Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2021 г. N 09АП-24111/21 по делу N А40-77814/2020

г. Москва

04 июня 2021 г.

Дело N А40-77814/20

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 июня 2021 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи В.А.Свиридова,

судей:	И.А.Чеботаревой, Ж.В.Поташовой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Б.В.Хмельницким,

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ИП Гусева Александра Ивановича на решение Арбитражного суда г.Москвы от 20.02.2021 по делу N А40-77814/20 (84-565) судьи Сизовой О.В.

по заявлению: 1) Межрегиональное общественное движение: "Лига кооператоров и предпринимателей России" 2) ИП Гусев А.И.; 3) ООО "Гермес"; 4) ООО "Орхидея", 5) ООО "КЛИП", 6) ООО "Пивной Дом-Восток";

к Правительству Москвы

о признании незаконным бездействия; об обязании,

при участии:

от заявителей:	1) Нестерова Н.В. по приказу N 1 от 11.12.2018; 2) Гусев А.И. (лично, по паспорту); Нестерова Н.В. по дов. от 21.03.2021; 3) Нестерова Н.В. по дов. от 24.04.2020; 4) Нестерова Н.В. по дов. от 25.06.2020; 5) Нестерова Н.В. по дов. от 24.08.2020; 6) Нестерова Н.В. по дов. от 14.10.2020;
от ответчика:	Григорьева А.Э. по дов. от 11.03.2021;

УСТАНОВИЛ:

Межрегиональное общественное движение "Лига кооперативов и предпринимателей России" (далее - Лига, МОД "ЛИКОП РОССИИ") в интересах Индивидуального предпринимателя Гусева Александра Ивановича обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства Москвы (далее - ответчик) в рамках выполнения Постановления Правительства Москвы от 11.05.2004 N 289-ПП "О Целевой среднесрочной программе "Повышение экологической и эпидемиологической безопасности на городских объектах и в местах массового скопления людей на основе современных ультрафиолетовых технологий обеззараживания воды и воздуха (2005-2007 гг.)", об обязании Правительства Москвы выполнить в полном объеме Постановление Правительства Москвы от 11.05.2004 N 289-ПП "О Целевой среднесрочной программе "Повышение экологической и эпидемиологической безопасности на городских объектах и в местах массового скопления людей на основе современных ультрафиолетовых технологий обеззараживания воды и воздуха (2005-2007 гг.)" путем проведения мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения

Решением Арбитражного суда города Москвы от 20.02.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ИП Гусев А.И., не согласившись с принятым решением суда, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований по мотивам, изложенным в жалобе.

От Правительства Москвы и лиц, присоединившихся к требованию: ООО "Гермес", ООО "Орхидея", ООО "КЛИП", ООО "Пивной Дом-Восток", поступили отзывы в порядке ст.262 АПК РФ на апелляционную жалобу.

Представитель от заявителей в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав объяснения сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как установлено судом и следует из существа заявленных требований, заявителями по настоящему делу оспаривается бездействие Правительства Москвы в рамках выполнения Постановления Правительства Москвы от 11.05.2004 N 289-ПП "О Целевой среднесрочной программе "Повышение экологической и эпидемиологической безопасности на городских объектах и в местах массового скопления людей на основе современных ультрафиолетовых технологий обеззараживания воды и воздуха (2005- 2007 гг.)", которое привело к распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (2019-nCov), и, как следствие, к причинению заявителям убытков, вызванных приостановлением их деятельности.

Обосновывая заявленные требования, заявители ссылаются на то, что ответчик был обязан заблаговременно провести мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения.

Халатное, по мнению заявителей, бездействие Правительства Москвы привело в том числе к возникновению данной ситуации (угроза распространения новой коронавирусной инфекции) и тем самым причинило материальный ущерб заявителям.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения группы лиц в Арбитражный суд г.Москвы с настоящим заявлением.

Срок, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ, суд правильно посчитал, что заявителем не пропущен.

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.5 ст.200 АПК РФ с учетом ч.1 ст.65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что, принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права применены правильно.

Согласно ст. 1 Закона г.Москвы от 26.02.1997 N 5 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом власти г.Москвы.

В соответствии со ст.16 Закона г.Москвы "О Правительстве Москвы" от 26.02.1997 N 5 Правительству Москвы предоставлены полномочия разрабатывать и осуществлять в соответствии с планами развития города Москвы политику в области социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта, а также в других областях социальной сферы.

В соответствии с п.1 ст.21 указанного Закона и п.3.1.1 постановления Правительства Москвы от 17.09.2002 N 754-ПП "О Регламенте Правительства Москвы" правовые акты Правительства Москвы издаются в форме постановлений и распоряжений.

Таким образом, постановление Правительства Москвы от 11.05.2004 N 289-ПП было принято Правительством Москвы в рамках своих полномочий.

В соответствии с п.8 ст.21 Закона г. Москвы от 26.02.1997 N 5 "О Правительстве Москвы" и п.3.1.4 Постановления Правительства Москвы от 17.09.2002 N 754-ПП датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Москвы считается дата первой публикации его полного текста в официальных изданиях Правительства Москвы - журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" или газете "Тверская, 13".

Текст постановления N 289-ПП официально опубликован 31.05.2004.

Среднесрочные программы разрабатываются на короткий период от трех до пяти лет. Основной целью Программы являлось совершенствование мер по предупреждению инфекционной и паразитарной заболеваемости населения города путем поддержания соответствующего уровня санитарно-эпидемиологического и экологического благополучия.

Согласно пункту 27 раздела VIII "Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения" постановления Правительства Москвы от 17.01.2006 N 33-ПП "О Порядке разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве" (далее - Порядок), при необходимости государственный заказчик (заказчик-координатор) вносит в Правительство Москвы предложения (с обоснованиями) о продлении срока реализации целевой программы, который истекает в текущем году.

Срок реализации целевой программы может продлеваться не более чем на один год.

При необходимости продления срока реализации целевой программы более чем на один год разрабатывается новая целевая программа, подготовка и утверждение которой осуществляются в соответствии с настоящим Порядком.

Обоснование продления срока реализации целевой программы или подготовки новой целевой программы должно включать в себя кроме требований, изложенных в пункте 4 настоящего Порядка, данные о результатах ее реализации за отчетный период, подтверждение актуальности нерешенных проблем, а также сведения об источниках финансирования затрат, предусматриваемых на реализацию целевой программы.

Департамент экономической политики и развития города Москвы подготавливает заключение о целесообразности или нецелесообразности продления срока реализации целевой программы или разработки новой целевой программы и направляет его в Правительство Москвы.

Расходование средств бюджета города Москвы, предусмотренных соответствующим государственным заказчикам (заказчикам-координаторам) на реализацию утвержденных целевых программ, осуществляется в пределах, утвержденных на соответствующий финансовый год лимитов бюджетных обязательств в порядке, определяемом федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, правовыми актами города Москвы (пункт 22).

В Программе, утвержденной Правительством Москвы, четко установлены мероприятия (приложение N 1 к постановлению Правительства Москвы N 289-ПП) и сроки ее реализации (2005-2007 гг.), иных сроков реализации Программы постановлением не установлено.

В период реализации Программы подведомственные учреждения, были оборудованы ультрафиолетовыми системами обеззараживания в соответствии с планом мероприятий, иных мероприятий на которые ссылается заявитель апелляционной жалобы программа не содержит.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что "...Правительство Москвы не реализовало Программу в полном объеме с 2004 года и до настоящего времени, т.е. бездействует, поскольку были введены и вводятся до настоящего времени ограничительные меры, нарушающие права и законные интересы истцов". Более того, "иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности или иной деятельности" были созданы Ответчиком с даты введения на территории Москвы режима повышенной готовности (Указ Мэра Москвы от 05.03.2020 N 12-УМ).

ИП Гусев А.И., а также лица, присоединившиеся к заявлению: ООО "Гермес", ООО "Орхидея", ООО "КЛИП", ООО "Пивной Дом-Восток" не явились, заказчиками и исполнителями данной Программы, несогласие с результатами проведенной Программы само по себе не свидетельствует о совершении органом государственной власти действий/допущении бездействия, противоречащих действующему законодательству и нарушающих права и законные интересы данных лиц.

Сроки реализации Программы установлены с 2005-2007 гг., иных сроков реализации постановление от 11.05.2004 N 289-ПП не содержит.

Государственными заказчиками и исполнителями мероприятий Программы по оснащению ультрафиолетовыми системами обеззараживания, согласно приложению 1 (таблица) являлись:

Комитет физической культуры и спорта города Москвы (правопредшественник Департамента спорта города Москвы);

- Комитет по культуре города Москвы (правопредшественник Департамента культуры города Москвы);

Департамент социальной защиты населения города Москвы (правопредшественник Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы);

ГУЛ "Московский метрополитен";

Департамент здравоохранения города Москвы.

Правительством Москвы для предоставления информации в суд первой инстанции о реализации Программы в соответствии с Планом мероприятий направлены запросы государственным заказчикам, получены соответствующие ответы, которые приложены к материалам дела.

Согласно полученным от государственных заказчиков ответов (письмо Департамента спорта города Москвы от 30.09.2020 N 05-10-2522/20, письмо Департамента здравоохранения города Москвы от 01.10.2020 N 60-12-60679/20, письмо Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы от 21.09.2020 N01-06-8118/20, письмо Департамента культуры города Москвы от 24.09.2020 N ДК-01-09-5588/20, письмо ГУП "Московский метрополитен" от 18.09.2020 NУД-22-5173/20), в период реализации программы (2005-2007 гг.) учреждения, подведомственные органам исполнительной власти, оборудованы ультрафиолетовыми системами обеззараживания в соответствии с планом мероприятий.

Кроме того, в связи с длительным сроком эксплуатации систем обеззараживания, установленных в 2005-2007 гг., в учреждениях, производилась замена и установлены современные ультрафиолетовые технологии обеззараживания, которые функционируют в настоящее время.

В рамках реализации Программы в 2007 году был осуществлен пуск в эксплуатацию блока ультрафиолетового обеззараживания (УФО) на Люберецкие очистные сооружения производительностью 1 млн. м3/сут. Следующим этапом (в 2013 году) был построен и пущен в эксплуатацию крупнейший в мире блок обеззараживания на Курьяновских очистных сооружениях производительностью-3 млн. мЗ/сут. В настоящее время 100% очищенных сточных вод г.Москвы сбрасываемых в черте города, обеззараживаются ультрафиолетовым облучением.

Исполнение программы также подтверждается постановлением Правительства Москвы от 12.02.2008 N 112-ПП "О предварительных итогах выполнения Программы Правительства Москвы за 2007 год и Программы Правительства Москвы на 2008 год", в котором указано, что введены в эксплуатацию очистные сооружения для обезвреживания фильтрата на полигоне "Икша-2", блок ультрафиолетового обеззараживания сточных вод на Люберецкой станции аэрации, мусоросжигательный завод N 3.

Кроме того, в распоряжении Правительства Москвы от 28.07.2008 N 1700-РП "Об оснащении объектов города Москвы оборудованием на основе ультрафиолетовых технологий" указано, что в соответствии с постановлением N 289-ПП организации Комплекса социальной сферы города Москвы оснащались оборудованием для обеззараживания воздуха с применением ультрафиолетовых технологий, и в целях обеспечения стойкого санитарно-эпидемиологического благополучия населения города Москвы, было продолжено в 2008-2009 гг. оснащение объектов социальной сферы города Москвы оборудованием для обеззараживания воздушной среды помещений с применением современных ультрафиолетовых технологий.

Распоряжение Правительства Москвы от 28.07.2008 г. N 1700-РП утратило силу с 22.11.2016 постановлением Правительства Москвы от 22.11.2016 N 771-ПП.

Учитывая тот факт, что вышеуказанная Программа исполнена, а также имела ограниченный период действия (2005-2007 гг.) и ее реализация прекращена, постановление от 11.05.2004 N 289-ПП фактически утратило силу.

Правительством Москвы продолжаются мероприятия по организации и оснащению объектов ультрафиолетовым оборудованием, в рамках иных государственных программ города Москвы.

Так, в постановлении Правительства Москвы от 09.02.2010 N 119-ПП "О предварительных итогах выполнения Программы Правительства Москвы за 2009 год и Программе Правительства Москвы на 2010 год", указано, что в развитии водопроводно-канализационного хозяйства города Москвы закончены работы по переводу технологий Западной станции водоподготовки на гипохлорит натрия, ведется строительство крупнейших в мире сооружений ультрафиолетового обеззараживания очищенных сточных вод Курьяновских очистных сооружений производительностью 3 млн. мЗ/сут.

Постановлением Правительства Москвы от 18.06.2019 N 721-ПП "О мерах, направленных на реализацию Государственной программы города Москвы "Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры и энергосбережение", из бюджета города Москвы выделена субсидия АО "Мосводоканал" в 2019 году в размере 500 000,0 тыс. рублей, в 2020 году - 7 496 000,0 тыс. рублей, в 2021 году -7 496 000,0 тыс. рублей на реализацию мероприятия Адресной инвестиционной программы города Москвы на 2018-2021 годы по реконструкции 1 и 2 блока Люберецких очистных сооружений, утвержденного приложением 1 к постановлению Правительства Москвы от 09.10.2018 г. N 1233-ПП "Об Адресной инвестиционной программе города Москвы на 2018-2021 годы", для проведения работ, связанных с разработкой проектной документации на объект капитального строительства, проведения инженерных изысканий, выполняемых для подготовки данной проектной документации, а также проведения строительно-монтажных работ по реконструкции 1 и 2 блоков Люберецких очистных сооружений за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных Департаменту жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на реализацию указанного мероприятия Адресной инвестиционной программы города Москвы на 2018-2021 годы.

Со стороны Правительства Москвы отсутствует незаконное бездействие, требования в том виде, как они заявлены, не свидетельствуют о бездействии Правительства Москвы, которое возможно обжаловать в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.

Для признания ненормативного правового акта, решения, действия, бездействия госоргана недействительным (незаконным) необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий, бездействия закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

При этом Заявителями в материалы дела не представлены доказательства нарушения оспариваемым бездействием Правительства Москвы их прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что бездействие со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности, Правительства Москвы, привело к тому, что в 2020 году возникла угроза распространения на территории Российской Федерации, в частности города Москвы, новой коронавирусной инфекции (2019-nСоv) и был введен на территории города Москвы режим повышенной готовности с 28.03.2020 по 16.06.2020, тогда как в силу статей 1,4,4.1,7 Федерального закона N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и пунктов 24, 25, 26, 28 Положения N 794, статей 2, 6 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" Ответчик обязан был заблаговременно провести мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения.

Согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 21.12.1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрено введение режима повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации - обстановки на определенной территории, сложившейся в результате, в частности, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (ст.1, под. "б" п.6 ст.4.1 Федерального закона N 68-ФЗ).

В ст.2 Федерального закона N 68-ФЗ закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется данным Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Как следует из преамбулы указа Мэра Москвы от 05.03.2020 года N 12-УМ, данный нормативно-правовой акт принят в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции и в соответствии с подп. "б" п.6 ст.4.1 Федерального закона N 68-ФЗ.

Распространение новой коронавирусной инфекции, а также введения на территории города Москвы режима повышенной готовности не является доказательством бездействия Правительства Москвы в рамках заявленных требований.

Таким образом, судебная коллегия, изучив апелляционную жалобу, приходит к выводу, что доводы заявителя были предметом исследования арбитражного суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку, по существу направлены на переоценку выводов суда, не опровергая их, сводятся к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что, в соответствии со статьей 270 АПК РФ, не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 20.02.2021 по делу N А40-77814/20 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.А. Свиридов

Судьи

Ж.В. Поташова И.А. Чеботарева