта в его месте размещения газон не располагался, что подтверждается проектной документацией и ПЗЗ г.Челябинска. Существующий около торгового павильона газон создан ИП Тимоновой Е.Ю., ею же высажены хвойники и иные культурные растения. Данный факт подтверждается проектной документацией и договором на благоустройство территории.

Что касается противопожарных норм, то в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.04.2020 "О внесении изменений в правила противопожарного режима в РФ" признан утратившим силу абз. 2 п. 38, которые вносятся в Правила, абзац 2 п. 74 Правил признан утратившим силу с 05.05.2020 (который и устанавливает минимальное расстояние от НТО до иных строений в 15 м).

В соответствии с СП 4.13130.2013 с изменениями, утвержденными и введенными в действие приказом МЧС России от 14.02.2020 N 89 с 14.08.2020 расстояние от спорного торгового павильона класса огнестойкости 3 до жилого дома класса огнестойкости 1 составляет по таблице 1 указанного СП 8 метров.

Апелляционная коллегия отмечает, что схема разрабатывается при соблюдении архитектурных, градостроительных, строительных и пожарных норм, правил землепользования и застройки.

Таким образом, исключение спорного объекта из Схемы размещения является неправомерным и нарушает права заявителя на заключение договора на размещение НТО в порядке, установленном Законом Челябинской области N 131-30 от 09.04.2020 года, т.к. одним из условий заключения договора на размещение без предоставления земельного участка, без конкурентных процедур является включенность испрашиваемого места размещения в Схему размещения.

С учетом изложенного, требования заявителя правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что на дату официального опубликования Закона Челябинской области N 131-ЗО (10.04.2020) отсутствовал заключенный договор аренды земельного участка, судебной коллегией отклонен, как противоречащий материалам дела (л.д.30).

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Судебные расходы распределены судом первой инстанции в соответствии с положениями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.03.2021 по делу N А76-44439/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Е.В. Бояршинова П.Н. Киреев