Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2021 г. N 19АП-3102/20 по делу N А36-2715/2020

город Воронеж

26 мая 2021 г.

Дело N А36-2715/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 мая 2021 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Донцова П.В.,

Ушаковой И.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Захаровой И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 24.02.2021 по делу N А36-2715/2020 по заявлению Администрации Долгоруковского муниципального района Липецкой области о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Липецкой области от 20.02.2020 N01-11-34 и обязании устранить допущенные нарушения,

в присутствии:

от Администрации Долгоруковского муниципального района Липецкой области: Антонов А.Г. - представитель по доверенности N 1084 от 17.05.2021, сроком действия на 1 год, предъявлен паспорт; Думов Д.Н. - представитель по доверенности N 2582 от 16.11.2020, сроком действия на 1 год, предъявлен паспорт,

от Контрольно-счетной палаты Липецкой области - представители не явились, надлежаще извещена,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Долгоруковского муниципального района Липецкой области (далее - Администрация Долгоруковского района, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Липецкой области (далее - Контрольно-счетная палата, уполномоченный орган) от 20.02.2020 N 01-11-34 КСП.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 24.02.2021 признано недействительным представление Контрольно-счетной палаты Липецкой области от 20.02.2020 N 01-11-34.

Суд обязал Контрольно-счетную палату Липецкой области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации Долгоруковского муниципального района Липецкой области.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Контрольно-счетная палата обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Указывает на соблюдение порядка проведения проверки и обоснованность выданного по ее результатам представления. Представление выдано в пределах полномочий Контрольно-счетной палаты и является исполнимым.

От Администрации поступил отзыв с возражениями на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представители Администрации возражали против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Контрольно-счетная палата явку своих представителей в судебное заседание не обеспечила, о месте и времени рассмотрения дела извещена надлежащим образом. Дело рассматривалось в отсутствие не явившегося участника процесса в порядке ст. ст. 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс).

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

В соответствии с планом работы на 2020 год и уведомлением о проведении контрольного мероприятия от 15.01.2020 N 01-09-03 Контрольно-счетной палатой было проведено контрольное мероприятие в отношении Администрации по проверке законности и обоснованности расходования бюджетных средств, выделенных на приобретение квартир детям - сиротам в д.14 по ул.Центральная, д.Екатериновка Долгоруковского муниципального района.

По результатам проверки было выявлено, что Администрации Долгоруковского района была выделена субсидия на исполнение судебных решений по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения, жилыми помещениями на 2015 год - в сумме 3 696,1 тыс. рублей.

Кассовый расход составил 3 690,0 тыс. рублей или 99,8% от доведенных лимитов бюджетных обязательств).

В 2015 году Администрацией исполнено 3 судебных решения.

Приобретенные квартиры, общей площадью 43,4 кв.м, 44,1 кв.м и 45,1 кв.м, расположенные по адресу: Долгоруковский район, д.Екатериновка, ул.Центральная, д.14, кв.4, кв.5, кв.6, во исполнение судебного решения переданы по оговорам социального найма детям - сиротам.

В результате визуального осмотра приобретенных квартир было выявлено, что в квартире N 5 в совмещенном санузле на стенах имеются пятна, похожие на плесень, отключено газоснабжение, не отапливается.

В квартире N 4 в комнате оторваны обои, в коридоре оторван линолеум, на стенах имеются, похожие на плесень, отключено газоснабжение, не отапливается.

В квартире N 6 оторван линолеум, отключено газоснабжение, не отапливается.

По результатам проверки уполномоченным органом пришел к выводу, что при определении начальной (максимальной) цены контракта заказчиком - Администрацией Догоруковского района, были нарушены нормы статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

Указанное нарушение выразилось в том, что в обоснование начальной (максимальной) цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) для трех запросов предложений информация о ценах товаров получена без учета сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров. Характеристики жилых помещений, используемых при анализе рынка о стоимости жилых помещений, не являются однородными по сравнению с планируемыми к закупке.

Исходя из описания объекта закупки (п.4.2 документации), планируемые к приобретению жилые помещения должны иметь площадь не менее 32 кв.м, а в расчете используются помещения 68 и 70 кв.м, что существенно (более чем в 2 раза) превышает одну из основных характеристик объекта закупки.

Заказчик не использовал коэффициенты или индексы для перерасчета цен товаров с учетом различия в характеристиках товаров, коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров.

Также Контрольно-счетной палатой было выявлено нарушение приказа Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" (далее - Методические рекомендации N 567), выразившееся в том, что при определении начальной (максимальной) цены контракта отсутствует расчет коэффициента вариации, который является обязательным и необходим для определения однородности совокупности значений выявленных цен.

Результаты контрольного мероприятия отражены в акте от 28.01.2020.

По результатам контрольного мероприятия уполномоченным органом в адрес Администрации Догоруковского района было выдано представление от 20.02.2020 N 01-11-34, в котором также отражены соответствующие нарушения и предложено:

- рассмотреть представление и принять меры по устранению выявленных нарушений нормативных правовых актов Российской Федерации, а также пресечению и предупреждению таких нарушений в дальнейшей деятельности. Рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях;

- закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд проводить в строгом соответствии с Законом N 44-ФЗ;

- о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах сообщить в адрес Контрольно-счетной палаты в течение одного месяца со дня получения представления.

Не согласившись с выданным представлением, Администрация обратилась в Арбитражный суд Липецкой области с заявленными требованиями.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198, пунктов 4 и 5 ст.200 АПК РФ оспаривание ненормативных правовых актов допускается в случае, когда такой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на лицо какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания возлагается на орган, который принял оспариваемый ненормативный правовой акт.

На основании пунктов 1, 2 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

При этом согласно пункту 2 статьи 267.1 БК РФ под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по составлению представлений и (или) предписаний установлены статьей 270.2 БК РФ.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2 статьи 270.2 Кодекса).

При этом, представление должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от прокурора, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, представление должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и его требовательная часть должна содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Представление должно быть выдано в пределах компетенции соответствующего уполномоченного органа.

Согласно части 1 статьи 1 Закона Липецкой области от 14.07.2011 N 517- ОЗ "О Контрольно-счетной палате Липецкой области" Контрольно-счетная палата Липецкой области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуется Липецким областным Советом депутатов и ему подотчетна.

В силу части 1 статьи 7 Закона Липецкой области от 14.07.2011 N 517-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Липецкой области" (т.3, л.д.45-56) контрольно-счетная палата осуществляет следующие полномочия:

1) контроль за исполнением областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования;

2) экспертиза проекта закона об областном бюджете и проекта закона о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении областного бюджета, годового отчета об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности области, в том числе принадлежащими области охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств областного бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств областного бюджета и имущества, находящегося в государственной собственности области;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов области (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств области, а также государственных программ области;

8) анализ бюджетного процесса в области и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории области, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) подготовка информации о ходе исполнения областного бюджета, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в областной Совет и главе администрации области;

11) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11.1) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд за счет средств областного бюджета;

12) иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, Уставом Липецкой области Российской Федерации и законами области.

Оспариваемое по настоящему делу представление выдавалось по результатам проведенной Контрольно-счетной палатой проверкой законности и обоснованности расходования бюджетных средств, выделенных на приобретение квартир.

Таким образом, судом области сделан обоснованный вывод об отсутствии у Контрольно-счетной палаты в рассматриваемом случае полномочий по проведению аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд за счет средств областного бюджета, поскольку такой аудит не являлся предметом и целью контрольного мероприятия в отношении Администрации.

Также правомерен вывод суда о том, что положения ст.98 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) предусматривают, что проведение аудита не предполагает возможность применения контрольно-счетным органом в процессе и по окончании данного мероприятия каких-либо мер административного принуждения, в том числе выдачу предписаний или представлений.

Применение такой меры как выдача предписания возможно только в случае проведения контрольного мероприятия в порядке главы 5 Закона N 44-ФЗ и только теми органами, которые прямо уполномочены данным законом на осуществление контроля в сфере закупок. Органы аудита в сфере закупок не относятся к числу органов контроля в сфере закупок и в случае осуществления контрольно-счетным органом полномочий по аудиту в сфере закупок он не может выдавать каких-либо предписаний или представлений об устранении выявленных нарушений.

Доказательств обратного в материалы дела представлено не было.

Решение суда первой инстанции является верным.

Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, апелляционная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционной жалобы являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка. Указанные доводы не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с чем, оснований для взыскания или возврата из федерального бюджета государственной пошлины за рассмотрение жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 24.02.2021 по делу N А36-2715/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

П.В. Донцов И.В. Ушакова