Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2021 г. N 16АП-4566/20 по делу N А61-3703/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 августа 2021 г. N Ф08-7707/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Ессентуки

2 июня 2021 г.

Дело N А61-3703/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 26.05.2021.

Полный текст постановления изготовлен 02.06.2021.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей Белова Д.А., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Афанасовым К.Б., при участии в судебном заседании представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Северная Осетия-Алания - Бидихова М.Э. (по доверенности от 23.06.2020), в отсутствие в судебном заседании представителей Администрации местного самоуправления г. Владикавказа и Управления благоустройства и озеленения Администрации местного самоуправления г. Владикавказа, надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления благоустройства и озеленения Администрации местного самоуправления г. Владикавказа и Администрации местного самоуправления г. Владикавказа на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 03.03.2021 по делу N А61-3703/2020,

УСТАНОВИЛ:

Управление благоустройства и озеленения Администрации местного самоуправления г. Владикавказа (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Республики Северная Осетия - Алания с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы Республики Северная Осетия-Алания (далее - антимонопольный орган, УФАС по РСО-Алания) о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы Республики Северная Осетия-Алания от 21.09.2020 по делу N 0408/05-07-20 и предписание от 21.09.2020 N 04-08/05-07-20. Делу присвоен номер А61-3703/20

Администрация местного самоуправления г. Владикавказа (далее - АМС г. Владикавказа) обратилась в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания, о признании незаконным и отмене решения от 21.09.2020 по делу N 04-08/05-07-20; о признании недействительным и отмене предписания от 21.09.2020 по делу N 04-08/05-07-20. Делу присвоен номер А61-3772/20.

Суд первой инстанции привлек в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в дело Владикавказское муниципальное бюджетное учреждение "Спецэкосервис" (далее - третье лицо).

Определением от 15.12.2020 дела N А61-3703/2020 и NА61-3772/2020 объединены в одно производство с присвоением ему номера А61-3703/2020.

Решением суда первой инстанции, заявленные требования управления и администрации оставлены без удовлетворения, поскольку органом местного самоуправления были предоставлены бюджетным учреждениям более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по выполнению работ по отлову безнадзорных животных в границах муниципального образования, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке выполнения указанных работ.

АМС г. Владикавказа обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт. Заявитель указывает на "законность" финансирования работ по уборке территории г. Владикавказа путём выделения субсидий, в рамках главы 10 Бюджетного кодекса.

Также с апелляционной жалобой обратилось Управление благоустройства и озеленения Администрации местного самоуправления г. Владикавказа, в которой просит отменить решение суда и принять новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального и процессуального права. В обоснование своих требований апеллянт указывает на то, что глава 10 БК РФ содержит правовые инструменты, позволяющие выделять бюджетные ассигнования муниципальным предприятиям. В этой связи органом местного самоуправления с целью обеспечения бесперебойной уборки территории города было принято решение о наделении ВМБУ "СпецЭкоСервис" соответствующими полномочиями в рамках уставных видов деятельности". Сложившиеся отношения между АМС г. Владикавказа и ВМБУ "СпецЭкоСервис" регулируются нормами Бюджетного кодекса РФ, а не ФЗ N 44".

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган возражает против доводов апелляционных жалоб.

В судебном заседании представитель УФАС по Республике Северная Осетия-Алания поддержал свои правовые позиции.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие администрации и управления, извещенных о времени и месте проведения судебного заседания надлежащим образом.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Материалами дела усматривается.

Прокуратура РСО-Алания обратилась в антимонопольный орган с заявлением о необходимости проверки исполнения Владикавказским муниципальным бюджетным учреждением "Специализированный экологический сервис" муниципального задания АМС г. Владикавказа по отлову бродячих собак на предмет возможного уклонения от процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N44-ФЗ), а также на предмет соответствия указанного муниципального задания требованиям антимонопольного законодательства.

УФАС по РСО-Алания возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства, в ходе рассмотрения которого установило, что к выданному ВМБУ "Специализированный экологический сервис" муниципальному заданию от 27.01.2020 на 2020 и плановый период 2021 и 2022 на вид деятельности "уборки территории и аналогичную деятельность" не представлено расчетов, на основании которых Управление благоустройства и озеленения АМС г. Владикавказа установило в муниципальном задании размер финансирования работ, а также не представлена информация о конкретной статье расходов бюджета МО г. Владикавказ, запланированной на финансирование этой услуги в качестве выделяемой субсидии.

По итогам рассмотрения заявления Прокуратуры РСО-Алания УФАС по РСО-Алания приняло решение от 21.09.2020, которым Администрация местного самоуправления г. Владикавказа и Управление благоустройства и озеленения АМС г. Владикавказа признаны нарушившими требования части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившиеся:

- в бездействии Администрации местного самоуправления г. Владикавказа, выразившемся в неосуществлении в неосуществлении муниципального контроля в сфере деятельности по уборке территории МО г. Владикавказ, в нарушение требований части 1, части 4 статьи 53 устава МО г. Владикавказ; непроведении конкурсных процедур (закупки) в соответствии с Законом N 44-ФЗ, в нарушение требований части 1 статьи 54 Устава МО г. Владикавказ, в том числе - пункта 35, части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 54 закона N 131-ФЗ, части 1 статьи 24 Закона N 44- ФЗ, а также пунктов 1, 4 части 2 статьи 3 Правила благоустройства территории муниципального образования город Владикавказ;

- в непроведении Управлением благоустройства и озеленения АМС г. Владикавказа конкурсных процедур (закупки) в соответствии с Законом N 44-ФЗ, в нарушение требований части 1 статьи 54 Устава МО г. Владикавказ (в том числе - пункта 35), части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 54 закона N 131-ФЗ, части 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ;

- выдаче ВМБУ "Спецэкосервис" муниципального задания от 27.01.2020 N 1 на предмет "уборки территории и аналогичную деятельность" без проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренных статьёй 24 Закона N 44-ФЗ, в нарушение требований пункта 1.3 положения об Управлением благоустройства и озеленения АМС, частей 2 - 4 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях, пункта 2 постановления АМС г. Владикавказа от 30.12.2015 N 2582 "Об утверждении Положения о формировании муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания", а также в нарушение пунктов 1, 4 части 2 статьи 3 Правил благоустройства территории муниципального образования г. Владикавказ.

УФАС по РСО-Алания на основании названного решения выдано предписание от 21.09.2020 об устранении нарушений путем отмены муниципального задания от 27.01.2020 и предоставлении письменных доказательств во исполнение предписания.

Решение и предписание от 21.09.2020 администрация и управление обжаловали в судебном порядке.

Суд первой инстанции, правомерно руководствуясь: Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" правомерно отказал в удовлетворении заявлений.

АМС г. Владикавказа является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования г. Владикавказ, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществлена отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа г. Владикавказ федеральными законами и законами Республики Северная Осетия-Алания.

Согласно части 1 статьи 53 Устава муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау), принятого Собранием представителей г. Владикавказа 27.12.2005 г. (далее - Устав МО г. Владикавказ), Администрация местного самоуправления г. Владикавказа осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом и Уставом МО г. Владикавказ.

В соответствии с частью 4 статьи 53 Устава МО г. Владикавказ Администрация местного самоуправления г. Владикавказа является уполномоченным органом местного самоуправления на осуществление муниципального контроля в порядке, установленном законами Республики Северная Осетия-Алания.

Администрация местного самоуправления г. Владикавказа в сфере муниципального контроля, помимо прочего: организует и осуществляет муниципальный контроль на территории муниципального образования г. Владикавказ; организует и осуществляет региональный государственный контроль (надзор), полномочиями, по осуществлению которого наделена администрация местного самоуправления г. Владикавказа; организует и проводит мониторинг эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности в соответствии с показателями и методикой, утвержденными Правительством Российской Федерации; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Северная Осетия - Алания.

Статьей 54 Устава МО г. Владикавказ установлены полномочия АМС г.Владикавказа в сфере бюджета, финансов и экономики. Согласно части 1 указанной статьи, Администрация местного самоуправления г. Владикавказ в сфере бюджета, финансов и экономики, в том числе:

- самостоятельно осуществляет бюджетный процесс в порядке установлен" ом решением Собрания представителей г. Владикавказ;

- обеспечивает сбалансированность местного бюджета и соблюдение установленных федеральным законом требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размеру дефицита местного бюджета, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств г. Владикавказ;

- формирует расходы муниципального бюджета в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством;

- принимает решения о предоставлении субсидии и субвенции, в том числе выделяет гранты и оказывает материальную помощь из местного бюджета в случаях, предусмотренных решениями Собрания представителей г. Владикавказ;

- осуществляет закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Содержание термина "муниципальный контроль" приведено в статье 1 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N248-ФЗ).

Так, под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях указанного закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения нарушений.

Муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (часть 6 статьи

1 Закона 248-ФЗ).

Управление благоустройства и озеленения АМС г. Владикавказа в свою очередь, является отраслевым структурным подразделением АМС г. Владикавказа с правами юридического лица, осуществляющим полномочия в области благоустройства и озеленения территории г. Владикавказа (пункт 1.1 Положения).

Пунктом 1.3 Положения об Управление благоустройства и озеленения АМС г. Владикавказа, утверждённого решением Собрания представителей г. Владикавказа от 19.02.2016 N 20/115 установлено, что в своей деятельности Управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, Законом N 131-ФЗ, действующим законодательством Российской Федерации, Республики Северная Осетия - Алания, постановлениями распоряжениями администрации местного самоуправления г. Владикавказа, Уставом МО г. Владикавказ, муниципальными правовыми актами, регламентом АМС г. Владикавказа, решениями Собрания представителей г. Владикавказ и

настоящим Положением.

Управление находится в подчинении заместителя главы администрации по существующему направлению (пункт 1.4 Положения).

Функции учредителя ВМБУ "Спецэкосервис" осуществляет Управление благоустройства и озеленения АМС г. Владикавказа.

Работы по уборке территории МО г. Владикавказ (в том числе - в зимний период), выполняемые ВМБУ "Спецэкосервис", фактически, оплачиваются путём перечислений субсидий из бюджета МО г. Владикавказ на финансовое обеспечение муниципальных заданий на выполнение указанной муниципальной услуги.

Указанное свидетельствует о негативном влиянии на конкуренцию, поскольку исключена возможность иных потенциальных участников товарного рынка претендовать на осуществление предпринимательской деятельности в сфере обеспечения муниципальных нужд МО г. Владикавказ по реализации потребностей муниципального образования, тем самым ограничен доступ к данному ресурсу и как следствие - это приводит к недопущению конкуренции.

Таким образом, бездействие АМС г. Владикавказа, выразившееся в неосуществлении муниципального контроля в сфере деятельности по уборке территории МО г. Владикавказ, в нарушение части 1, пунктов 1, 4 части 2 статьи 3 Правил благоустройства г. Владикавказа, статьи 54 Закона N 131-ФЗ, а именно - в непроведении конкурентных процедур, предусмотренных статьёй 24 Закона о контрактной системе (за исключением уборки отдельных территорий, а именно - городских улиц Промышленного района МО г. Владикавказ, выполняемых ООО "Барс", и поселковых улиц МО г. Владикавказ, набережных, а также въездов в г. Владикавказ, выполняемых ООО "Чистый юг", согласно заключенным муниципальным контрактам), что привело к недопущению конкуренции на товарном рынке по оказанию услуг по уборке территории муниципального образования г. Владикавказ, в том числе - в зимний период, нарушает требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в том числе пункта 8 указанной нормы).

Нормами Бюджетного кодекса РФ, а именно - частью 1 статьи 72 БК РФ установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательствам Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Следовательно, круг потенциальных участников закупки не может быть ограничен только хозяйствующими субъектами, действующими на территории МО г. Владикавказ, так в торгах на право заключения договора на выполнение работ по уборке территории г. Владикавказа могли бы участвовать и хозяйствующие субъекты, как из других муниципальных образований республики, так и зарегистрированные в других субъектах Российской Федерации.

Частью 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N131-ФЗ) установлено, что закупки товаров, работ, услуг л ля обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее- Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ), контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В силу положений части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Пункт 2 данной нормы содержит исчерпывающий перечень способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): - конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс); - аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион); - запрос котировок; - запрос предложений.

Статьей 93 Закона о контрактной системе предусмотрены случаи, когда возможно осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Поскольку деятельность по уборке территории города является оплачиваемой, финансируемой из бюджета муниципального образования г. Владикавказ, соответственно, субсидирование органом местного самоуправления деятельности бюджетного учреждения на выполнение работ (оказание услуг) на конкурентном товарном рынке может создать такому учреждению преимущественные условия в осуществлении хозяйственной деятельности путем представления бюджетных средств без проведения конкурсных процедур, что может привести к ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на данный рынок и, как следствие устранению конкуренции на товарном рынке.

Материалами дела подтверждается, что за период с 01.01.2018 по 26.08.2020 торги на предмет заключения договоров на право выполнения работ по уборке территории МО г. Владикавказ не проводились (за исключением уборки отдельных территорий, а именно: городских улиц Промышленного района МО г. Владикавказ, выполняемых ООО "Барс", и поселковых улиц МО г. Владикавказ, набережных, а также въездов в г. Владикавказ, выполняемых ООО "Чистый юг", согласно заключенным муниципальным контрактам), в открытых источниках информация о необходимости осуществления услуг по уборке территории МО г. Владикавказа не размещалась.

Определение ВМБУ "Спецэкосервис" в качестве основного исполнителя услуг по уборке территории МО г. Владикавказ носит закрытый, непубличный характер, без учета положений, предусмотренных Законом о контрактной системе.

Кроме того, органом местного самоуправления за спорный период не предпринималась попытка проведения конкурентных процедур в установленном законом порядке. Администрация и управление в спорный период наделяла правом на выполнение работ по уборке территории муниципального образования г. Владикавказ одно из подведомственных ей учреждений - ВМБУ "Спецэкосервис", при этом по уборке территории МО г. Владикавказ (в том числе, в зимний период), выполняемые ВМБУ "Спецэкосервис", фактически оплачивались путём перечислений субсидий из бюджета МО г. Владикавказ на финансовое обеспечение муниципальных заданий на выполнение указанной муниципальной услуги.

Уборка территории МО г. Владикавказ (в том числе, в зимний период), является муниципальной нуждой, финансируется из муниципального бюджета, а, следовательно, её удовлетворение может быть осуществлено только путём проведения торгов в соответствии с Законом о контрактной системе.

Несоблюдение указанного в Законе о контрактной системе порядка осуществления закупок для муниципальных нужд, является нарушением названного федерального закона, а также приводит к недопущению конкуренции среди хозяйствующих субъектов на товарном рынке по уборке территории МО г. Владикавказ (в том числе, в зимний период), и создаёт преимущества подведомственному АМС г. Владикавказа и Управлением благоустройства и озеленения АМС г. Владикавказа учреждению - ВМБУ "Спецэкосервис". 16 20_1038729 Бездействие АМС г. Владикавказа, выразившееся в неосуществлении муниципального контроля в сфере деятельности по уборке территории МО г. Владикавказ, а также действия Управления по благоустройству и озеленению АМС г. Владикавказа, выразившиеся в выдач ВМБУ "Спецэкосервис" муниципального задания от 27.01.2020 N 1 на предмет уборки территории МО г. Владикавказ и аналогичную деятельность без проведения конкурентных процедур привело к недопущению конкуренции на товарном рынке по оказанию услуг по уборке территории МО г. Владикавказ и нарушению требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Апелляционная коллегия соглашается с выводом антимонопольного органа, о том, что несоблюдение порядка выполнения работ для муниципальных нужд посредством проведения публичных конкурентных процедур содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, поскольку орган местного самоуправления предоставляет бюджетным учреждениям, являющимся соисполнителями муниципальных программ, неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по выполнению работ по отлову безнадзорных животных в границах муниципального образования, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке выполнения указанных работ.

Выводы суда первой инстанции основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам.

Решение суда первой инстанции соответствует закону, установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поэтому отсутствуют основания для его отмены или изменения и удовлетворения апелляционных жалоб.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 03.03.2021 по делу N А61-3703/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Д.А. Белов