Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2021 г. N 11АП-6332/21 по делу N А55-328/2021

г. Самара

27 мая 2021 г.

Дело N А55-328/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 мая 2021 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Некрасовой Е.Н., Николаевой С.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Самсоненко Н.В.,

с участием:

от заявителя - Коновалова Н.А., доверенность N 63 АА 6357909 от 22 января 2021 года,

от ответчика - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Индивидуального предпринимателя Доровской Марины Геннадьевны на решение Арбитражного суда Самарской области от 01 апреля 2021 года по делу N А55-328/2021,

по заявлению Индивидуального предпринимателя Доровской Марины Геннадьевны (ИНН 631919934702), город Самара,

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, город Самара,

об отмене постановления N 995/2020 от 02 декабря 2020 года о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Доровская Марина Геннадьевна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области (далее - административный орган, управление) об отмене постановления N 995/2020 от 02 декабря 2020 года о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ к штрафу в размере 175 549 рублей 07 копеек.

Решением суда от 01.04.2021 г. в заявление удовлетворено частично.

Суд изменил постановление N 995/2020 от 02.12.2020 г. о привлечении предпринимателя к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ в части меры ответственности и назначил предпринимателю наказание в виде штрафа в размере 87 774 руб. 53 коп., а в остальной части в удовлетворении заявления отказал.

Предприниматель, не согласившись с указанным судебным актом, обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить полностью, и принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить полностью, оспариваемое постановление отменить, и производство по делу об административном правонарушении прекратить, о чем просил и представитель заявителя в судебном заседании.

На основании ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей административного органа, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителя предпринимателя, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене, а апелляционную жалобу удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в адрес Управления Росреестра по Самарской области из Администрации Самарского внутригородского района городского округа Самара поступило письмо от 26.06.2020 г. N 16/1-03/2113 (вх. 11-6450 от 06.07.2020 г.), акт осмотра, обследования от 22.05.2020 г. N 3.3, в котором содержится информация о нарушении требований земельного законодательства, при использовании собственниками земельных участков, с кадастровым номером 63:01:0810001:814, 63:01:0810001:815, 63:01:0810001:688, по адресу: г. Самара, Самарский район, ул. Крупской, не по целевому назначению.

По данному факту управлением в отношении предпринимателя составлен протокол об административном правонарушении от 12.11.2020 г. по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ и вынесено постановление N 995/2020 от 02.12.2020 г. о назначении административного наказания по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ к штрафу в размере 175 549 руб. 07 коп.

Не согласившись с постановлением, предприниматель обратился в суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

В обоснование заявленных требований заявитель указывал на то, что ИП Доровская М.Г. не была надлежащим образом извещена о месте и времени составления протокола, поскольку в период с 20.11 по 11.12.2020 г. находилась на больничном и не могла получить копию протокола об административном правонарушении, в связи с чем соответственно, была лишена возможности предоставить в материалы дела уведомления о внесении в ЕГРН сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица.

Также заявитель указывал, что на момент рассмотрения дела об административном правонарушении разрешенное использование земельных участков было изменено, но указанные обстоятельства не учитывались при назначении административного наказания.

Так, 18.11.2020 г. в отношении земельного участка с кадастровым номером 63:01:0810001:814, расположенного по адресу: Самарская область, г. Самара, Самарский район, ул. Крупской, в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения "разрешенное использование: объекты придорожного сервиса; обслуживание автотранспорта".

В отношении земельного участка с кадастровым номером 63:01:0810001:815, расположенного по адресу: Самарская область, г. Самара, Самарский район, ул. Крупской, 18.11.2020 г. в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения "разрешенное использование: деловое управление; магазины".

В отношении земельного участка с кадастровым номером 63:01:0810001:688, расположенного по адресу: Самарская область, г. Самара, Самарский район, ул. Крупской, 02.12.2020 г. в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения "разрешенное использование: деловое управление; магазины".

Также индивидуальный предприниматель ссылался на то, что протокол об административном правонарушении от 12.11.2020 г. был составлен с нарушениями, поскольку не содержит полноту сведений привлекаемого к административной ответственности лица, в частности данный документ не содержит указание на имеющийся статус индивидуального предпринимателя, не указаны сведения ИНН и ОГНИП привлекаемого лица.

Административный орган относительно заявленных требований возражал, ссылаясь на то, что процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении допущено не было, а факт административного правонарушения установлен и подтверждается материалами дела.

Согласно ч. 6, 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 АПК РФ, представленные сторонами в обоснование своих доводов и возражений доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу о частичном удовлетворении заявленных предпринимателем требований и снизил размер административного штрафа в порядке ст. 4.1 КоАП РКФ, исходя при этом из следующего.

Объективной стороной состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, является использование земельного участка не по целевому назначению, что подразумевает осуществление землепользования не в соответствии с правовым режимом (установленной категорией земель и разрешенным использованием), определенным компетентным органом.

Согласно правовым позициям, сформулированным Президиумом ВАС РФ в постановлениях от 15.12.2011 г. N 12651/11, от 29.05.2012 г. N 13016/11 и N 12919/11, от 03.06.2014 г. N 818/14, фактическое использование земельного участка должно отвечать разрешенному использованию, предусмотренному градостроительным регламентом, и совпадать со сведениями, внесенными в кадастр.

В силу ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу, что у индивидуального предпринимателя имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых административная ответственность установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, однако ею не были приняты все зависящие от нее меры по их соблюдению.

Факт административного правонарушения установлен административным органом 22.05.2020 г.

Посчитав, что административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, является длящимся, суд первой инстанции пришел к выводу, что предприниматель привлечен управлением к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ на законных основаниях с соблюдением срока давности, посчитав при этом, что отсутствие в протоколе статуса Доровской М.Г. как предпринимателя, не является существенным нарушением.

Между тем, суд апелляционной инстанции, повторно проанализировав предоставленные в материалы дела доказательства, в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ, приходит к выводу о том, что обжалуемое решение суда принято без учета следующих обстоятельств по делу.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно ст. 28.2. КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности, или его законного представителя. Указанным лицам разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, им должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, они вправе представлять объяснения и замечания и т.д.

Из протокола об административном правонарушении от 12.11.2020 г. следует, что он составлен в отсутствие законного представителя заявителя.

Согласно п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Статья 28.2 КоАП РФ содержит требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, которые продиктованы обязанностью обеспечить соблюдение гарантий защиты лиц. привлекаемых к ответственности.

В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе (ч. 3); указанным лицам должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении и они вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (ч. 4); указанные лица должны подписать протокол, а в случае отказа от подписания, в нем делается соответствующая запись (ч. 5); копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица (ч. 6).

Названными нормами лицу, привлекаемому к административной ответственности, обеспечивается право непосредственного участия в составлении протокола по делу об административном правонарушении.

Соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ может быть достигнуто не только в случае присутствия физического лица или законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, но также и при его отсутствии - при условии их надлежащего извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Так, в п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 26.07.2007 г. N 46 "О внесении дополнений в постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г.. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ).

Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.

В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника.

Статья 28.2 КоАП РФ Федеральным законом от 24.07.2007 г. N 210-ФЗ дополнена ч. 4.1 согласно которой в случае неявки физического лица или законного представителя физического лица, законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

Положения ст. 28.2 КоАП РФ регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Несоблюдение такого порядка органами, уполномоченными привлекать субъектов к административной ответственности, нарушает право привлекаемого лица на защиту.

Протокол об административном правонарушении, оформленный с нарушением требований ст. 28.2 КоАП РФ, в силу ст. 64 АПК РФ и ст. 26.2 КоАП РФ не может быть признан доказательством по делу.

Если суд при рассмотрении дела об административном правонарушении установит, что доказательства извещения физического лица или законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в материалах дела отсутствуют, то сделать однозначный вывод о доказанности вины и факта совершения указанными лицами вменяемого им административного правонарушения в данном случае не представляется возможным, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, было лишено предоставленных ему ст. 28.2. ч. 1 ст. 25.1. ст. 24.4 КоАП РФ гарантий прав защиты и не имело возможности воспользоваться своими процессуальными правами квалифицированно возражать, представлять доказательства и давать объяснения, что не позволяет суду объективно, всесторонне и полно рассмотреть дело о привлечении последнего к административной ответственности.

В п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснены аспекты, касающиеся допустимости отдельных доказательств для подтверждения факта надлежащего уведомления органом, рассматривающим дело, законного представителя юридического лица.

В указанном постановлении обращено внимание судов на то, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

В данном случае факт извещения индивидуального предпринимателя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении не доказан.

Из материалов дела усматривается, что уведомление о месте и времени составления протокола об административном правонарушении от 06.11.2020 г. предпринимателем получено 14.11.2020 г., в то время как рассмотрение материалов административного дела было назначено на 12.11.2020 г.

Таким образом, протокол об административном правонарушении составлен 12.11.2020 г. в отсутствие представителя предпринимателя и доказательств его надлежащего извещения о месте и времени рассмотрения материалов административного дела, что является существенным, неустранимым нарушением норм процессуального права.

Так, материалами дела подтверждается довод заявителя о нахождении Доровской Марины Геннадьевны на больничном, в частности приобщенным к материалам дела листком нетрудоспособности (л.д. 25).

Факт вручения предпринимателю уведомлений о составлении протокола от 28.07.2020 г., 07.08.2020 г. в данном случае не имеет правового значения ввиду неоднократного отложения рассмотрения материалов проверки и изменения даты и времени их рассмотрения.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что административным органом не были приняты необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

Получение извещения о дате, месте и времени составления протокола об административном правонарушении должно быть своевременно, и реально обеспечить возможность лица, привлекаемого к административной ответственности, прибыть в административный орган и воспользоваться всеми правами, предусмотренными административным законодательством (п. 2, 3, 4, ст. 28.2 КоАП РФ).

Принимая во внимание указанное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что на дату составления протокола об административном правонарушении административный орган не располагал убедительным и ни зависящим от сторон подтверждением того, что до адресата заблаговременно доведена информация, что свидетельствует о неисполнении административным органом установленной законом обязанности по надлежащему извещению юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола.

Указанные процессуальные нарушения являются существенными, так как они не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков отсутствует. Существенное нарушение процедуры привлечения заявителя к административной ответственности свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно и является самостоятельным основанием для отмены оспариваемого постановления.

Все вышеизложенные обстоятельства в их совокупности и взаимной связи свидетельствуют о том, что Управлением Росреестра по Самарской области не доказано наличие в действиях предпринимателя состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в связи с чем, оспариваемое постановление является незаконным и необоснованным.

Также, принимая во внимание, что на дату рассмотрения дела в суде срок привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ истек, производство по делу об административном право нарушении подлежит прекращению.

Повторно проанализировав предоставленные в материалы дела доказательства, в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела и представленным в материалы дела доказательствам, а поэтому решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании п.п. 1 - 3 ч. 1 ст. 270 АПК РФ, в связи с чем, апелляционный суд принимает новый судебный акт об удовлетворении заявленных предпринимателем требований.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 01 апреля 2021 года по делу N А55-328/2021 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области N 995/2020 от 02 декабря 2020 года о привлечении Индивидуального предпринимателя Доровской Марины Геннадьевны (ИНН 631919934702) к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

Е.Н. Некрасова С.Ю. Николаева