Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июня 2021 г. N 17АП-4209/21 по делу N А71-6105/2020

г. Пермь

07 июня 2021 г.

Дело N А71-6105/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 июня 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л.Х.,

судей Васильевой Е.В., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бочаровой И.В.,

при участии:

от заявителя, акционерного общества "Газпром газораспределение Ижевск": Наговицына Ж.В., доверенность от 19.05.2021 N 12-11/080, паспорт, диплом, Трофимова О.В., доверенность от 13.05.2021 N 12-11/078, паспорт, диплом;

от заинтересованного лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике: Стерхова Е.И., доверенность N 03-3 от 14.01.2021, удостоверение, диплом;

от третьих лиц: не явились;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы заявителя, акционерного общества "Газпром газораспределение Ижевск" и заинтересованного лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике,

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 01 марта 2021 года по делу N А71-6105/2020,

принятое судьей Сидоровой М.С.

по заявлению акционерного общества "Газпром газораспределение Ижевск" (ОГРН 1021801142142 ИНН 183100957018)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ОГРН 1031800554610 ИНН 246103422609),

третьи лица: Федеральная антимонопольная службы, Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики, Шушпанова Э.И., Родыгин Р.С., Побережный С.А., Данилова К.В., Пшеничников Д.В., Юшкова Д.В., Шемякина В.В., Сырыгин М.Л., Кирьянова Е.М., Якимова К.В., Истомина Т.Г., Травкина О.И., Киселева Е.Н., Воробьев С.А., Ашрапов Ф.Ф., Шкляева Е.И., Думкина В.Н., Ситдиков Д.Р., Ахметдинов Р.Р., Баранов С.В., Пиков А.В., Сидоров П.В., Волков Е.В., Тукмачев А.В.,

о признании незаконными постановлений от 04.06.2020 N 018/04/9.21-137/2020; от 26.06.2020 N 018/04/9.21-147/2020, от 25.05.2020 N 018/04/9.21-111/202 по делу об административном правонарушении, представления от 25.05.2020 N 018/04/9.21-111/2020 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Газпром газораспределение Ижевск" (далее - заявитель, АО "Газпром газораспределение Ижевск", общество) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление) о признании незаконным и отмене постановления от 25.05.2020 по делу об административном правонарушении N 018/04/9.21-111/2020 и представления от 25.05.2020 N 018/04/9.21-111/2020 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (дело N А71-6105/2020).

АО "Газпром газораспределение Ижевск" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными и отмене постановлений по делу об административном правонарушении от 04.06.2020 N 018/04/9.21-137/2020, от 26.06.2020 N 018/04/9.21-147/2020 (дела N А71-6826/2020, NА71-7936/2020).

Определением арбитражного суда от 07.10.2020 дела N А71-6105/2020, N А71-6826/2020 и N А71-7936/2020 объединены в одно производство с присвоением объединенному делу N А71-6105/2020.

На основании статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральная антимонопольная службы, Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики, Шушпанова Э.И., Родыгин Р.С., Побережный С.А., Данилова К.В., Пшеничников Д.В., Юшкова Д.В., Шемякина В.В., Сырыгин М.Л., Кирьянова Е.М., Якимова К.В., Истомина Т.Г., Травкина О.И., Киселева Е.Н., Воробьев С.А., Ашрапов Ф.Ф., Шкляева Е.И., Думкина В.Н., Ситдиков Д.Р., Ахметдинов Р.Р., Баранов С.В., Пиков А.В., Сидоров П.В., Волков Е.В., Тукмачев А.В.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 01.03.2021 (резолютивная часть объявлена 19.02.2021) требования удовлетворены частично.

Суд признал незаконным и отменил постановление о назначении административного наказания от 26.06.2020 N 018/04/9.21-147/2020.

Постановление от 25.05.2020 N 018/04/9.21-111/2020 признано незаконным и изменено в части назначения наказания, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 300 000 руб.

Постановление от 04.06.2020 N 018/04/9.21-137/2020 признано незаконным и изменено в части назначения наказания, с назначением наказания в виде штрафа в размере 300 000 руб.

Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 25.05.2020 N 018/04/9.21-111/2020 суд признал незаконным в части обязания общества "Газпром газораспределение Ижевск" принять меры по отнесению заявителей по категориям строго в соответствии с пунктом 2 Правил подключения N 1314.

В удовлетворении остальной части требований судом отказано.

Заявитель и заинтересованное лицо обжаловали решение суда первой инстанции в апелляционном порядке.

Акционерное общество "Газпром газораспределение Ижевск" в апелляционной жалобе приводит доводы о том, что антимонопольный орган неправомерно отказал в удовлетворении ходатайства об объединении дел в одно производство, поскольку вменяемые правонарушения по всем оспариваемым постановлениям являются взаимосвязанными, однородными, поскольку по всем административным дела обществу вменяется нарушение Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 N 1314, являются однородными. Таким образом, по мнению общества, у антимонопольного органа отсутствовали основания для возбуждения трех административных дел и неоднократного привлечения общества к административной ответственности.

По существу правонарушения общество оспаривает выводы суда о нарушении установленного договором срока подключения, указывает, что установленный срок для подключения (3 года) как существенное условие договора был согласован с потребителями при заключении договора. В отсутствие жалоб со стороны потребителей на предусмотренный договором срок на подключение со стороны антимонопольного органа допущено необоснованное вмешательство в гражданско-правовые отношения, урегулированные договором, заключенным между обществом и потребителем.

Оспаривая законность постановления о наложении штрафа по делу N 018/4/9.21-137/2020, общество в жалобе указывает на допущенные антимонопольным органом процессуальные нарушения (несоответствие постановления и протокола, внесение изменений в постановления, ошибки при описании правонарушения в части неверного определения места совершения правонарушения).

УФАС по Удмуртской Республике также обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда изменить, признать незаконным пункт 1 резолютивной части решения; признать незаконными и ошибочными выводы суда об отсутствии нарушения Правил 1314 в части применения стандартизированных тарифных ставок и отнесения заявителей ко второй категории.

Заинтересованное лицо считает обжалуемое решение в части выводов об отсутствии нарушения при определении платы по стандартизированным тарифным ставкам и в части отнесения заявителей ко второй категории, незаконным, принятым с нарушением норм материального права. Полагает, что для подключения заявителей, которые являются потерпевшими по оспариваемым административным делам, строительство газораспределительного газопровода не требуется, подключение данных заявителей возможно посредством газопровода.

Ссылаясь на разъяснения ФАС России от 14.11.2019 N АГ/99853/19, антимонопольный орган в жалобе указывает, что обратившиеся с заявками граждане соответствуют критериям, предусмотренным пунктом 26(22) Основных положений, поскольку мероприятия по подключению предусматривают только необходимость строительства газопровода-ввода; подпадают под "льготную плату" за технологическое присоединение, вне зависимости от того учтен данный газопровод-ввод в Схеме или нет.

Антимонопольный орган настаивает, что потерпевшие по административным делам по всем критериям относятся к заявителям первой категории, в соответствии с пунктом 2 Правил N 1314. Неправомерное отнесение потребителей ко второй категории повлекло нарушение при определении срока подключения в технических условиях, договорах с потребителями. Доказательств, подтверждающих, что для подключения потребителей необходимо строительство сети газораспределения в материалы дела не представлено.

Антимонопольный орган полагает, что оснований для признания незаконным постановления N 018/04/9.21-147/2020 по причине признания правонарушения малозначительным не имеется, поскольку частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ предусмотрена ответственность за повторное правонарушение.

Обществом и антимонопольным органом представлены отзывы с возражениями на апелляционную жалобу противной стороны.

Якимова К.В., привлеченная к участию в деле в качестве третьего лица, представила отзыв, в котором поддерживает позицию антимонопольного органа.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя и заинтересованное лицо поддержали доводы, изложенные в апелляционных жалобах, и возражения, изложенные в отзывах на жалобу противной стороны.

Третьи лица о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела судом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в УФАС по Удмуртской Республике поступили заявления граждан Пшеничниковой Д.В., Кисилевой Е.Н., Шушпановой Э.И., Родыгина Р.С., Даниловой К.З., Юшковой Д.В., Шемякиной В.В., Сырыгина М.Л, Истоминой Т.Г., Травкиной О.И., Воробьева С.А., Кирьяновой Е.М., Ашрапова Ф.Ф, Думкиной В.Н., Шкляевой Е.И., Побережного С.А., Якимовой К.В. на неправомерные действия АО "Газпром газораспределение Ижевск", выраженные в нарушении Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 N 1314 (далее - Правила N 1314).

В жалобах граждане указывали на нарушение Правил N 1314, предъявлении обществом необоснованной платы за подключение объектов к сетям газоснабжения. Ашрапов Ф.Ф., Побережный С.А. и Пшеничников Д.В. дополнительно были не согласны с указанным в проектах договоров, выданных им обществом, сроком выполнения мероприятий по подключению - 3 года.

В ходе проверочных мероприятий Управлением установлено, что все обратившиеся граждане в соответствии с пунктом 2 Правил N 1314 по всем критериям относятся к заявителям первой категории, тогда как общество в нарушение указанной нормы отнесло их к заявителям второй категории, что повлекло за собой неправомерное определение платы за подключение по стандартизированным ставкам и нарушение в определении срока подключения, как в технических условиях, так и в проектах договоров.

По факту выявленных нарушений пунктов 2, 85 Правил N 1314 уполномоченным должностным лицом Управления составлен протокол N 018/04/9.21-111/2020 об административном правонарушении, 25.05.2020 вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 018/04/9.21-111/2020, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ в виде штрафа в размере 600 000 руб. (т. 1 л.д. 15-30).

На основании статьи 29.13 КоАП обществу выдано представление N 018/04/9.21-111/2020 от 25.05.2020 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, согласно которому АО "Газпром газораспределение Ижевск" необходимо принять меры, направленные на надлежащее исполнение Правил подключения N1314, а именно: распорядительным документом руководителя (приказом) довести до сведения сотрудников АО "Газпром газораспределение Ижевск", задействованных в подготовке проектов и заключении договоров о подключении, требование:

- о необходимости определения сроков подключения строго в соответствии с пунктом 85 Правил подключения N 1314;

- применять иные сроки, отличные от общих сроков подключения (1,5 года для заявителей 2 категории, 2 года для заявителей по индивидуальному проекту и заявителей 3 категории), только если иные сроки предусмотрены инвестиционной программой или соглашением сторон;

- отнесение заявителей по категориям проводить строго в соответствии с пунктом 2 Правил подключения N 1314 (т. 1 л.д. 31-32).

По поступившим в Управление заявлениям граждан Волкова Е.В., Ситдикова Д.Р., Ахметдиновой P.P., Баранова С.В., Пикова А.В., Сидорова П.В. о неправомерных действиях АО "Газпром газораспределение Ижевск", выразившихся в нарушении Правил N 1314 по определению неправомерной платы за подключение объектов к сетям газоснабжения, проведены проверочные мероприятия и установлено, что в нарушение пунктов 2 и 85 Правил N 1314 заявители Пиков А.В., Сидоров В.П., Волков Е.В. неправомерно отнесены обществом к заявителям второй категории и плата за подключение им определена по стандартизированным ставкам, срок подключения - 3 года.

В отношении заявителей Ситдикова Д.Р., Ахметдиновой P.P., Баранова С.В. антимонопольный орган установил, что подключение возможно только в газопровод высокого давления, в связи с чем в отношении указанных лиц расчет платы по индивидуальному проекту произведен обществом правомерно.

Заявителям Пикову А.В., Сидорову В.П., Волкову Е.В. в связи с неправомерным отнесением ко второй категории неверно определен срок подключения - 3 года вместо 9 месяцев; Ситдикову Д.Р., Ахметдиновой P.P., Баранову С.В. срок подключения неправомерно установлен 4 года вместо 2-х лет.

По факту выявленных нарушений 07.05.2020 в отношении общества уполномоченным должностным лицом антимонопольного органа составлен протокол N 018/04/9.21-137/2020 об административном правонарушении; 04.06.2020 антимонопольным органом вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 018/04/9.21-137/2020, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ в виде штрафа в размере 600 000 руб. (т. 7, л.д. 13-20).

В УФАС по Удмуртской Республике поступило заявление Тукмачевой О.В. на неправомерные действия АО "Газпром газораспределение Ижевск", выразившиеся в том, что потребитель в нарушение пунктов 2, 85 Правил N 1314 необоснованно отнесен обществом ко второй категории, что повлекло за собой неправомерное определение платы за подключение по стандартизированным ставкам и нарушение в определении срока подключения в 3 года, как в технических условиях, так и в проектах договоров.

По факту установленного нарушения уполномоченным должностным лицом антимонопольного органа в отношении общества 11.02.2020 составлен протокол N 018/04/9.21-147/2020 об административном правонарушении; 26.06.2020 вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 018/04/9.21-147/2020, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ в виде штрафа в размере 600 000 руб. (т. 8 л.д. 11-19).

Не согласившись с привлечением к административной ответственности, оспаривая факты нарушений, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями

Судом принято обжалуемое решение.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что антимонопольным органом в рамках рассматриваемых административных дел не доказано событие правонарушения в части установления платы за подключение к газораспределительным сетям, поскольку надлежащим образом не исследованы вопросы технологического подключения в каждом конкретном случае, не опровергнуты доводы общества о необходимости строительства газораспределительной сети.

В части определения обществом в договорах с потребителями сроков подключения суд признал доказанным факт нарушения обществом Правил N 1314, наличие в действиях общества события и состава правонарушения.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В силу положений части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 9.21 КоАП РФ нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

В силу части 2 статьи 9.21 КоАП РФ повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от шестисот тысяч до одного миллиона рублей.

Объектом правонарушения являются общественные отношения, возникающие в сфере эксплуатации сетей и систем энергоснабжения.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения, в том числе, заключается в несоблюдении лицом порядка подключения (технологического присоединения) к газораспределительным сетям.

Услуги по транспортировке газа оказываются газораспределительными организациями, в собственности которых или на иных законных основаниях находятся газораспределительные сети (далее - ГРО), всем потребителям услуг по транспортировке газа (далее - потребитель услуг), получившим доступ к газораспределительным сетям в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.1998 N 1370 "Об утверждении Положения об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям" Приказ ФСТ России от 15.12.2009 N 411-э/7 "Об утверждении Методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям".

Порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных к сетям газораспределения объектов капитального строительства урегулирован Правилами N 1314, в пункте 60 которых установлено, что по договору о подключении исполнитель обязуется осуществить подключение (технологическое присоединение) объекта капитального строительства к сети газораспределения с учетом обеспечения максимальной нагрузки (часового расхода газа), указанной в технических условиях, а заявитель обязуется оплатить услуги по подключению (технологическому присоединению).

Договор о подключении является публичным и заключается в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, с соблюдением особенностей, определенных Правилами. Договор о подключении заключается в письменной форме в 2 экземплярах (по одному для каждой из сторон).

Пунктом 83 Правил N 1314 установлены существенные условия договора о подключении, к которым в частности относится размер платы за технологическое присоединение, определяемый в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в сфере газоснабжения.

Согласно статье 23.2 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" государственному регулированию подлежат плата за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям (далее - технологическое присоединение) и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие ее величину.

Размер платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие ее величину, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и в соответствии с методическими указаниями по расчету размера данной платы и (или) размеров данных стандартизированных тарифных ставок, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Аналогичное положение содержится в пункте 96 Правил N 1314, которым установлено, что размер платы за технологическое присоединение устанавливается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и в соответствии с методическими указаниями по расчету платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов.

Пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 N 162 "Об утверждении правил поставки газа в Российской Федерации" установлено, что "Газораспределительные организации" - специализированные республиканские, краевые, областные, городские, межрайонные, сельские организации, занятые развитием и эксплуатацией систем газоснабжения территорий, обеспечением покупателей газом, а также оказывающие услуги по транспортировке газа по своим сетям.

Абзацем 14 пункта 7 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 N 870, определено понятие "сети газораспределения", которая представляет собой единый производственно-технологический комплекс, включающий в себя наружные газопроводы, сооружения, технические и технологические устройства, расположенные на наружных газопроводах, и предназначенный для транспортировки природного газа от отключающего устройства, установленного на выходе из газораспределительной станции, до отключающего устройства, расположенного на границе сети газораспределения и сети газопотребления (в том числе сети газопотребления жилых зданий).

В соответствии с пунктом 3 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 N 878 (далее - Правила N 878) "распределительные газопроводы" - газопроводы, обеспечивающие подачу газа от газораспределительных станций магистральных газопроводов или других источников газоснабжения до газопроводов-вводов или организаций - потребителей газа; "газопровод-ввод" - газопровод от места присоединения к распределительному газопроводу до отключающего устройства или наружной конструкции здания либо сооружения потребителя газа.

Подпунктом "а" пункта 4 Правил N 878 предусмотрено, что в состав газораспределительных сетей входят, в том числе, наружные подземные, наземные и надземные распределительные газопроводы, межпоселковые газопроводы, газопроводы-вводы с установленной на них запорной арматурой.

Из указанных норм следует, что отличие газопровода-ввода от распределительного газопровода заключается в том, что газопровод-ввод соединяет сеть газораспределения с сетью газопотребления конкретного потребителя газа и предназначен для газоснабжения конкретного потребителя газа. Распределительный газопровод предназначен для газоснабжения множества потребителей посредством присоединенных к распределительному газопроводу нескольких газопроводов-вводов.

В соответствии с пунктом 2 Правил N 1314 заявителями первой категории являются - заявители, максимальный часовой расход газа газоиспользующего оборудования которых не превышает 42 куб. метров в час включительно с учетом расхода газа газоиспользующего оборудования, ранее подключенного в данной точке подключения объекта капитального строительства, при условии, что расстояние от газоиспользующего оборудования до сети газораспределения газораспределительной организации, в которую подана заявка, с проектным рабочим давлением не более 0,3 МПа, измеряемое по прямой линии (наименьшее расстояние), составляет не более 200 метров и сами мероприятия по подключению (технологическому присоединению) предполагают строительство исполнителем до точки подключения газопроводов (без необходимости выполнения мероприятий по прокладке газопроводов бестраншейным способом) и устройство пунктов редуцирования газа (при необходимости), за исключением случаев, когда плата за технологическое присоединение устанавливается по индивидуальному проекту.

Исходя из положений пункта 2 Правил N 1314, отнесение заявителя к той или иной категории возможно только при соблюдении всей совокупности критериев, предусмотренных пунктом 2 Правил N 1314.

Таким образом, к первой категории относятся потребители, в отношении которых установлены следующие условия: максимальный часовой расход газа газоиспользующего оборудования которых не превышает 42 куб. метров в час; расстояние от газоиспользующего оборудования до сети газораспределения газораспределительной организации, в которую подана заявка, с проектным рабочим давлением не более 0,3 Мпа, измеряемое по прямой линии (наименьшее расстояние), составляет не более 200 метров; мероприятия по подключению (технологическому присоединению) предполагают строительство исполнителем до точки подключения газопроводов (без необходимости выполнения мероприятий по прокладке газопроводов бестраншейным способом) и устройство пунктов редуцирования газа (при необходимости).

Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 утверждены Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации (далее - Основные положения N 1021).

В соответствии с пунктом 26(18) Основных положений N 1021 при определении платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям учитываются средства для компенсации расходов газораспределительной организации на строительство объектов газораспределительных сетей от существующих объектов газораспределительных сетей до присоединяемых объектов.

Согласно пункту 26(22) Основных положений N 1021 плата за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования с максимальным расходом газа, не превышающим 15 куб. метров в час, с учетом расхода газа ранее подключенного в данной точке подключения газоиспользующего оборудования заявителя (для заявителей, намеревающихся использовать газ для целей предпринимательской (коммерческой) деятельности), или 5 куб. метров в час, с учетом расхода газа ранее подключенного в данной точке подключения газоиспользующего оборудования заявителя (для прочих заявителей), устанавливается в размере не менее 20 тыс. рублей и не более 50 тыс. рублей (с налогом на добавленную стоимость, если заявителем выступает физическое лицо, а в иных случаях без налога на добавленную стоимость) при условии, что расстояние от газоиспользующего оборудования до сети газораспределения газораспределительной организации, в которую подана заявка, с проектным рабочим давлением не более 0,3 МПа, измеряемое по прямой линии (наименьшее расстояние), составляет не более 200 метров и сами мероприятия предполагают строительство только газопроводов (без необходимости выполнения мероприятий по прокладке газопроводов бестраншейным способом и устройства пункта редуцирования газа) в соответствии с утвержденной в установленном порядке региональной (межрегиональной) программой газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, в том числе схемой расположения объектов газоснабжения, используемых для обеспечения населения газом.

Указанной нормой установлен размер "льготной" платы за технологическое присоединение, а также критерии ее применения, к которым исходя из указанной нормы относятся: 1) часовой расход газа - не более 5 куб.м/час. для некоммерческих потребителей; 2) проектное рабочее давление - не более 0,3 Мпа, 3) расстояние от газоиспользующего оборудования до газораспределительной сети по прямой линии - не более 200 метров; 4) состав мероприятий по подключению - строительство газопроводов в соответствии с утвержденной в установленном порядке региональной (межрегиональной) программой газификации.

Аналогичные положения определены в пункте 2 Методических указаниях по расчету размера платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к сетям газораспределения и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 28.04.2014 N 101-э/3 (далее - Методические указания).

Таким образом, заявителю, обратившемуся с заявлением о подключении (технологическом присоединении) своего объекта к сетям газораспределения, устанавливается "льготная" плата за присоединение, если соблюдаются в совокупности такие критерии, как часовой расход газа, проектное рабочее давление, расстояние до газораспределительной сети, состав мероприятий по подключению.

Плата в размере не менее 20 тысяч рублей и не более 50 тысяч рублей устанавливается при условии, когда мероприятия со стороны газораспределительной организации предполагают строительство газопроводов-вводов (без устройства пунктов редуцирования газа) протяженностью не более 200 метров.

Судом из материалов дела установлено и не оспаривается сторонами по делу, что объекты заявителей Шушпановой Э.И., Родыгина Р.С., Побережного С.А., Даниловой К.В., Пшеничникова Д.В., Юшковой Д.В., Шемякиной В.В., Сырыгина М.Л., Кирьяновой Е.М., Якимовой К.В., Истоминой Т.Г., Травкиной О.И., Киселевой Е.Н., Воробьева С.А., Ашрапова Ф.Ф., Шкляевой Е.И., Думкиной В.Н., Ситдикова Д.Р., Ахметдинова Р.Р., Баранова С.В., Пикова А.В., Сидорова П.В., Волкова Е.В., Тукмачева А.В. не включены в программы газификации Удмуртской Республики на 2019-2021 годы и на 2018-2022 годы, утвержденные распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 29.07.2019 N 885-р и постановлением Правительства Удмуртской Республики от 29.12.2017 N 581.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, в том числе документы, представленные гражданами с заявками на подключение, техническую документацию, условия договоров, суд установил, что в некоторых населенных пунктах утвержденная в установленном порядке органом местного самоуправления схема газоснабжения отсутствует, в некоторых такие схемы, утвержденные администрацией муниципальных образований имеются, и согласно данным этих схем для подключения объектов заявителей к газораспределительной сети необходимо осуществить строительство не только газопровода, но и участка распределительного газопровода, так как земельные участки заявителей располагаются в зоне застройки нескольких негазифицированных земельных участков. С учетом данных обстоятельств расчет стоимости подключения АО "Газпром газораспределение Ижевск" произведен в соответствии с приказами Минстроя УР "Об установлении стандартизированных тарифных ставок, применяемых для расчета платы за технологическое присоединение к сетям газораспределения". Приказ Минстроя УР от 22.01.2019 N 1/1, от 13.12.2019 N 27/3 (в редакции Приказа от 20.12.2019 N 29/105) "Об установлении платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям" применяется в случае строительства только газопроводов (без устройства пунктов редуцирования газа), в случае если не требуется строительства распределительного газопровода либо мероприятия по строительству распределительного газопровода учтены в программе газификации на соответствующий год.

Принимая во внимание нахождение спорных объектов капитального строительства в зоне негазифицированных земельных участков и, как следствие, необходимость строительства участка распределительного газопровода для подключения указанных объектов к сети газораспределения, судом сделан вывод, что в отношении объектов, принадлежащих указанным лицам, критерии для установления "льготной" платы за технологическое присоединение к сетям газораспределения не соблюдаются, в связи с чем указанные заявители не подпадают под "льготную" категорию заявителей, указанную в пункте 26 (22) Основных положений N 1021.

По запросу общества о разъяснении понятий "газопровода-ввода" и "распределительного газопровода" Ростехнадзор указал, что газопровод, построенный в рамках подключения одного потребителя до границы его земельного участка с установкой отключающего устройства, но с учетом перспективных нагрузок относится к сети газораспределения. Газопровод от места присоединения к распределительному газопроводу до отключающего устройства или наружной конструкции здания либо сооружения потребителя газа является газопроводом-вводом. Термин "газопровод-ввод" представлен в Правилах охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации N 878 от 20.11.2000.

В письмах ФАС России от 28.11.2018 N АГ/96992/18, от 18.04.2019 N АГ/31979/19, от 14.11.2019 N АГ/99853/19 антимонопольной службой даны разъяснения о том, что в случае, если заявитель соответствует параметрам, указанным в пункте 26(22) Основных положений, и мероприятия по подключению предусматривают необходимость строительства распределительных газопроводов, включенных в программу и Схему, то заявитель подпадает под "льготную плату" за технологическое присоединение. Если же заявитель соответствует параметрам, указанным в пункте 26(22) Основных положений, но при этом мероприятия по подключению предусматривают необходимость строительства распределительных газопроводов, которые отсутствуют Программе и Схеме, плата за подключение к газораспределительным сетям определяется исходя из установленных органом исполнительной власти субъекта РФ стандартизированных тарифных ставок или по индивидуальному проекту.". В письме от 20.04.2020 N 02/33630/20 ФАС России не изменила ранее высказанную позицию, дополнительно отметив, что газораспределительная организация осуществляет строительство газораспределительных сетей с учетом пункта 32 Правил подключения и Программы газификации. Распределение выпадающих доходов осуществляется в соответствии с абзацем 4 пункта 26(22) Основных положений. Компенсация выпадающих доходов от технологического присоединения возможна только в случае применения "льготной платы" (т. 7 л.д. 21-28).

Исходя из положений действующего законодательства, по своему функциональному назначению распределительный газопровод предназначен для подачи газа не одному, а нескольким потребителям, то есть функционально не относится к отдельному объекту капитального строительства, а требуется для обеспечения нужд нескольких объектов. В то время как газопровод-ввод (газопровод) представляет собой отвод от распределительного (уличного, квартального) газопровода к конкретному объекту капитального строительства и по своему функциональному назначению относится к конкретному объекту.

Судом первой инстанции установлено, что во всех случаях существует необходимость строительства распределительного газопровода (его части), указанные мероприятия отсутствуют в программе газификации, в связи, с чем общество обоснованно отнесло заявителей ко второй категории.

Поскольку при рассмотрении административных дел, в рамках которых вынесены оспариваемые постановления, антимонопольным органом не исследован вопрос технологии подключения в каждом конкретном случае, не опровергнуты доводы общества о необходимости строительства газораспределительной сети, вывод о нарушении обществом пункта 26(22) Основных положений N 1021 сделан без учета упомянутых значимых обстоятельств, судом правомерно указано, что событие и состав вмененного обществу административного правонарушения в части установления платы за подключение к газораспределительным сетям антимонопольным органом не доказаны.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для непринятия и переоценки выводов суда о недоказанности антимонопольным органом события вмененного обществу административного правонарушения в части установления платы за подключение к газораспределительным сетям антимонопольным органом не доказаны.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган настаивает, что для подключения заявителей, признанных потерпевшими в рамках административных дел, строительство газораспределительного газопровода не требуется, подключение заявителей возможно посредством газопровода.

При этом антимонопольный орган не основывает свои довода на анализе конкретных документов, представленных заявителями, полученными антимонопольным органом самостоятельно и исследованными в рамках административных дел.

В отсутствие соответствующего обоснования апелляционный суд не усматривает оснований для переоценки выводов суда о недоказанности события правонарушения по данному эпизоду.

С учетом изложенного оспариваемое обществом представление от 25.05.2020 N 018/04/9.21-111/2020 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 25.05.2020 N 018/04/9.21-111/2020 в части в части возложения на общество обязанности принять меры по устранению данного нарушения, касающегося определения категории заявителей, является незаконным.

В соответствии с пунктом 85 Правил N 1314 срок осуществления мероприятий по подключению не может превышать (с учетом положений пункта 85(3) настоящих Правил):

а) 8 месяцев - для заявителей первой категории;

в) 1,5 года - для заявителей второй категории, если иные сроки (но не более 3 лет) не предусмотрены инвестиционной программой или соглашением сторон;

г) 2 года - для заявителей, плата за технологическое присоединение которых устанавливается по индивидуальному проекту, а также для заявителей третьей категории, если иные сроки (но не более 4 лет) не предусмотрены инвестиционной программой или соглашением сторон.

По смыслу приведенных положений установленные сроки осуществления мероприятий по подключению - 1,5 года, 2 года являются обязательными; иные сроки - не более 3-х и 4-х лет устанавливаются при наличии условий, предусмотренных пунктом 85 Правил N 1314.

Данная норма носит императивный характер и направлена на недопустимость злоупотребления газораспределительной организацией как сильной стороной в договоре с потребителем услуги. Произвольное увеличение предусмотренных законом сроков объективно ущемляет охраняемые законом интересы той стороны, на защиту которой эта норма направлена (в данном случае - интересы потребителей - физических лиц).

Судом установлено, что в нарушение вышеуказанных требований, общество, отнеся вышеуказанных лиц, обратившихся за подключением к газораспределительным сетям, ко второй категории заявителей (кроме Ситдикова Д.Р., Ахметдиновой Р.Р., Баранова С.В. - плата за технологическое присоединение которых установлена по индивидуальному проекту), во всех направленных им проектах договоров установил срок подключения - 3 года (за исключением Баранова С.В., в проекте договора которого срок подключения указан - 4 года), тогда как подп. "в" п. 85 Правил N 1314 срок для заявителей второй категории установлен 1,5 года.

Поскольку обществом не представлены доказательства наличия в указанных случаях инвестиционных программ или соглашений с заявителями, которые бы предусматривали иные сроки подключения, суд первой инстанции правомерно указал наличие в действиях общества события административного правонарушения, выразившегося во включении в проекты договоров не предусмотренного Правилами N 1314 срока выполнения мероприятий по подключению потребителей.

В апелляционной жалобе общество указывает на отсутствие со стороны граждан - заявителей возражений в части предложенного срока проведения мероприятий по подключению, полагает, что в данном случае антимонопольный орган вмешивается в хозяйственную деятельность организации в отсутствие законных оснований.

Суд апелляционной инстанции доводы общества считает необоснованными и отклоняет по следующим основаниям.

Пунктом 1 статьи 422 ГК РФ предусмотрено, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 426 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

В силу пункта 62 Правил N 1314 договор о подключении является публичным и заключается в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, с соблюдением особенностей, определенных настоящими Правилами.

Нормы подпунктов "а" и "б" пункта 85 Правил N 1314 не могут быть признаны диспозитивными по следующим основаниям.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 N 16 "О свободе договора и ее пределах", при отсутствии в норме, регулирующей права и обязанности по договору, явно выраженного запрета установить иное, она является императивной, если исходя из целей законодательного регулирования это необходимо для защиты особо значимых охраняемых законом интересов (интересов слабой стороны договора, третьих лиц, публичных интересов и т.д.), недопущения грубого нарушения баланса интересов сторон либо императивность нормы вытекает из существа законодательного регулирования данного вида договора.

Требования пункта 85 Правил N 1314 направлены на защиту прав и законных интересов заказчика (гражданина), недопущение затягивания срока осуществления мероприятий по подключению к сети газораспределения, и в силу своего характера являются публично-правовыми императивными нормами, исполнение которых обязательно для АО "Газпром газораспределение Ижевск".

Поскольку объективных причин для установления большего срока проведения мероприятий по подключению, по сравнению с установленными Правилами N 1314 обществом не приведено, нарушение следует считать доказанным.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что АО "Газпром газораспределение Ижевск" было привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ постановлением антимонопольного органа от 06.08.2018 N ЕС06-07/2018-29А, вступившем в законную силу 18.12.2018 (штраф оплачен 19.02.2019).

Таким образом, в действиях общества судом правомерно установлен квалифицирующий признак объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

Согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Вопрос о наличии вины заявителя в совершении административного правонарушения исследован административным органом. Вина заявителя установлена административным органом и подтверждена материалами административного дела. Доказательств, свидетельствующих о принятии заявителем всех зависящих от него мер для соблюдения требований действующего законодательства, а также доказательств объективной невозможности исполнения требований действующего законодательства в материалах дела не имеется.

Таким образом, в действиях общества доказан состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ, по всем оспариваемым постановлениям.

Процессуальных нарушений при выявлении факта правонарушения и привлечении заявителя к ответственности, которые не позволили бы всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, судом не установлено.

Постановления о привлечении общества к административной ответственности вынесены в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

В апелляционной жалобе общество не указывает на нарушение процедуры административного производства.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу о наличии оснований для признания правонарушения, указанного в постановлении N 018/04/9.21-147/2020 малозначительным на основании статьи 2.9 КоАП РФ и признал указанное постановление незаконным.

Оспаривая выводы суда о признании правонарушения малозначительным по характеру, антимонопольный орган в апелляционной жалобе указал, что при наличии такого отягчающего обстоятельства как повторность правонарушение не может быть признано малозначительным.

Судом апелляционной инстанции данные доводы рассмотрены, признаны несостоятельными и отклонены по следующим основаниям.

Применительно к диспозиции части 2 статьи 9.21 КоАП РФ "повторность" является квалифицирующим признаком, а не отягчающим административную ответственность обстоятельством.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Вышеназванная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, если судья или орган, рассматривающий конкретное дело, признает, что совершенное правонарушение является малозначительным.

Таким образом, применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административном правонарушении является правом суда.

В пункте 18 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Кроме того, согласно абзацу третьему пункта 18.1 названного постановления квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 данного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Согласно пункту 21 Постановления Пленума ВС РФ N 5 малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных отношений.

Наличие (отсутствие) существенной угрозы охраняемым общественным отношениям может быть оценено судом с точки зрения степени вреда (угрозы вреда), причиненного непосредственно установленному публично-правовому порядку деятельности.

Законодателем предоставлено право суду самостоятельно в каждом конкретном случае определять признаки малозначительности правонарушения исходя из общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, конституционных принципов справедливости и соразмерности наказания, разумного баланса публичного и частного интересов, гуманности закона в правовом государстве.

Таким образом, категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения.

Суд первой инстанции оценил характер и обстоятельства совершения обществом административного правонарушения по правилам статьи 71 АПК РФ, указал на отсутствие доказательств наличия существенной угрозы охраняемым общественным правоотношениям. Судом учтено, что указанное постановление вынесено по результатам рассмотрения жалобы одного потребителя, не согласившегося с ценой за подключение, а не со сроком подключения; договор с Тукмачевым А.В. не заключен, заявка аннулирована, в связи с чем само по себе указание в направленном проекте договора срока подключения 3 года никаких правовых последствий не повлекло.

Руководствуясь конституционными принципами соразмерности и справедливости наказания, суд счел возможным признать правонарушение малозначительным по характеру и освободить общество от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.

Суд апелляционной инстанции оснований для непринятия, переоценки выводов суда не усматривает.

Оспариваемые постановления от 25.05.2020 N 018/04/9.21-111/2020 и от 04.06.2020 N 018/04/9.21-137/2020 судом признаны незаконными в части назначения административного штрафа в размере, превышающем 300 000 руб. Административный штраф в указанном размере суд признал законным, обоснованным, соответствующим тяжести совершенного правонарушения и обеспечивающим достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Выводы суда о наличии оснований для снижения штрафа мотивированы, базируются на нормах права и обстоятельствах рассматриваемого дела, судом апелляционной инстанции признаются законными и обоснованными.

В апелляционной жалобе антимонопольного отсутствуют возражения на выводы суда о наличии оснований для снижения штрафа.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

Нарушений, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 01 марта 2021 года по делу N А71-6105/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Л.Х. Риб

Судьи

Е.В. Васильева Е.Ю. Муравьева