Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2021 г. N 11АП-2702/21 по делу N А49-6557/2020

г. Самара

15 июня 2021 г.

Дело N А49-6557/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 июня 2021 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Некрасовой Е.Н., судей Бажана П.В., Николаевой С.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Курочкиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 07.06.2021 в помещении суда апелляционную жалобу администрации города Пензы на решение Арбитражного суда Пензенской области от 20.01.2021 по делу N А49-6557/2020 (судья Дудорова Н.В.), возбужденному по заявлению индивидуального предпринимателя Гудилова Александра Валерьевича (ИНН 580700046301, ОГРН 315583500000841), г.Пенза, к Администрации города Пензы (ИНН 5836010360, ОГРН 1025801358945), г.Пенза, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент по недропользованию по Приволжскому федеральному округу (ИНН 5260138592, ОГРН 1045207471176), г.Нижний Новгород, об оспаривании ненормативного правового акта,

в судебном заседании приняли участие:

от ИП Гудилова А.В. - Ванина Т.В. (доверенность от 13.05.2021),

от Администрации города Пензы - Юшанов М.И. (доверенность от 02.12.2020),

от иных лиц - не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Гудилов Александр Валерьевич (далее - ИП Гудилов А.В., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением (с учетом принятого судом первой инстанции в порядке ст.49 АПК РФ уточнения заявленных требований) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства - курортного отеля на земельном участке с кадастровым номером 58:29:2005009:561 площадью 1978 кв.м по адресу: г.Пенза, ул.Коннозаводская, по основаниям, указанным в решении Администрации города Пензы (далее - Администрация) от 22.06.2020 N 2-01Р-870.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент по недропользованию по Приволжскому федеральному округу.

Решением от 20.01.2021 по делу N А49-6557/2020 Арбитражный суд Пензенской области заявленные требования удовлетворил.

Администрация в апелляционной жалобе просила отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

ИП Гудилов А.В. апелляционную жалобу отклонил по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

На основании ст.158 АПК РФ судебное разбирательство откладывалось с 17.05.2021 на 07.06.2021.

В соответствии со ст.156 и 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя Департамента, надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания.

В суд апелляционной инстанции поступило ходатайство Администрации о назначении судебной строительно-технической экспертизы.

Согласно ч.2 и 3 ст.268 АПК РФ дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными.

При рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, вправе заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей, проведении экспертизы, приобщении к делу или об истребовании письменных и вещественных доказательств, в исследовании или истребовании которых им было отказано судом первой инстанции.

В п.5 Постановления Пленума ВАС РФ от 04.04.2014 N 23 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе" также разъяснено, что ходатайство о проведении экспертизы в суде апелляционной инстанции рассматривается судом с учетом положений ч.2 и 3 ст.268 АПК РФ, согласно которым дополнительные доказательства принимаются судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него (в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство о назначении экспертизы), и суд признает эти причины уважительными.

Ходатайство о назначении судебной экспертизы Администрация при рассмотрении дела в суде первой инстанции не заявляла, доказательств наличия объективных причин, препятствовавших заявлению такого ходатайства в суде первой инстанции, не представила.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции отказывает Администрации в удовлетворении ходатайства.

Во всяком случае, основания, предусмотренные ст.82 АПК РФ для назначения судебной экспертизы, отсутствуют.

В судебном заседании представитель Администрации апелляционную жалобу поддержал, просил отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное.

Представитель ИП Гудилова А.В. апелляционную жалобу отклонила, просила оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе и отзыве, заслушав представителей сторон в судебном заседании, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как видно из материалов дела, ИП Гудилову А.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 58:29:2005009:561 площадью 1978 кв.м, расположенный по адресу: г.Пенза, ул.Коннозаводская. Земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет разрешенное использование - гостиницы.

17.04.2020 предпринимателю был выдан градостроительный план земельного участка.

15.06.2020 ИП Гудилов А.В. обратился в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство на указанном земельном участке курортного отеля.

В письме от 22.06.2020 N 2-01Р-870 Администрация отказала в выдаче разрешения на строительство в связи с тем, что на территории проектируемого курортного отеля отсутствуют какие-либо природные лечебные ресурсы, соответственно, отсутствует возможность оказания услуг оздоровительного характера с использованием природных ресурсов. Также, в представленной проектной документации отсутствуют необходимые помещения для оказания услуг оздоровительного характера с использованием природных факторов, в том числе для предоставления на их основе процедур. В этой связи Администрация пришла к выводу, что проектируемый объект не относится к объектам курортного лечения, что противоречит требованиям градостроительного плана, размещение такого объекта недопустимо на территории второй зоны округа санитарной охраны объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха.

Изложенное послужило основанием для обращения ИП Гудилова А.В. с заявлением в арбитражный суд.

Ч.1 ст.198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из ст.200 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (ч.1 ст.65 АПК РФ).

В соответствии с ч.2 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Согласно ч.1 ст.51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В силу ч.4 ст.51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

В ч.7 ст.51 ГрК РФ приведен исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены с заявлением о выдаче разрешения на строительство непосредственно в полномочный орган местного самоуправления либо через многофункциональные центры.

Требовать представления иных документов запрещено (ч.10 ст.51 ГрК РФ). В силу ч.7.1 ст.51 ГрК РФ документы, перечисленные в ч.7 ст.51 ГрК РФ, имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных им организаций, орган, полномочный на выдачу разрешения на строительство, должен запросить в порядке межведомственного взаимодействия в течение трех рабочих дней с даты поступления заявления.

В соответствии с ч.11 ст.51 ГрК РФ в течение пяти рабочих дней уполномоченный орган должен провести проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, провести проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, выдать разрешение на строительство или отказать в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Согласно ч.13 ст.51 ГрК РФ уполномоченные органы отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных ч.7 ст.51 ГрК РФ, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (ч.14 ст.51 ГрК РФ).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемый отказ обоснован невозможностью размещения проектируемого объекта недвижимости на территории данного земельного участка.

Принадлежащий ИП Гудилову А.В. земельный участок, на котором предполагается строительство, находится на территории второй зоны округа санитарной охраны месторождения минеральных вод в г.Пензе.

На основании постановления Правительства Пензенской области от 08.02.2000 N 49-пП "О признании территорий курортами и лечебно-оздоровительными местностями регионального значения" курорт Ахуны имеет статус регионального курорта.

В соответствии с п.2 ст.16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению (п.3 ст.16 Закона N 26-ФЗ).

В рассматриваемом случае ИП Гудиловым А.В. испрашивалось разрешение на строительство курортного отеля.

Согласно пп."в" п.5 Положения о классификации гостиниц, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2019 N 158 (в редакции, действовавшей в рассматриваемом периоде), курортный отель, санаторий, база отдыха, туристская база, центр отдыха, туристская деревня (деревня отдыха), дом отдыха, пансионат и другие аналогичные средства размещения, которые расположены в местности, обладающей, в том числе, природными лечебными ресурсами (минеральные воды, грязи, климат и другие), оказывают на собственной базе в качестве дополнительных услуг услуги оздоровительного характера с использованием указанных природных ресурсов и имеют возможности и соответствующее оборудование для организации занятий спортом и развлечений.

Отказывая в выдаче разрешения на строительство, Администрация указала, что на территории проектируемого курортного отеля отсутствуют какие-либо природные лечебные ресурсы, отсутствует возможность оказания услуг оздоровительного характера, в проектной документации отсутствуют необходимые помещения для оказания услуг оздоровительного характера с использованием природных факторов, в том числе для предоставления на их основе процедур.

Между тем, как установлено судом первой инстанции, из проектной документации (лист 8 раздела 1 "Пояснительная записка") следует, в курортном отеле планируется оказание услуг по проживанию, питанию, отдыху и предоставлению процедур лечебно-оздоровительного характера с использованием природных лечебных ресурсов курорта регионального значения "Ахуны" - минеральная вода, торфяные лечебные грязи, лечебный климат.

По функциональному назначению проектируемый объект является курортным отелем для проживания, питания и оказания на собственной базе услуг оздоровительного характера и отдыха с использованием природных лечебных ресурсов курорта регионального значения "Ахуны".

Минеральную воду двух видов и торфяные лечебные грязи, добытые на территории санатория им. Володарского планируется использовать в курортном отеле для проведения лечебно-оздоровительных процедур. Доставка минеральной воды в проектируемый курортный отель будет производиться в соответствии с нормами и требованиями к транспортировке минеральной воды от источника до отделений (кабинетов), оказывающих на своей базе услуги с использованием минеральной воды (п.15 раздел 2 СанПиН 1234-75).

В рамках проекта планируется строительство здания, включающего в себя: 5 спальных номеров на 10 человек; оздоровительный центр: помещение для проведения грязевой аппликации; кабинет минеральной ингаляции; помещение для приема минеральных вод; кабинет врача; кабинет рефлексотерапии и массажа; кабинет лечебной физкультуры (ЛФК) и тренажеров N 1 и N 2; фито-бар; кабинет озонотерапии, лимфодренажа, карбокситерапии; кафе; помещения для персонала.

Проектом предусматривается размещение в здании помещений по предоставлению процедур с использованием природных факторов, а именно: местных лечебных минеральных вод, добычу и производство которых осуществляет завод "Минеральные воды" в поселке Ахуны: вода питьевая артезианская негазированная и газированная "Ахуны" из скважины 4/79 глубиной 180 метров; вода лечебная минеральная негазированная и газированная "Ахуны-1" из скважины 2/78 глубиной 463 метра.

Кроме того, предусматривается размещение в здании курортного отеля помещения по предоставлению процедуры по лечению органов дыхания с использованием природных лечебных ресурсов второй зоны округа санитарной охраны месторождения минеральных вод г.Пензы - кабинет минеральной ингаляции (помещение кабинета минеральной ингаляции обозначено цифрой 9 в графической части лист N 1 и N 2 раздела 3 "Архитектурные решения").

На базе курортного отеля предусмотрено несколько видов минеральных ингаляций: паровые, компрессорные (с применением небулайзера), ультразвуковые.

Также проектом предусмотрено размещение в здании курортного отеля помещения по проведению процедур с использованием торфяной лечебной грязи (помещение кабинета проведения грязевой аппликации обозначено цифрой 8 в графической части лист N 1 и N 2 раздела 3 "Архитектурные решения").

В обоснование своей позиции Администрация ссылается также на положения п.56 Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей (утв.Постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 06.06.2003 N 72; далее - Правила N 72; действовали до 01.01.2021), в соответствии с которым округа горно-санитарной охраны включают первую, вторую и третью зоны. На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с добычей минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

По мнению Администрации, на территории второй зоны могут быть размещены объекты курортного лечения и отдыха, непосредственно связанные с добычей минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных. А поскольку проектом не предусмотрена добыча полезных ископаемых, указано, что планируется использовать в лечебных целях минеральную воду и торфяные лечебные грязи, добываемые на территории санатория им.Володарского, Администрация полагает, что проектируемый курортный отель не относится к объектам курортного лечения и не может быть размещен на территории второй зоны округа санитарной охраны.

Суд первой инстанции правильно счел этот довод Администрации ошибочным, поскольку п.56 Правил N 72 установлен запрет на размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с добычей минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также на размещение объектов и сооружений, не связанных с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. То есть, допустимо размещение как объектов и сооружений, связанных с добычей полезных ископаемых, так и объектов курортного лечения и отдыха, а также объектов и сооружений, отвечающих одновременно обоим условиям.

Кроме того, как следует из п.2 и 3 Правил N 72, эти правила устанавливают технические требования к составлению и реализации проектов разработки месторождений лечебных минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (бишофита, нафталана, озокерита и других), к их охране от загрязнения, порчи и преждевременного истощения.

Требования Правил N 72 являются обязательными для всех организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих составление и реализацию проектов по добыче указанных выше полезных ископаемых на территории Российской Федерации и в пределах континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны Российской Федерации.

ИП Гудилов А.В. не занимается составлением и реализацией проектов по добыче полезных ископаемых, на что указывает Департамент, за выдачей лицензии на недропользование предприниматель не обращался. Следовательно, как верно указал суд первой инстанции, требования Правил N 72 к рассматриваемым правоотношениям не применимы.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемый отказ Администрации, выраженный в письме от 22.06.2020 N 2-01Р-870, не соответствует закону.

Между тем, удовлетворяя заявленные требования предпринимателя, суд первой инстанции не учел следующее.

В ходе рассмотрения дела в суде Администрация также указала на то, что решением Пензенской городской Думы от 26.06.2020 N 203-11/7 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Пензы, в соответствии с которыми земельный участок, в отношении которого испрашивается разрешение на строительство, в настоящее время отнесен к территориальной зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), в основных видах разрешенного использования которой строительство гостиниц и курортных отелей не предусмотрено. Такой вид использования предусмотрен градостроительным регламентом в качестве условно разрешенного и требует проведения процедуры публичных слушаний. В соответствии с выданным предпринимателю градостроительным планом земельный участок отнесен к территориальной зоне Ц-2, однако этот градостроительный план не может быть принят во внимание, поскольку в настоящее время он не соответствует положениям Правил землепользования и застройки города Пензы.

Кроме того, Администрация сослалась на то, что оспариваемый в рамках настоящего дела отказ в выдаче разрешения на строительства не является окончательным; по результатам рассмотрения более позднего обращения предпринимателю был направлен отказ в выдаче разрешения на строительство от 03.07.2020 N 2-01Р-986, в котором в качестве основания для отказа, помимо ранее изложенного в письме от 22.06.2020 N 2-01Р-870, было указано и на нахождение земельного участка в территориальной зоне Ж-1.

ИП Гудилов А.В. не отрицает, что отказ, выраженный в письме от 03.07.2020 N 2-01Р-986, в установленном законом порядке им не оспаривался, то есть является действующим.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемый по настоящему делу отказ (письмо от 22.06.2020 N 2-01Р-870), при наличии более позднего неоспоренного отказа в выдаче разрешения на строительство, в том числе по основанию нахождения земельного участка в территориальной зоне Ж-1 (письмо от 03.07.2020 N 2-01Р-986), фактически права и законные интересы предпринимателя не нарушает.

При этом, как следует из объяснений сторон, отказы, выраженные в письмах от 22.06.2020 N 2-01Р-870 и от 03.07.2020 N 2-01Р-986, приняты Администрацией по результатам рассмотрения одного и того же заявления ИП Гудилова А.В., поступившего в адрес Администрации в разное время.

Согласно ч.2 ст.201 АПК РФ требование о признании недействительным ненормативного акта, незаконным решения и действия (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые ненормативный акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из условий является основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Поскольку по настоящему делу совокупность указанных обстоятельств не установлена, требования ИП Гудилова А.В. удовлетворению не подлежат.

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями п.2 ст.269 АПК РФ, суд апелляционной инстанции отменяет решение суда первой инстанции в связи с неправильным применением норм материального права (п.4 ч.1 ст.270 АПК РФ) и принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований ИП Гудилова А.В.

На основании ст.110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб. за рассмотрение дела в суде первой инстанции относятся на предпринимателя.

В соответствии со ст.104 АПК РФ и ст.333.40 НК РФ суд апелляционной инстанции возвращает ИП Гудилову А.В. из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2 700 руб., излишне уплаченную по чеку-ордеру от 08.07.2020 при обращении в суд первой инстанции.

В силу ст.333.37 НК РФ Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражном суде, в связи с чем вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе суд апелляционной инстанции не рассматривает.

Руководствуясь статьями 104, 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 20 января 2021 года по делу N А49-6557/2020 отменить.

Принять новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных требований индивидуального предпринимателя Гудилова Александра Валерьевича отказать.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Гудилову Александру Валерьевичу из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2 700 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Н. Некрасова

Судьи

П.В. Бажан С.Ю. Николаева