Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2021 г. N 14АП-1738/21 по делу N А52-1467/2020

г. Вологда

03 июня 2021 г.

Дело N А52-1467/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2021 года.

В полном объёме постановление изготовлено 03 июня 2021 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Болдыревой Е.Н., судей Алимовой Е.А. и Докшиной А.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Рогалевой Р.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Санкт-Петербург Телеком" на решение Арбитражного суда Псковской области от 25 января 2021 года по делу N А52-1467/2020,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Санкт-Петербург Телеком" (ОГРН 1027809223903, ИНН 7815020097; адрес: 197373, Санкт-Петербург, Приморский проспект, дом 54, корпус 1, литер А, этаж 7, помещение 1Н, офис 434; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Северо-Западному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 5067847165018, ИНН 7841340833; адрес: 191028, Санкт-Петербург, улица Моховая, дом 3; далее - управление) о признании незаконным предписания от 21.02.2020 N 41-783-422/Пр об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 25 января 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество с таким решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела. По мнению общества, судом не дана надлежащая оценка доводам заявителя о том, что нормы градостроительного законодательства не предусматривают возможности получения соответствующего документа после непосредственного завершения строительства объекта, что напрямую противоречит требованиям статей 48, 49, 51, 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и свидетельствует о невозможности исполнить выданное предписание. Считает, что факт окончания строительства объекта (завершение строительных работ на объекте) подтверждается актом приемки объекта капитального строительства. Ссылается на письмо федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" (далее - ФАУ "Главгосэкспертиза") от 24.09.2020 N СПЭ-09-04/13593-АК, согласно которому экспертиза проектной документации в отношении объектов завершенного строительства не проводится.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, предусмотренном статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как усматривается в материалах дела, 13.11.2010 общество известило управление о начале работ по строительству объекта капитального строительства "Металлическая мачта высотой 90 метров" по адресу: Псковская область, Струго-Красненский район, д. Лопатово, на основании выданного администрацией Печорского района Псковской области разрешения на строительство объекта капитального строительства от 03.11.2010 N RU 60523000-42, сроком действия разрешения до 03.03.2011.

К извещению приложены копии разрешения на строительство, положительного заключения государственной экспертизы от 25.10.2010, проведенной государственным учреждением "Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности".

Согласно акту приемки объекта капитального строительства от 17.12.2010 строительные работы начаты 01.11.2010, окончены 17.12.2010.

Управление письмом от 07.03.2012 N 34-1/431 сообщило обществу о необходимости предоставления заключений ФАУ "Главгосэкспертиза" для сдачи объектов капитального строительства "Металлические мачты высотой 90 метров" в эксплуатацию.

В ответ общество письмами от 24.09.2012 N 295, от 11.07.2013 N 157, от 03.02.2016 N 85 направляло графики предоставления положительных заключений ФАУ "Главгосэкспертиза", в том числе по объекту в д.Сверетово.

В отношении объекта капитального строительства "Металлическая мачта высотой 90 метров" в д. Сверетово, Струго-Красненского района, Псковской области управлением выданы предписания об устранении нарушения законодательства о градостроительной деятельности от 23.11.2015 N 34-10068-3756/Пр со сроком исполнения до 18.02.2016, от 28.02.2018 N 34-965-543/Пр со сроком исполнения до 30.07.2018, от 17.08.2018 N 34-5036-2574/Пр со сроком исполнения до 01.11.2018.

Общество направило ответчику письма от 10.09.2018 N 3600.00/42-18 и от 17.10.2018 N 3600.00/83-18 об отказе в реализации проекта по строительству металлической мачты 90 м в д.Сверетово и проведении консервации, в связи с чем отозвало направленное ранее извещение о начале строительства от 13.11.2010 N 13.

Кроме того, 30.11.2018 общество в адрес управления направило письмо N 3600.00/128-18 с просьбой прекратить исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора в связи с планированием нового строительства объекта сотовой связи по указанному адресу "Металлическая мачта высотой 72 метра".

В связи с этим 27.12.2018 управлением в адрес общества направлено письмо о необходимости предоставления дополнительных документов, подтверждающих заявление об отказе от реализации проекта по строительству антенно-мачтовых сооружений высотой 90 м.

Таких документов обществом не представлено, строительство нового объекта высотой 72 метра не начато.

В дальнейшем общество направило в управление заявление от 17.01.2020 N 90 о принятии уведомлений (извещений) об окончании строительства объектов и выдаче заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства (ЗОС) в отношении объекта "Металлическая мачта высотой 90 м", расположенного по адресу: д. Сверетово, Струго-Красненского района, Псковская область.

На основании распоряжения от 30.01.2020 N 41-783/Рк главным государственным инспектором отдела по государственному энергетическому надзору по Псковской области была проведена выездная проверка общества с целью контроля деятельности юридического лица по соблюдению требований законодательства о градостроительной деятельности, обязательных норм и правил при строительстве объекта капитального строительства в соответствии с извещением об окончании строительства от 17.01.2020 N 90.

По результатам выездной проверки управлением составлен акт от 21.02.2020 N 41-783-1009/А, обществу выдано предписание N 41-783-422/Пр со сроком исполнения до 15.06.2020, в котором указано на отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, проведенной федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением (ФАУ "Главгосэкспертиза"), что является нарушением частей 1, 3.4, 4.1 статьи 49 ГрК РФ.

Не согласившись с данным предписанием, общество обратилось в суд.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

В силу пункта 1 части 2 статьи 1 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Согласно части 6 статьи 54 ГрК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок для устранения выявленных нарушений.

Пунктом 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, установлено, что задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушения соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Таким образом, оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом лицу, осуществляющему строительство или реконструкцию, обязательное.

При этом предписание должно содержать законные требования, соответствовать целям и задачам государственного строительного надзора, быть реально исполнимым.

Как установлено пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Судом установлено и обществом не отрицается тот факт, что с учетом положений пунктов 13 и 16 статьи 1 ГрК РФ заявитель является застройщиком объекта капитального строительства, на который по правилам частей 1, 2 статьи 51 названного Кодекса необходимо иметь разрешение на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Частью 3.4 статьи 49 ГрК РФ установлено, что проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, подлежит государственной экспертизе.

В пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ указаны особо опасные, технически сложные и уникальные объекты, перечисленные в статье 48.1 названного Кодекса.

В силу положений пункта 3 части 1 статьи 48.1 ГрК РФ к особо опасным и технически сложным объектам относятся сооружения связи, являющиеся особо опасными, технически сложными в соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи.

Согласно подпункту 14.1. Федерального закона 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" к особо опасным, технически сложным сооружениям связи относятся сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров.

В силу части 4.1 статьи 49 ГрК РФ государственная экспертиза проектной документации всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, при условии, если иное не установлено Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", проводятся федеральным органом исполнительной власти, указанным в абзаце первом части 3 статьи 6.1 настоящего Кодекса, или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением.

Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, в соответствии с проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия (часть 6 статьи 52 ГрК РФ).

Таким образом, как верно отмечено судом, из системного толкования положений статей 48, 49, 51, 55 ГрК РФ следует, что застройщик вправе приступить к строительству (реконструкции) объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство (реконструкцию) такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

Обществом не отрицается тот факт, что требования градостроительного законодательства, предусматривающие необходимость получения положительного заключения федеральной государственной экспертизы проектной документации в ФАУ "Главгосэкспертиза" на строительство особо опасных и технически сложных объектов - сооружений связи как на дату начала заявителем строительных работ, так и по настоящее время остаются неизменными.

Возведенный обществом объект относится к сооружениям связи и представляет собой объект капитального строительства, подконтрольный Рстехнадзору, строительство которого требует получения положительного заключения проектной документации именно ФАУ "Главгосэкспертиза".

Соответственно в силу названных норм градостроительного законодательства общество не вправе было приступать к строительству указанного объекта, не осуществив в установленном порядке государственную экспертизу проектно-строительной документации.

Вместе с тем в данном случае, как установлено управлением и не отрицается подателем жалобы, строительство объекта ""Металлическая мачта высотой 90 метров" расположенного по адресу: Псковская область, д. Сверетово, Струго-Красненского района, начато в отсутствие положительного заключения ФАУ "Главгосэкспертиза" проектной документации. Не получен данный документ и в настоящее время.

Судом первой инстанции оценен и правомерно отклонен довод заявителя об отсутствии необходимости представления положительного заключения проектно-сметной документации в связи с фактическим завершением строительства спорного объекта в 2010 году.

Частью 1 статьи 55 ГрК РФ предусмотрено, что выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка подтверждается разрешением на ввод объекта в эксплуатацию.

Эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами (часть 2 статьи 55.24 ГрК РФ).

Таким образом, окончание строительства в силу части 1 статьи 55 ГрК РФ может быть подтверждено только разрешением на ввод объекта в эксплуатацию.

Такого разрешения, выданного в установленном порядке, заявителем в суд не представлено.

Судом обоснованно отклонены доводы заявителя о том, что должностное лицо Ростехнадзора не вправе ограничиваться формальным требованием получения от застройщика необходимых документов, а в случае отсутствия таких документов сам обязан проверять фактическое состояние объекта, работ и материалов действующим СНиПам и техническим регламентам. Такой вывод, по мнению заявителя, следует из пункта 79 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утвержденного приказом Ростехнадзора от 31.01.2013 N 38, согласно которому в случае выявления отсутствия утвержденной проектной документации или ее несоответствия обязательным требованиям должностным лицом проверка выполняемых работ и применяемых строительных материалов осуществляется на соответствие обязательным требованиям.

Данная позиция общества является ошибочной и не соответствует требованиям частей 1 и 3.4 статьи 49 ГрК РФ, закрепляющим принцип обязательности проведения государственной экспертизы проектной документации в установленном порядке.

Как верно отметил суд, установив отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, проведенной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (автономным учреждением), управление обоснованно пришло к выводу о нарушении обществом требований частей 1, 3.4, 4.1 статьи 49 ГрК РФ и правомерно выдало предписание об устранении данного нарушения.

Довод заявителя о наличии на момент строительства положительного заключения проектной документации, выданного ГУ Госэкспертиза Псковской области, а также позиция заявителя со ссылкой на акт проверки от 28.12.2010 N 51 в обоснование того, что непосредственно в период строительства спорной мачты управление знало о наличии положительного заключения ГУ Госэкспертиза Псковской области и не требовало обязательного получения положительного заключения федеральной главгосэкспертизы, судом первой инстанции признан несостоятельным.

Как указывалось выше, требования частей 3.4 и 4.1 статьи 49 ГрК РФ в период с 2010 по 2020 годы не изменялись, строительству опасного, технологически сложного объекта связи обязательно должно предшествовать получение федеральной положительной экспертизы проектной документации.

Ссылки заявителя на неисполнимость предписания получили надлежащую правовую оценку суда первой инстанции и обоснованно отклонены.

Указанный довод мотивирован обществом тем, что на момент разработки проектной документации на основании технического задания от 08.09.2010 для объекта уровень ответственности (коэффициент надежности) был установлен равный 0,95 согласно ГОСТ 27751-88, утвержденному постановлением Госстроя СССР от 25.03.1988 N 48. Однако с 01.09.2011 вступил в силу ГОСТ 54257-2010, в силу которого уровень ответственности был повышен до 1.1. Данный показатель, как указывает заявитель, является неотъемлемой частью исходных данных и в настоящее время уже не может быть увеличен, так как строительство объекта завершено. В этой связи, как указывает заявитель, получить положительное заключение на проектную документацию, разработанную в 2010 году, в настоящее время невозможно. Одновременно с этим заявитель указывает, что изменился и перечень документов, прилагаемых к заявлению на проведение государственной экспертизы, согласно Постановлению N 145 в редакции от 31.12.2019, что также исключает возможность обращения общества в ФАУ "Главгосэкспертиза" целях исполнения оспариваемого предписания.

Вместе с тем общество не опровергает, что, как указало управление при рассмотрении спора в суде первой инстанции, на территории Псковской области заявителем получены разрешения на строительство 15 объектов капитального строительства "Металлическая мачта высотой 90 метров".

При этом пять из этих объектов получили положительное заключение ФАУ "Главгосэкспертиза" и уже введены в эксплуатацию в установленном порядке именно с получением положительной экспертизы ФАУ "Главгосэкспертиза".

Также, как верно отмечено в обжалуемом решении, на наличие возможности устранения нарушения свидетельствуют и представленные в материалы дела письма самого общества от 17.10.2018 и от 30.11.2018.

В свою очередь, в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Данная норма не содержит императивных указаний о форме и обязательных реквизитах предписания, в том числе необходимости указания конкретного способа его исполнения. Отсутствие в предписании конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, предоставляет субъекту предпринимательской деятельности возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания.

Ссылки подателя жалобы на то, что судом не учтено письмо ФАУ "Главгосэкспертиза" от 24.09.2020 N СПЭ-09-04/13593-АК, согласно которому экспертиза проектной документации построенных объектов не проводится, на окончание срока действия разрешения на строительство, не могут быть приняты, поскольку заключение должно было быть получено до начала строительства и его отсутствие и неисполнение ранее требований законодательства не свидетельствует о невозможности исполнения оспариваемого предписания иными способами.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно установлено, что предписание принято уполномоченным органом, нарушений процедуры проверки не установлено, предписание соответствует требованиям законодательства. Факт непредставления требуемого законодательством документа подтвержден материалами проверки.

В связи с изложенным, суд первой инстанции справедливо заключил о том, что установленные статьей 201 АПК РФ основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Несогласие общества с толкованием судом первой инстанции норм законодательства, подлежащего применению в деле, иная оценка фактических обстоятельств дела не является правовым основанием для отмены решения суда по настоящему делу.

Поскольку судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, оснований для отмены состоявшегося судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины в размере 1 500 руб. остаются на заявителе в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Псковской области от 25 января 2021 года по делу N А52-1467/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Санкт-Петербург Телеком" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.Н. Болдырева

Судьи

Е.А. Алимова А.Ю. Докшина