Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2021 г. N 06АП-2373/21 по делу N А73-1129/2021

г. Хабаровск

26 мая 2021 г.

А73-1129/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 мая 2021 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Вертопраховой Е.В.

судей Мильчиной И.А., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шалдуга И. В.

при участии в заседании:

от Управления дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска: представителя Мининой Е.С. по доверенности от 28.12.2020 (сроком по 31.12.2021);

от Комитета государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края: представителя Волобуева В.В. по доверенности от 28.12.2020 (сроком по 31.12.2021); Щербина Д.Ю. по распоряжению от 29.04.2021 N 162-ркд.;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Комитета государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края

на решение от 01.04.2021

по делу N А73-1129/2021

Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению Управления дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска

к Комитету государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края

об отмене постановления от 14.01.2021 N С327-1/20 по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Управление дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска (далее - Управление дорог, Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Комитету государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края (далее - Комитет, административный орган), в котором просит отменить постановление от 14.01.2021 N С327-1/20 по делу об административном правонарушении.

Решением суда от 01.04.2021 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое постановление Комитета признано незаконным и отменено.

Суд первой инстанции, сопоставив работы на объекте строительства, поименованные в актах скрытых работ, положенных в основу акта проверки, и работ из Перечня видов подготовительных работ, утвержденных Приказом Минвостокразвития России от 03.03.2015 N 25, пришел к выводу, что данные работы относятся к подготовительным, и на них не требуется разрешения на строительство.

Кроме того, суд установил, что Управление привлечено к административной ответственности по истечении годичного срока привлечения к ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Не согласившись с принятым судебным актом, Комитет обратился в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Управления.

Заявитель жалобы утверждает следующее: не обоснован вывод суда о том, что выполненные на объекте работы, относятся к подготовительным работам и на них не требуется разрешение на строительство; выполненные на объекте в период отсутствия разрешения на строительство (с 16.05.2019 по 15.01.2020) работы по разработке грунта под устройство земляного полотна, устройство насыпи, устройство искусственных сооружений - мост, трубопровод, тоннель относятся к работам основного периода, являются работами по непосредственному строительству объекта и не могут быть отнесены к подготовительным работам, указанным в перечне видов подготовительных работ, выполнение которых допускается до получения разрешения на строительство объектов, необходимых для размещения объектов инфраструктуры территории социально-экономического развития утвержденным Приказом Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока от 03.03.2015 N 25; судом не верно установлено, что объект строительства является, объектом необходимым для размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) "Хабаровск" площадка "Авангард"; согласно плану-графику, утвержденному первым заместителем министра по развитию Дальнего Востока A.M. Осиповым 28.03.2018, объект является одним из мероприятий по созданию инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития "Хабаровск", то есть, является объектом инфраструктуры ТОСЭР и не может относиться к объектам, необходимым для размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития в пределах ДФО; приказом Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока от 03.03.2015 N 25 установлен перечень видов работ исключительно для объектов, необходимых для размещения объектов инфраструктуры ТОСЭР; не обоснованы выводы суда о вынесении спорного постановления от 14.01.2021 N С327-1/20 за истечением годичного срока; вывод суда о том, что на момент проверки строительство фактически не велось, работы на спорном объекте завершены 29.09.2019, не влияет на квалификацию действий Управления по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, поскольку в ходе проверки установлен факт осуществленного строительства объекта капитального строительства с нарушением градостроительного законодательства - при отсутствии разрешения на строительство (получено 16.01.2020), о чем свидетельствовало наличие уже произведенных работ (с 15.05.2019); исчисление срока привлечения к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, в данном деле необходимо производить с момента устранения нарушения, то есть с даты получения Управлением разрешения на строительство - 16.01.2020.

В своем отзыве на апелляционную жалобу, Управление доводы жалобы отклонило, просит решение суда оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители Комитета поддержали доводы апелляционной жалобы полностью, просили решение суда отменить.

Представитель Управления дорог отклонила доводы апелляционной жалобы как несостоятельные по основаниям, изложенным в отзыве на жалобу, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы и отзыва на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как видно из материалов дела, на основании Распоряжения председателя Комитета государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края от 14.07.2020 N 442-р проведена проверка объекта капитального строительства "Приведение в нормативное состояние двухполосной автомобильной дороги от границ земельного участка площадки "Авангард" до автомобильной дороги по ул. Новая в г. Хабаровске". Застройщик - Управление дорог и внешнего благоустройства администрации г. Хабаровска.

Внеплановая выездная проверка проводилась с 24.07.2020 по 20.08.2020, по результатам которой составлен акт проверки от 20.08.2020.

В ходе проверки подготовительного этапа строительства установлено, что строительство вышеуказанного объекта фактически начато в мае 2019 года, что подтверждается актом освидетельствования скрытых работ от 15.05.2019 N 3/6-ЗП.

Согласно акта проверки от 20.08.2020, строительство объекта в период с 16.05.2019 по 16.01.2020 осуществлялось без разрешения на строительство, что подтверждается актами на скрытые работы от 15.05.2019 N 3/6-ЗП, от 16.05.2019 N 1-ПД, от 19.06.2019 N 3/3-ЗП, от 05.07.2019 N 3/13-ЗП, от 13.08.2019 N 3/16-ЗП, от 27.08.2019 N 1-Д, от 30.08.2019 N 6-Г, от 16.09.2019 N 6/2, от 29.09.2019 N 1/8-ПРС.

Разрешение на строительство получено Управоением 16.01.2020.

Согласно акту, за период с 16.05.2019 по 16.01.2020 на вышеуказанном объекте выполнены работы: по созданию геодезической разбивочной основы, разбивке осей объекта; вертикальная планировка территории расположения автодороги; разработка грунта под устройство земляного полотна; по устройству насыпи; по устройству искусственных сооружений (мост, трубопровод, тоннель).

Усмотрев в действиях Управления дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска признаки административного правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ 29.09.2020 Комитет, в присутствии представителя Управления, составил протокол об административном правонарушении N С09-11/2020.

Постановлением от 14.01.2021 N С327-1/20 Управление дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 250000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением Комитета, Управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом административного правонарушения выступают общественные отношения в области строительства, приемки и ввода объектов строительства в эксплуатацию.

Объективную сторону административного правонарушения образуют осуществление строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство.

Отношения по строительству, реконструкции объектов капитального строительства урегулированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), согласно положениям статьи 1 которого объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; строительство представляет собой создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция - это изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов; объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; линии электропередач, автомобильные дороги, железнодорожные линии, линейно-кабельные сооружения связи, водопроводы, нефтепроводы, газопроводы и иные трубопроводы относятся к линейным объектам.

Исходя из положений пунктов 10, 14, 14.1, 14.2, 14.3, 14.4 статьи 1 ГрК РФ к объектам капитального строительства относятся помимо зданий и строений также сооружения, линейные объекты.

В соответствии с пунктом 16 статьи 1 ГрК РФ застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Частями 1 и 2 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом; строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 Кодекса.

Из содержания указанных норм права следует, что такое разрешение выдается до начала осуществления строительства, либо реконструкции и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, при этом до получения указанного разрешения осуществление строительных работ не допускается.

Невыполнение перечисленных выше требований ГрК РФ, в том числе осуществление строительства объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство, образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Судом по материалам административного дела установлено, что Управлением дорог и внешнего благоустройства администрации г. Хабаровска за период с 16.05.2019 по 16.01.2020 на объекте капитального строительства "Приведение в нормативное состояние двухполосной автомобильной дороги от границ земельного участка площадки "Авангард" до автомобильной дороги по ул. Новая в г. Хабаровске" выполнены работы: по созданию геодезической разбивочной основы, разбивке осей объекта; вертикальная планировка территории расположения автодороги; разработка грунта под устройство земляного полотна; по устройству насыпи; по устройству искусственных сооружений (мост, трубопровод, тоннель).

При этом разрешение на строительство у Управления отсутствовало.

Данный вывод Комитет государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края сделал на основании представленных общих журналов работ, актов на освидетельствования скрытых работ.

Так, согласно: акту освидетельствования скрытых работ от 15.05.2019 N 3/6-ЗП, имеющегося в материалах дела, на объекте произведена отсыпка насыпи скальным грунтом; акту освидетельствования скрытых работ от 16.05.2019 N 1-ПД на объекте произведена планировка верха автодороги механизированным способом; акту освидетельствования скрытых работ от 19.06.2019 N 3/3-ЗП на объекте произведена отсыпка насыпи скальным грунтом; акту освидетельствования скрытых работ от 05.07.2019 N 3/13-ЗП на объекте произведена отсыпка насыпи скальным грунтом; акту освидетельствования скрытых работ от 13.08.2019 N 3/16-ЗП на объекте произведена планировка механизированным способом верха земляного полотна; акту освидетельствования скрытых работ от 27.08.2019 N 1-Д на объекте произведен демонтаж железобетонных лотков; акту освидетельствования скрытых работ от 30.08.2019 N 6-Г на объекте произведено устройство прослойки из нетканого геотекстильного материала; акту освидетельствования скрытых работ от 16.09.2019 N 6/2 на объекте произведена разработка выемки под дорожную одежду экскаватором с погрузкой и транспортировкой в насыпь, планировка механизированным способом корыта под дорожную одежду; акту освидетельствования скрытых работ от 29.09.2019 N 1/8-ПРС, имеющегося в материалах дела, на объекте произведена надвижка растительного слоя на участке.

Приказом Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока от 03.03.2015 N 25 утвержден перечень видов подготовительных работ, выполнение которых допускается до получения разрешения на строительство объектов, необходимых для размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития (далее - Перечень, утвержденный Приказом Минвостокразвития России N 25) в пределах Дальневосточного федерального округа до получения разрешений на строительство.

Также судом установлено, что объект строительства - "Приведение в нормативное состояние двухполосной автомобильной дороги от границ земельного участка площадки "Авангард" до автомобильной дороги по ул. Новая в г. Хабаровске" является объектом необходимым для размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития "Хабаровск" площадка "Авангард", следовательно, на него распространяется Приказ Минвостокразвития России N 25.

В Перечень, утвержденный Приказом Минвостокразвития России N 25, входят такие работы как: геодезические разбивочные работы для строительства; разбивка в натуре основных осей зданий и сооружений и закрепление их пунктами и знаками; инженерная подготовка территории размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития, включая объекты транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной, инновационной и иных инфраструктур, расположенных на территории опережающего социально-экономического развития, а также указанных объектов инфраструктур, расположенных вне такой территории, но обеспечивающих ее функционирование; производство земельных работ (снятие и хранение плодородного слоя почвы (при наличии экологической экспертизы), разработка грунта, уплотнение и укрепление грунта, вертикальная планировка участка, перемещение грунта, устройство насыпей; устройство вспомогательных конструкций и приспособлений.

При сопоставлении работ, поименованных в актах скрытых работ, положенных в основу акта проверки и работ из названного выше Перечня, суд первой инстанции верно установил, что данные работы относятся к подготовительным работам, в связи с чем на них не требуется разрешения на строительство.

В акте проверки указано, что за период с 16.05.2019 по 16.01.2020 на объекте капитального строительства выполнены работы, в том числе по устройству искусственных сооружений (мост, трубопровод, тоннель), на проведение которых необходимо разрешение на строительство, однако доказательство того, что в указанный период проводились работы по устройству искусственных сооружений (мост, трубопровод, тоннель), суду не представлено, из актов скрытых работ также не следует проведение работ по устройству искусственных сооружений.

В связи с чем, обоснован вывод суда первой инстанции о том, что событие административного правонарушения, в данном случае отсутствует, что в силу статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, согласно положениям статье 4.5 КоАП РФ за нарушение законодательства о градостроительной деятельности постановление по делу об административном правонарушении, не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения; при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Как следует из акта проверки и представленных документов, рассматриваемые работы начаты Управлением дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска 15.05.2019 (акт N 3/6-ЗП) и окончены 29.09.2019 (акт N 1/8-ПРС), кроме того согласно журнала работ представленного в материалы дела последняя запись занесена 29.09.2019 и до начала получения Управлением дорог разрешения на строительство (16.01.2020) доказательств проведения на объекте работ материалы дела не содержат.

Поскольку строительные работы на рассматриваемом объекте завершены 29.09.2019, началом течения срока привлечения к административной ответственности является 30.09.2019, следовательно, годичный срок привлечения к административной ответственности заканчивается 29.09.2020.

В связи с чем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Управление дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска привлечено к административной ответственности 14.01.2021, то есть за истечением установленного годичного срока.

Недоказанность наличия в действиях управления события вмененного ему административного правонарушения и пропуск срока привлечения к административной ответственности, безусловно, свидетельствуют о незаконности оспариваемого постановления Комитета.

Соответственно, суд первой инстанции, руководствуясь положениями части 2 статьи 211 АПК РФ, на основе установленных по делу обстоятельств правильно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление административного органа о назначении Управлению наказания по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.

Оснований для иной оценки имеющихся в материалах дела доказательств арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает.

Доводы заявителя жалобы не принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции в качестве обоснованных, так как они не опровергают выводы суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ, основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 01 апреля 2021 года по делу N А73-1129/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Вертопрахова

Судьи

И.А. Мильчина Е.Г. Харьковская