Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2021 г. N 21АП-1280/21 по делу N А83-5185/2020

02 июня 2021 г.

А83-5185/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 27.05.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 02.06.2021.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе судей Кравченко В.Е., Приваловой А.В., Кузняковой С.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Веселовой Е.Н.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 12 марта 2021 года по делу N А83-5185/2020,

принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Салех Ольги Викторовны к Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Управления государственного земельного надзора, землеустройства и мониторинга Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Администрации Симферопольского района Республики Крым, Администрации Родниковского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Салех Ольга Викторовна (далее - ИП Салех О.В., заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым (далее - Госкомрегистр, административный орган, заинтересованное лицо) об отмене постановления заместителя главного государственного инспектора Республики Крым по использованию и охране земель Воржева Д.В. от 20.03.2020 по делу N 93 о признании предпринимателя виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), выразившегося в использовании земельного участка с кадастровым номером 90:12:150103:34312 не по целевому назначению, и назначении предпринимателю административного наказания в виде штрафа в размере 120 126, 07 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), привлечены: Управление государственного земельного надзора, землеустройства и мониторинга Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Администрация Симферопольского района Республики Крым, Администрация Родниковского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 12 марта 2021 года по делу N А83-5185/2020 заявленные требования удовлетворены. Постановление государственного инспектора Республики Крым по исполнению и охране земель Воржева Д.В. от 20.03.2020 по делу N 93 признано незаконным и отменено.

Возражая против принятого по делу судебного акта, Госкомрегистр обратился с апелляционной жалобой, в которой оспаривает выводы суда об истечении срока для привлечения предпринимателя к административной ответственности, указывает, что в данном случае срок привлечения к административной ответственности составляет один год со дня совершения правонарушения, поскольку последнее совершено в области охраны окружающей среды и природопользования.

В отзыве на апелляционную жалобу предприниматель указывает на законность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения, ссылаясь на ошибочность правовой позиции заявителя апелляционной жалобы.

Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2021 апелляционная жалоба принята к производству.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, представителей в судебное заседание не направили, что не является препятствием к рассмотрению апелляционной жалобы, в том числе с учетом своевременного размещения соответствующей информации в сети Интернет.

Руководствуясь статьями 156, 266 АПК РФ, суд допускает рассмотрение апелляционной жалобы в отсутствие не явившихся участников процесса, по имеющимся в деле доказательствам, с учетом всех представленных письменных пояснений.

Повторно рассмотрев дело по правилам статей 266, 268 АПК РФ, проверив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующие юридически значимые обстоятельства.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель Салех О.В. зарегистрирована в ЕГРИП 15.11.2016 за номером 316910200212951, основным видом деятельности является аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом.

27.12.2019 Госкомрегистром было проведено административное обследование земельного участка, расположенного по адресу: Республика Крым, Симферопольский район, с. Родниково, ул. Евпаторийская, 23-а, кадастровый номер: 90:12:150103:34312, площадь 17233 кв. м, по результатам которого составлен Акт административного обследования объекта земельных отношений N 732.

Согласно данному акту, контролирующий орган усмотрел в действиях ИП Салех Ольги Викторовны признаки нарушения требований ст.7, ст.42 Земельного кодекса РФ, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

На основании Распоряжения заместителя председателя Госкомрегистра Костюка А.Г. от 17.01.2020 N 68 - 01/2 проведена внеплановая выездная проверка по вопросу соблюдения ИП Салех О.В. земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 90:12:150103:34312.

В ходе проверки установлено, что на основании договора аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, от 14.11.2019 N 17/19 ИП Салех О.В. передан в пользование земельный участок площадью 17233 кв. м, расположенный по адресу: Республика Крым, Симферопольский район, с. Родниково, ул. Евпаторийская, 23-а. Сведения о земельном участке внесены в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН), присвоен кадастровый номер 90:12:150103:34312, категории земель - земли населенных пунктов, разрешение использование - строительная промышленность (код - 6.6).

На основании определения Симферопольского районного суда Республики Крым от 12.10.2018 Салех О.В. на праве собственности принадлежат нежилые строения, расположенные по адресу: Республика Крым, Симферопольский район, с. Родниково, ул. Евпаторийская, 23-а. Сведения о правах внесены в ЕГРН, присвоены кадастровые номера: 90:12:150102:517; 90:12:150102:514; 90:12:150102:518; 90:12:150102:516; 90:12:150102:515.

Согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" строительная промышленность (код - 6.6) подразумевает - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для производства: строительных материалов (кирпичей, пиломатериалов, цемента, крепежных материалов), бытового и строительного: газового и сантехнического оборудования, лифтов и подъемников, столярной продукции, сборных домов или их частей и тому подобной продукции.

Органом земельного надзора с выходом на место в ходе визуального осмотра зафиксировано, что земельный участок по периметру огорожен забором, вход не ограничен. На участке расположены нежилые капитальные здания. Одно из нежилых зданий ИП Салех О.В. используется в коммерческих целях, путем передачи помещений в аренду третьим лицам (ИП Чеботин Р.Р., ИП Елджи Э.С. для использования согласно с видами деятельности предпринимателей).

Согласно сведениям из ЕГРИП: основной вид деятельности ИП Чеботина Р.Р. - торговля розничная, прочая в неспециализированных магазинах; ИП Елджи Э.С. - торговля розничная, прочая в неспециализированных магазинах.

Установлено, что вышеуказанные помещения использовались под размещение магазинов по продаже непродовольственной продукции (магазин - "Мебель", магазин по продаже кормов для животных, магазин "Ёлджи", а также магазин игрушек); часть земельного участка с кадастровым номером 90:12:150103:34312 используется ООО "Миттал" для приема и хранения черных металлов.

На основании указанных обстоятельств административный орган пришел к выводу о том, что Салех О.В. допущено нарушение требований, установленных ст. ст.7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Данные обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 25.05.2020 N 82-20 ( л.д. )

По факту выявленного нарушения 04.03.2020 органом государственного земельного надзора составлен в отношении ИП Салех О.В. протокол об административном правонарушении по признакам состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

20.03.2020 заместителем главного государственного инспектора Республики Крым по использованию и охране земель Воржевым Д.В. вынесено постановление о назначении административного наказания N 93, в соответствии с которым предприниматель признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 120 126, 07 руб.

Полагая, что указанное постановление принято административным органом с нарушением действующего законодательства, предприниматель обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с соответствующим заявлением в порядке главы 25 АПК РФ.

12.03.2021 Арбитражным судом Республики Крым по настоящему делу принято решение, которое обжалуется в апелляционном порядке.

Проверив законность и обоснованность решения по делу в соответствии с правилами статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены или изменения.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи.

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения, связанные с обеспечением порядка, исключающего использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса, могут выступать граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, являющиеся собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, под которыми согласно статье 5 ЗК РФ понимаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или субаренды.

Объективная сторона данного правонарушения выражается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

Согласно положениям статьи 4.5, пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Срок давности привлечения к административной ответственности по вменяемому предпринимателю правонарушению - за нарушение земельного законодательства составляет два месяца в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Понятие "длящееся правонарушение" не определено законодателем, однако оно сформировано судебной практикой.

Конкретное понятие "длящееся административное правонарушение" раскрыто в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

При применении данной нормы необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Таким образом, отличие длящегося правонарушения от составов иных административных правонарушений проявляется в его объективной стороне, которая, будучи полностью сформированной, продолжает существовать еще длительный период времени вплоть до окончания правонарушения - фактического (прекращение противоправного поведения) или юридического (определение периода времени совершения правонарушения в постановлении о привлечении к административной ответственности).

Аналогичный правовой подход высказан в Постановление Верховного Суда РФ от 19.05.2016 N 308-АД16-1204 по делу N А32-15227/2015).

Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Вменяемое заявителю правонарушение является длящимся, так как выражается в длительном непрекращающемся использовании земельного участка не по целевому назначению земельного участка.

Днем обнаружения такого правонарушения следует признать день его выявления должностным лицом Госкомрегистра, уполномоченным на составление протокола об административном правонарушении.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа, перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и 3 настоящей статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Согласно статье 23.21 КоАП РФ органы, государственный земельный надзор (за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель.

Из материалов дела следует, что акт административного обследования объекта земельных отношений N 732 от 27.12.2019 составлен государственным инспектором Республики Крым по использованию и охране земель - консультантом отдела надзора за использованием и охраной земель управления государственного земельного надзора Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым Гуменчуком В.В., то есть уполномоченным лицом.

По правилам пункта 2 статьи 71.2 ЗК РФ под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений (пункт 3 статьи 71.2 ЗК РФ).

Аналогичные положения содержатся в Правилах проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.03.2015 N 251 (далее - Правила), согласно пункту 2 которого административное обследование объектов земельных отношений проводится, как путем исследования информации, документов, содержащихся в государственных и муниципальных системах, архивных фондах, полученной путем аэрокосмической съемки, результатов почвенных обследований, так и на основании информации, полученной по результатам визуального осмотра объектов земельных отношений.

Правилами предусмотрено оформление акта административного обследования объекта земельных отношений в случае выявления по итогам проведения административного обследования объектов земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (пункт 8 Правил).

Вместе с тем, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении (подпункт 1 пункта 1 статьи 28.1 КоАП РФ), ввиду чего применительно к особенностям рассматриваемого состава правонарушения, наличие этих данных после проведенного соответствующим должностным лицом административного обследования может исключать необходимость проведения внеплановой проверки на основании пункта 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ.

Исходя из пункта 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ, выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может служить одним из оснований для проведения внеплановой проверки. Однако в силу положений статьи 28.1 КоАП РФ право уполномоченного должностного лица административного органа на возбуждение дела об административном правонарушении не обусловлено обязательным проведением проверки и не исключает возможность возбуждения дела без проведения проверки.

Проведение внеплановой проверки по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ, направлено в первую очередь на собирание доказательств, которые необходимы для установления события административного правонарушения в выявленных по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаках нарушений требований законодательства Российской Федерации, как повода к возбуждению дела об административном правонарушении, но не является обязательной стадией, предшествующей возбуждению дела.

Однако из оспариваемого постановления по делу N 93 от 20.03.2020, а также акта проверки не следует, что в ходе внеплановой проверки были установлены какие-либо еще обстоятельства, помимо указанных в акте N 732 от 27.12.2019.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ установление в ходе обследования земельного участка достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

Таким образом, о наличии вменяемого предпринимателю правонарушения, лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении - государственному инспектору Республики Крым по использованию и охране земель - консультанту отдела надзора за использованием и охраной земель управления государственного земельного надзора Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым Гуменчуку В.В., стало известно 27.12.2019.

Проведение внеплановой проверки и составление протокола об административном правонарушении от 04.03.2020 не изменяет срок, с которого уполномоченному должностному лицу стало известно, что предприниматель использовал земельный участок с кадастровым номером 90:12:150103:34312 не по целевому назначению.

При этом, акт обследования в отношении предпринимателя составлен 27.12.2019, а оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ 20.03.2020, то есть за пределами двухмесячного срока давности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности, вынесено административным органом 20.03.2020, по истечении установленного статьей 4.5 КоАП РФ двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Довод Госкомрегистра о наличии оснований для применения годичного срока для привлечения к административной ответственности, поскольку в действиях предпринимателя усматривается посягательство на общественные отношения в области окружающей среды, судом рассмотрен и отклоняется.

Из содержания оспариваемого постановления следует, что противоправность поведения предпринимателя состоит в несоблюдении требований статьи 42 ЗК РФ, обязывающей собственников и иных лиц использовать земельные участки по целевому назначению. Таким образом, объективная сторона административного правонарушения, за совершение которого предприниматель привлечена к ответственности в качестве субъекта предпринимательской (экономической) деятельности, выражается не в действиях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении земельного законодательства.

Правовая позиция по вопросу исчисления срока давности привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ изложена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 15.08.2019 N 305-ЭС19-12706, от 20.09.2019 N 305-ЭС19-15598, от 25.11.2019 N 305-ЭС19-21683, от 24.02.2021 N 52-АД21-1-К8

Привлечение к административной ответственности после истечения предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к ответственности является недопустимым в силу нормы статьи 24.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел верному выводу, что оспариваемое постановление от 20.03.2020 по делу об административном правонарушении N 93 является незаконным и необоснованным, а требования заявителя подлежащими удовлетворению.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Суд апелляционной инстанции не распределяет расходы по оплате государственной пошлины за подачу апелляционных жалоб, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ по данной категории дел уплата государственной пошлины не предусмотрена.

Руководствуясь статьями 266- 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 12 марта 2021 года по делу N А83-5185/2020 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым - оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 АПК РФ.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

А.В. Привалова С.Ю. Кузнякова