Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2021 г. N 20АП-2895/21 по делу N А54-1590/2019

г. Тула

16 июня 2021 г.

Дело N А54-1590/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08.06.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 16.06.2021.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Стахановой В.Н., судей Большакова Д.В. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шамыриной Е.И., при участии от заявителя - министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1096234001698, ИНН 6234066600) - Гуськовой И.В. (доверенность от 28.12.2020 N ВР/6-6657), Жарковой Т.В. (доверенность от 28.12.2020 N ВР/6-6663), от третьего лица - общества с ограниченной ответственностью Группа Компаний "Альянс" (Рязанская область, Клепиковский район, г. Спас-Клепики, ОГРН 1126226000273, ИНН 6205008227) - Бураченок М.Ю. (доверенность от 21.12.2020 N 106/12), в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201262394, ИНН 623102177033), третьих лиц: Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации (г. Москва, ОГРН 1047796331494, ИНН 7717509757), Министерства финансов Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201265090, ИНН 6231004349), Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" (г. Москва, ОГРН 1127746046691, ИНН 7709895509) в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Нижнем Новгороде (г. Нижний Новгород), общества с ограниченной ответственностью "НТЦ ЭксиМ" (г. Краснодар, ОГРН 1122311007796, ИНН 2311146920),

общества с ограниченной ответственностью "Институт "РязаньПроект" (г. Рязань, ОГРН 1106229003616, ИНН 6229040300), общества с ограниченной ответственностью "Долстрим" (г. Рязань, ОГРН 1126234003972, ИНН 6234101950), акционерного общества "Рязаньавтодор" (г. Рязань, ОГРН 1096234000642, ИНН 6234065445), Федерального автономного учреждения "Проектная дирекция министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации" (г. Москва, ОГРН 1027700535972, ИНН 7708071932), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев апелляционные жалобы министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области, Управления Федерального казначейства по Рязанской области и общества с ограниченной ответственностью Группа Компаний "Альянс" на решение Арбитражного суда Рязанской области от 12.03.2021 по делу N А54-1590/2019 (судья Соломатина О.В.),

УСТАНОВИЛ:

министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Рязанской области (далее - заинтересованное лицо, управление, УФК по Рязанской области) о признании недействительными пунктов N N 2-22 предписания от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472.

Определением суда от 01.03.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта Российской Федерации, Министерство финансов Рязанской области.

Определением суда от 25.03.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Нижнем Новгороде и общество с ограниченной ответственностью "НТЦ ЭксиМ" (далее - ООО "НТЦ ЭксиМ").

Определением суда от 01.10.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Институт "РязаньПроект" (далее - ООО "Институт "РязаньПроект").

Определением от 25.11.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью Группа Компаний "Альянс" (далее - ООО ГК "Альянс") и общество с ограниченной ответственностью "Долстрим" (далее - ООО "Долстрим").

Определением суда от 18.12.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено акционерное общество "Рязаньавтодор" (далее - АО "Рязаньавтодор").

Определением суда к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное антимонопольное учреждение "Проектная дирекция министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации".

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 12.03.2021 по делу N А54-1590/2019 предписание УФК по Рязанской области от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472, проверенное на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации, признано недействительным в части пунктов 6-10, 12-16, 18, 19, 21, 22. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. УФК по Рязанской области обязано устранить допущенное нарушение прав и законных интересов Министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области, допущенные вынесением предписания от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472 в отмененной части.

Не согласившись с данным решением, УФК по Рязанской области обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции в части признании недействительными пунктов предписания от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований в данной части, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального права.

УФК по Рязанской области в обоснование доводов жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции неверно установлено, что сборник 68 "Благоустройство" на ремонтно-строительные работы непосредственно взаимосвязан с объектами жилищно-коммунального хозяйства, то есть в части не соотнесения автомобильной дороги к объектам, на которых могут производиться работы по благоустройству. УФК по Рязанской области полагает, что сборник ФЕР 68 подлежит применению при выполнении работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения путем проведения работ по их содержанию, если в его составе имеются расценки, соответствующие по своему составу и ресурсам, предусмотренным в проектно-сметной документации к контрактам, тогда как согласно пункту 1.27.1 раздела I "Общие положения" ФЕР 27 предусмотрены работы по сооружению новых и реконструкции существующих автомобильных дорог общего пользования.

УФК по Рязанской области указывает на то, что письмо Федерального центра ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов от 29.09.2008 N 851-6833/ФЦ не разъясняет правомерность, либо неправомерность применения расценок при проведении работ по содержанию автомобильных дорог, при этом оно не является нормативным правовым актом, а носит информационный характер УФК по Рязанской области полагает, что имеется дублирование работ, отраженных в пункте 1 сметного расчета от 15.05.2017 к ГК 77/05/1 и в пункте 15 этого же сметного расчета, связанные с фактической транспортировкой срезанного гранулята.

УФК по Рязанской области считает, что заявителем завышены объемы работ по вывозу асфальтобетона (по локальному сметному расчету N 03-01-01 изм. 1-1521,652 т, по локальному сметному расчету N 03-01-02 - 1134,034 т), и, что лом должен был сразу вывозиться на укрепление обочин, а не перемещаться в места складирования, как не соответствующий технологической карте выполнения работ по ремонту дороги.

УФК по Рязанской области полагает, что в ЛСР N 03-01-02 "Дорожная одежда. 2 пусковой комплекс" заявителем ошибочно дважды применена основная расценка ФЕР 27-06-020-06 "Устройство покрытия толщиной 4 см из горячих асфальтобетонных смесей пористых крупнозернистых, плотность каменных материалов: 2,5-2,9 т/мЗ" для устройства асфальтобетонного покрытия толщиной 8 см, что привело к увеличению стоимости ГК N 9/05/1 в сумме 9791 руб.

УФК по Рязанской области полагает, ссылается на то, что в локальных сметных расчетах N 03-01-01 изм.1 и N 03-01-02 к ГК N 9/05/1 при выполнении работы ФЕР 27-08-001-11 "Укрепление обочин щебнем толщиной 15 см" заявителем необоснованно использованы материалы ФССЦ408-0023 "Щебень из природного камня для строительных работ марка 400, фракция 20-40", вместо ФССЦ408-0024 "Щебень из природного камня для строительных работ марка 400, фракция 40-70 мм" (ресурс минимальной стоимостью).

По мнению УФК по Рязанской области определение заявителем стоимости работ по устройству выравнивающего слоя из черного щебня в соответствии с затратами, учтенными сметной нормой ТЕР 27-03-004-01 "Устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси: с применением укладчиков асфальтобетона" привело к необоснованному увеличению сметной стоимости выполнения работ по ГК N 15/05/1 в сумме 194 501 руб.

УФК по Рязанской области полагает, что согласно данным актов формы КС-2 заявителем оплачены строительные материалы, в частности, асфальтобетонные смеси в соответствии с проектными показателями, без учета имеющихся отклонений.

Министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области также обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в удовлетворении требований о признания недействительными пунктов 2-5 предписания от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального права.

В обоснование доводов жалобы министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области ссылается на то, что суд первой инстанции, рассматривая дело в части пунктов 2-5 оспариваемого предписания, вышел за пределы фактических обстоятельств дела, дал оценку иным обстоятельствам, которые не являлись предметом спора, отказал в признании предписания в этой части недействительным по основаниям, которые не являлись причиной его вынесения.

Министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области полагает, что при вынесении обжалуемого судебного акта судом первой инстанции нарушены положения статей 71, 168 и 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ООО ГК "Альянс" также обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным пунктов 2-5 предписания от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить требования министерства о признании недействительными пунктов 2-5 предписания от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального права.

В обоснование доводов жалобы ООО ГК "Альянс" ссылается на то, что суд первой инстанции, рассматривая дело в части пунктов 2-5 оспариваемого предписания, вышел за пределы фактических обстоятельств дела, дал оценку иным обстоятельствам, которые не являлись предметом спора, отказал в признании предписания недействительным в этой части по основаниям, которые не являлись причиной его вынесения.

ООО ГК "Альянс" указывает на то, что сметные расчеты по всем видам работ (стройка, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание) составлялись в соответствии с формами Приложения N 2 МДС 81-35.2004, в которых отражались все виды затрат и ресурсов, предусмотренные единичными расценками, предназначенными для составления на их основе сметных расчетов на производство работ. Иных утвержденных образцов сметных расчетов на тот период времени не существовало. Кроме того, работы по государственным контрактам осуществлялись на дорогах регионального значения, функции владельца в отношении которых в соответствии с распоряжением управления государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области от 10.06.2004 N 151-р, постановлением Правительства Рязанской области от 02.07.2008 N 124 "Об утверждении Положения о главном управлении автомобильных дорог Рязанской области", постановлением Правительства Рязанской области от 29.12.2008 N 353 "О реорганизации центральных исполнительных органов государственной власти Рязанской области, постановлением Правительства Рязанской области от 21.11.2009 N 7 "Об утверждении Положения о министерстве транспорта и автомобильных дорог" осуществлялись Минтрансом Рязанской области (заявителем), который также выступал заказчиком подрядных работ и стороной по всем указанным государственным контрактам. В связи чем, установление размера резервов средств на непредвиденные расходы Минтрансом Рязанской области входит в круг его правомочий.

ООО ГК "Альянс" полагает, что при вынесении обжалуемого судебного акта судом первой инстанции нарушены положения статей 71, 168 и 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

УФК по Рязанской области в отзыве на апелляционную жалобу министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области возражает против ее доводов, просит решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пункты 2-5 предписания от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472 оставить без изменения, а апелляционную жалобу министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области - без удовлетворения.

УФК по Рязанской области в отзыве на апелляционную жалобу ООО ГК "Альянс" возражает против ее доводов, просит решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пункты 2-5 предписания от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472 оставить без изменения, а апелляционную жалобу ООО ГК "Альянс" - без удовлетворения.

Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Нижнем Новгороде представило письменные пояснения относительно апелляционных жалоб УФК по Рязанской области, министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области, ООО ГК "Альянс".

ООО ГК "Альянс" в отзыве на апелляционную жалобу УФК по Рязанской области возражает против ее доводов, просит апелляционную жалобу УФК по Рязанской области оставить без удовлетворения.

Министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области в отзыве на апелляционную жалобу УФК по Рязанской области возражает против ее доводов, просит апелляционную жалобу УФК по Рязанской области оставить без удовлетворения.

УФК по Рязанской области в уточнении просительной части апелляционной жалобы просило отменить решение суда первой инстанции в части признания недействительными пунктов 6-10, 12-16, 18, 19, 21, 22 предписания и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области в данной части - отказать.

ООО "НТЦ ЭксиМ" в отзыве на апелляционные жалобы указывает на то, что не согласно с доводами ООО ГК "Альянс" и министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области. Считает, что доводы апелляционной жалобы УФК по Рязанской области являются обоснованными, просит апелляционную жалобу УФК по Рязанской области удовлетворить, отменить решение суда в части признания недействительными пунктов 6-10, 12-16, 18, 19, 21, 22 предписания и принять по делу новый судебный акт которым в удовлетворении заявления министерству транспорта и автомобильных дорог Рязанской области в данной части - отказать.

ООО ГК "Альянс" отзыв на апелляционную жалобу министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области не направило.

Министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области отзыв на апелляционную жалобу ООО ГК "Альянс" не направило.

Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта Российской Федерации, министерство финансов Рязанской области, ООО "Институт "РязаньПроект", ООО "Долстрим", АО "Рязаньавтодор", Федеральное автономное учреждение "Проектная дирекция министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации" отзывы на апелляционные жалобы не направили.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали свои позиции по делу.

Представители УФК по Рязанской области, Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства финансов Рязанской области, Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Нижнем Новгороде, ООО "НТЦ ЭксиМ", ООО "Институт "РязаньПроект", ООО "Долстрим", АО "Рязаньавтодор", Федерального автономного учреждения "Проектная дирекция министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации" в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что неявка представителей указанных лиц не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалоб и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Из материалов дела следует, что 19.04.2018 УФК по Рязанской области издало приказ N 110-о/д о назначении плановой выездной проверки в министерстве транспорта и автомобильных дорог Рязанской области (т. 4 л.д.1-3). Основной целью проведения проверки являлась проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы". Проверяемый период: 2016 - 2017 года.

По результатам проверки составлен акт выездной проверки 24.10.2018 (т. 1 л.д. 50-118, т. 4 л.д. 21-154).

В УФК по Рязанской области 09.11.2018 поступили возражения министерства на акт проверки (т. 7 л.д. 90-128).

04.12.2018 министерству выдано предписание N 59-23-06/23-5472 (т. 1 л.д. 35-49), в котором указано на нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля. Выявлено было 22 нарушения.

В предписании указано, что по пунктам 2-22 предписания министерству необходимо принять меры по устранению выявленных нарушений путем возврата в федеральный бюджет денежных средств в сумме 33 551 644 руб. 75 коп. в срок до 15.03.2019.

Министерство, не согласившись с выявленными нарушениями, указанными в пунктах 2- 22 предписания, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов, решений и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 1 статьи 65 АПК РФ установлено,что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Согласно Положению о Федеральном казначействе, утвержденному постановлением Правительства от 01.12.2004 N 703 и Положению об Управлении Федерального казначейства по Рязанской области, утвержденному приказом Федерального казначейства от 27.12.2013 N 316 (приложение N 63) "Об утверждении положений об управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых приказов Федерального казначейства", управление является территориальным органом Федерального казначейства и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере.

Из пункта 1 статьи 269.2 БК РФ следует, что полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Статьей 266.1 БК РФ предусмотрено, что объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе государственные (муниципальные) учреждения.

Полномочия УФК по Рязанской области, в том числе по осуществлению контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, определены статьей 269.2 БК РФ, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Порядок N 1092).

В статье 269.2 БК РФ установлено, что полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является, в том числе контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое представление выдано уполномоченным лицом в пределах установленной компетенции.

Согласно части 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 БК РФ).

Предписание как ненормативный акт, содержащий обязательные для исполнения требований властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства и в целях их устранения.

По смыслу действующего законодательства предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения. Предписание должно быть исчерпывающим образом мотивировано, чтобы не вызвать сомнение в наличии выявленных нарушений и способу их устранения.

Суд первой инстанции верно отметил, что по своей правовой природе спорные отношения регулируются БК РФ, положениями § 3 главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также с 01.01.2014 отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

Частью 1 статьи 306.1 БК РФ предусмотрено, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

По пунктам 2-5 оспариваемого предписания судом первой инстанции верно установлено следующее.

УФК по Рязанской области ссылалось на то, что министерством на выполнение подрядных работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения путем проведения работ по их содержанию по государственным контрактам N 77/05/1 от 10.07.2017, N 103/05/1 от 09.08.2016, N 104/05/1 от 12.08.2016, N 16/05/1 от 11.04.2017 установлен резерв средств на непредвиденные работы и затраты для работ, не являющихся работами по строительству, реконструкции или капитальному ремонту объекта капитального строительства, что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета в общей сумме 7 347 465 руб.

Резерв средств на непредвиденные работы и затраты для работ установлен министерством в размере 1,5 %.

В обоснование правомерности установления резерва средств в размере 1,5 %, министерство ссылалось на Методические рекомендации по определению стоимости работ по содержанию автомобильных дорог федерального значения, утвержденные распоряжение Минтранса России от 28.03.2014 N МС-25-р, пункт 4.96 МДС 81-35.2004 (утверждена постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 "Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации") (далее - Методика).

В силу положений статьи 763 ГК РФ подрядные работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.

По муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их муниципальному заказчику, а муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

Из статьи 768 ГК РФ следует, что к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд.

К подрядным работам для государственных нужд применяются общие положения о подряде (пункт 2 статьи 702 ГК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 740 ГК РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.

В договоре подряда указываются цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения. Цена работы (смета) может быть приблизительной или твердой. При отсутствии других указаний в договоре подряда цена работы считается твердой (пункты 1 и 4 статьи 709 ГК РФ).

Частью 2 статьи 2 статьи 34 Закона N 44-ФЗ цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта.

Из пункта 4 статьи 753 ГК РФ следует, что сдача результата работ подрядчиком и приемка его заказчиком оформляется актом, подписанным обеими сторонами.

Согласно пункту 4.33 Методики с целью определения полной стоимости объекта, необходимой для расчетов за выполненные работы между заказчиком и подрядчиком, в конце объектной сметы к стоимости строительных и монтажных работ, рекомендуется дополнительно включать средства на покрытие лимитированных затрат. В их числе часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты, предусмотренного в сводном сметном расчете, с учетом размера, согласованного заказчиком и подрядчиком для включения в состав твердой договорной цены на строительную продукцию.

В соответствии с пунктом 4.96 Методики в сводный сметный расчет стоимости строительства включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты. Резерв предназначается для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

В отношении объектов капитального строительства, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, резерв средств на непредвиденные работы и затраты определяется государственным заказчиком по согласованию с главным распорядителем средств соответствующего бюджета (за исключением случаев, когда государственным заказчиком является главный распорядитель средств) в размерах, не превышающих:

а) 2-х процентов - для объектов капитального строительства непроизводственного назначения;

б) 3-х процентов - для объектов капитального строительства производственного назначения;

в) 10-ти процентов - для уникальных объектов капитального строительства, а также объектов атомной энергетики, гидротехнических сооружений первого класса, объектов космической инфраструктуры, метрополитенов.

Пунктом 54 распоряжения Минтранса России от 28.03.2014 N МС-25-р "Об утверждении Методических рекомендаций по определению стоимости работ по содержанию автомобильных дорог федерального значения" предусмотрено, что при определении стоимости работ на содержание автомобильных дорог федерального значения (далее - стоимости работ на содержание) резерв средств на непредвиденные работы и затраты определяется в размере 3 % от сметной стоимости по главам 1 - 11 сводной сметы стоимости на содержание. Размер норматива резерва средств на непредвиденные работы и затраты для автомобильных дорог нефедерального значения устанавливается владельцами этих дорог.

Таким образом, как справедливо заключил суд первой инстанции, министерство в соответствии с действующим в спорный период законодательством правомерно включило в сметные расчеты резерв средств на непредвиденные работы и затраты.

Вместе с тем из действующей в спорный период редакции пункта 4.96 Методики исключена норма, согласно которой при расчетах за выполненные работы по договорам с установленной твердой договорной ценой резерв средств на непредвиденные работы и затраты в актах о приемке выполненных работ не расшифровывался и оплачивался заказчиком по норме, согласованной при формировании договорной цены.

Сумма непредвиденных расходов, определенная сторонами в договоре, не является экономией подрядчика применительно к статье 710 ГК РФ, а предусмотрена на оплату возможных действительно понесенных непредвиденных расходов.

Следовательно, право подрядчика на получение средств на непредвиденные работы и затраты связано с их фактическим несением.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 8 информационного письма от 24.01.2000 N 51 "Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда", основанной на статьях 711, 740, 753 ГК РФ, основанием для возникновения обязательства заказчика по оплате выполненных работ является сдача результата работ, предусматривающая составление акта и справки, позволяющих установить конкретный перечень работ, фактически выполненных подрядчиком.

Исходя из изложенного, заказчик обязан оплатить работы, выполненные подрядчиком по договору подряда после их окончательной сдачи при условии, что работа выполнена надлежащим образом. Указанной обязанности заказчика корреспондирует безусловная обязанность подрядчика - подтвердить факт выполнения предъявленных к оплате работ.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что доказательств фактического несения расходов по покрытию непредвиденных затрат ни подрядчики, ни заявитель проверяющему органу или суду не представили (отсутствуют документы, подтверждающие выявление в процессе выполнения работ контракта подрядчиком дополнительных объемов и видов работ, а также факт их выполнения).

В свою очередь, пояснить, какие непредвиденные работы и затраты были понесены подрядчиком, министерство и третьи лица в ходе рассмотрения дела не смогли.

Довод заявителя о том, что спорные затраты подлежат возмещению заказчиком без их расшифровки в актах приемки выполненных работ, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку любые расходы по договору подлежат оформлению с предоставлением оправдательных первичных документов в силу правил бухгалтерского учета. Отсутствие в договоре специального условия об оформлении непредвиденных расходов не означает, что они не подлежат обоснованию, а свидетельствует о том, что порядок предъявления к оплате таких расходов определяется теми же положениями договора, которыми установлены порядок и сроки предъявления к оплате выполненных работ (услуг), иных договорных обязательств.

Аналогичная позиция поддержана судебной практикой (постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.01.2020 по делу N А24-3087/2019, постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 06.09.2018 по делу N А29-12529/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25.06.2018 по делу N А60-31719/2017).

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что пункты 2-5 оспариваемого предписания являются законными, обоснованными и не нарушающими права заявителя.

В отношении пунктов 6-9, 12, 16 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Как следует из материалов дела, в ходе проверки УФК по Рязанской области установило, что министерство заключило государственные контракты на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог:

- государственный контракт от 05.04.2017 N 9/05/1 на выполнение подрядных работ по ремонту автомобильной дороги Рязань-Пронск-Скопин (29+900 - 80+000) на участках: км 67+407 - 71+417; км 72+010 - 75+000 в Пронском районе Рязанской области (т. 2 л.д. 1-25);

- государственный контракт от 12.08.2016 N 104/05/1 на выполнение подрядных работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения путем проведения работ по их содержанию в Рыбновском, Ряжском, Рязанском, Старожиловском районах Рязанской области (т. 2 л.д. 91-110);

- государственный контракт от 09.08.2016 N 103/05/1 на выполнение подрядных работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения путем проведения работ по их содержанию в Пронском, Рязанском районах Рязанской области (т. 2 л.д. 116-137);

- государственный контракт от 10.07.2017 N 77/05/1 на выполнение подрядных работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения путем проведения работ по их содержанию в Клепиковском, Пронском, Рязанском, Спасском районах Рязанской области (т. 3 л.д. 1-28);

- государственный контракт от 11.04.2017 N 16/05/1 на выполнение подрядных работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения путем проведения работ по их содержанию в Рыбновском районе и в городе Рязани Рязанской области (т. 3 л.д. 72-99);

- государственный контракт от 11.04.2017 N 15/05/1 на выполнение подрядных работ по ремонту автомобильной дороги Шереметьево-Дядьково-Вышгород-Наумово-Гавердово на участке км 8+579 - км 17+938 3 пусковой комплекс в Рязанском районе Рязанской области.

При этом в локальных сметах к указанным государственным контрактам заявителем, по мнению заинтересованного лица, необоснованно применены расценки из сборника 27 "Автомобильные дороги" Федеральных единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (ФЕР-2001) государственных сметных нормативов (ФЕР 81-02-27-2001) (далее - ФЕР 27), утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.01.2014 N 31/пр (далее - Приказ Минстроя N 31/пр), подлежащих использованию при сооружении новых и реконструкции существующих автомобильных дорог общего пользования, вместо, как считает УФК по Рязанской области, расценок из раздела 68 "Благоустройство" Федеральных единичных расценок на ремонтно-строительные работы государственных сметных нормативов (ФЕРр 81-04-2001) (далее - ФЕР 68), утвержденных приказом Минстроя России N 31/пр, подлежащих использованию для определения затрат при выполнении ремонтно-строительных работ и составления на их основе сметных расчетов (смет) на производство указанных работ, в том числе благоустройство, что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета.

Согласно положениям статьи 22 Закона N 44-ФЗ (в редакции, действующей в период заключения муниципальных контрактов в 2016 году) при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд подлежала определению начальная (максимальная) цена контракта.

Из части 9 статьи 22 Закона N 44-ФЗ следует, что проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 9.1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что проектно-сметный метод может применяться при определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений.

Сборники ФЕР вместе с государственными элементными сметными нормами образуют единую государственную сметно-нормативную базу для разработки системы укрупненных сметных нормативов.

Однако в составе государственных сметных нормативов как сборника 27 "Автомобильные дороги", так и сборника 68 "Благоустройство" не содержатся сметные нормы на выполнение работ, связанных именно с содержанием или ремонтом автомобильных дорог, что свидетельствует о наличии возможности применения (по аналогии) заказчиком работ соответствующих расценок с наиболее подходящими по составу работ расценками указанных сборников.

Согласно письму Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 12.11.2015 N 36746-ВМ/05, со ссылкой на МДС 81-35.2004, при разработке сметной документации выбор той или иной расценки из действующих сметных нормативов осуществляется в соответствии с применяемой технологией и условиями производства работ, с учетом максимального соответствия состава работ и ресурсов применяемого норматива условиям производства работ, и относится к компетенции заказчика строительства и организации осуществляющей разработку проектной документации.

Соответственно, анализируя раздел "Общие положения" сборника 27 "Автомобильные дороги", в котором сказано, что положениями данного сборника следует пользоваться во всех случаях, кроме ремонтных работ на городских проездах, и в этом случае необходимо применять ФЕР сборника 68 "Благоустройство", суд первой инстанции справедливо заключил, что расценки сборника 68 "Благоустройство" применяются в определенных случаях.

Пункт 1.1. Технической части сборника 68 предусматривает, что сборник содержит единичные расценки на выполнение работ по благоустройству территорий.

Следовательно, его положения, прежде всего, направлены на выполнение работ в области благоустройства территорий, а не ремонт автомобильных дорог.

Письмом Федерального центра ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов от 29.09.2008 N 851-6833/ФЦ разъяснено, что нормы сборника ГЭСН-2001-27 "Автомобильные дороги" и разработанные на его основе соответствующие сборники ФЕР и ТЕР предназначены для определения стоимости строительно-монтажных работ на автомобильных дорогах общего пользования, а также отдельных объектах дорожной инфраструктуры необщего пользования, перечисленных в пункте 1.3. технической части сборника.

Нормы же сборника ГЭСНр-2001-68 "Благоустройство", предназначенные для определения стоимости ремонтных работ на городских проездах, не распространяются на объекты дорожных работ, относящиеся к автомобильным дорогам общего пользования.

Таким образом, при определении стоимости дорожных работ на региональных автомобильных дорогах общего пользования следует использовать нормы сборника ГЭСН-2001-27.

Суд первой инстанции правильно указал, что нормы сборника ФЕР-27 "Автомобильные дороги" относятся ко всему тому, что относится к автомобильным дорогам, а нормы сборника ФЕР 68 "Благоустройство", предназначены для определения стоимости ремонтных работ на городских проездах и не распространяются на объекты дорожных работ, относящиеся к автомобильным дорогам общего пользования.

Работы по государственным контрактам N 77/05/1, N 103/05/1, N 104/05/1, N 9/05/1, N 16/05/1 относились к ремонту и содержанию на автомобильных дорогах регионального и межрегионального значения.

Сборник 68 "Благоустройство" на ремонтно-строительные работы непосредственно взаимосвязан с объектами жилищно-коммунального хозяйства, в то время как сборник 27 "Автомобильные дороги" отнесен к работам, выполняемым по автомобильным дорогам.

Согласно разделу 1 сборника 68 "Благоустройство" расценки, установленные этим сборником, применяются при работах, производимых вручную, а работы, произведенные по государственным контрактам N 103/05/1, N 104/05/1, N 77/05/1, N 9/05/1, N16/05/1 были выполнены с применением специальной техники, что также обуславливало необходимость применения сборника 27 "Автомобильные дороги".

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в рассматриваемой конкретной ситуации при составлении сметной документации на выполнение работ, связанных с содержанием автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, заказчик с учетом максимального соответствия состава работ и ресурсов применяемого норматива условиям и особенностям технологии производства работ, вправе был использовать положения сборника 27 "Автомобильные дороги", применяя нормы сборника 68 "Благоустройство" лишь в случаях выполнения небольшого объема работ на городских проездах, мостовых и тротуарах.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции верно признал вывод УФК по Рязанской области о неэффективном расходовании бюджетных средств сделан неправомерным и признал недействительным пункты 6-9, 12 предписания оспариваемого предписания.

В отношении пункта 10 оспариваемого предписания судом первой инстанции обоснованно установлено следующее.

10.07.2017 между министерством транспорта и автомобильных дорог Рязанской области (заказчик) и ООО ГК "Альянс" (подрядчик) заключен государственный контракт N 77/05/1 на выполнение подрядных работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения путем проведения работ по их содержанию в Клепиковском, Пронском, Рязанском, Спасском районах Рязанской области (т. 3 л.д. 1-17).

Министерством в Сметном расчете от 15.05.2017 к ГК N 77/05/1 включена работа погрузка при автомобильных перевозках: шлака (применительно погрузка лома асфальтобетона), 1 т груза в количестве 45 тонн по цене 3,69 за тонну на сумму 166 в базисных ценах на 01.01.2000 (пункта 15 сметного расчета - т. 3 л.д. 26-27). Общая стоимость работ по указанному пункту сметы по состоянию на 1 квартал 2017 года составила 284 339 руб., в том числе доля федерального бюджета - 63 905 руб.

УФК по Рязанской области ссылалось на то, что указанная работа дублирует работу, предусмотренную в расценке на фрезерование асфальтобетонного покрытия в пункте 1 Сметного расчета: "Срезка поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий методом холодного фрезерования при ширине барабаны фрезы 2000 мм, толщина слоя: 5 см.".

В состав работ по данному пункту сметного расчета входит: 01. Приведение фрезы в рабочее положение. 02. Фрезерование асфальтобетонных покрытий с перемещением материала в отвал или погрузкой в транспортные средства. 03. Замена резцов. 04. Приведение фрезы в транспортное положение. (Таблица ГЭСН 27-03-009).

Указанное нарушение описано в отчете N СТИ-НН-2018/11 (т. 6 л.д. 1-79).

Судом установлено, что приложением N 1 к ГК N77/05/1 - "Техническое задание" (т. 3 л.д. 7) предусмотрены следующие виды ремонта в соответствии с указанным госконтрактом:

1. Срезка поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий методом холодного фрезерования;

2. А/б смесь тип Б М II (устройство выравнивающего слоя средней толщиной 3 см с применением укладчиков асфальтобетона, 70,7 т/1000 м2);

3. А/б смесь тип Б М II (устройство асфальтобетонного покрытия толщиной 5 см)

4. Подсыпка, планировка и уплотнение щебеночных и гравийных обочин на указанной протяженности на ширину 0,75 м (а/б гранулят, полученный от срезки).

В свою очередь, приложением N 4 к ГК N77/05/1 (т. 3 л.д. 8-16) предусмотрен перечень нормативно-технических документов, обязательных при выполнении дорожных работ. В п. 219 указаны СП 78.13330.2012 "Автомобильные дороги, Актуализированная редакция СНиП 3.06.03-85".

Из пункта 1 СП 78.13330.2012 "Автомобильные дороги, Актуализированная редакция СНиП 3.06.03-85" следует, что настоящий свод правил устанавливает правила производства и контроля качества работ и распространяется на вновь строящиеся, реконструируемые и капитально ремонтируемые автомобильные дороги общего пользования и ведомственные автомобильные дороги.

В соответствии с пунктом 3.9 СП 78.13330.2012 под асфальтобетонным гранулятом понимается измельченный старый асфальтобетон.

Из пункта 3.42 СП 78.13330.2012 следует, что под дорожной одеждой понимается конструктивный элемент автомобильной дороги, воспринимающий нагрузку от транспортных средств и передающий ее на земляное полотно.

В силу положений пункта 7.4.1 СП 78.13330.2012 планировку и укрепление обочин необходимо проводить вслед за устройством дорожной одежды. При этом следует ликвидировать все временные въезды и съезды.

В соответствии с Технологической картой, разработанной Министерством транспортного строительства (УДК 625 733 (083 96)), работы по окончательной отделке и укреплению обочин выполняют сразу после устройства покрытия проезжей части дороги (т. 9 л.д. 3).

С учетом изложенного суд первой инстанции верно указал, что укрепление обочин - это последний этап ремонта дороги, который выполняется после окончания работ по укладке асфальтового покрытия на дороге.

Кроме того, срезка поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий методом холодного фрезерования - это первый этап работы при ремонте дороги.

Как следует из пояснений представителя заявителя, а также пояснений свидетеля - Пинаева Р.В., асфальтобетонный гранулят, образовавшийся в результате срезки поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий методом холодного фрезерования, вывозится на расстояние до 1 км и складируется в конус. Затем, после укладки асфальта, указанный асфальтобетонный гранулят в соответствии с техническим заданием, используется при укреплении обочин. И именно погрузка асфальтобетонного гранулята из конуса в самосвал для дальнейшей его транспортировки к месту укрепления обочины и заложена в пункте 15 Сметного расчета к ГК N 77/05/1.

В соответствии с общими журналами работ N 1, журнала производства работ по содержанию автомобильных работ, общим журналом работ (т. 9 л.д. 93-132), фрезеровка а/б покрытия и укрепление обочин происходило в разное время на разных участках дороги.

В материалы дела в подтверждение факта перевозки срезанного гранулята представлены путевые листы N 1277 (24-28 июля 2017 года), N 1326 (31.07.2017), N 1269 (24-28 июля 2017 года), N 1320 (31.07.2017), N 1321 (31.07.2017), в которых указаны пункт погрузки и пункт разгрузки гранулята.

В данных путевых листах отражены сведения о перевозчике, наименовании, количестве груза, датах перевозки, пунктах погрузки, разгрузки, виде и гос. номере транспортного средства, водителе, осуществлявшем перевозку.

Согласно постановлению Госкомстата России от 28.11.2997 N 78 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работы строительных машин и механизмов, работ в автомобильном транспорте" путевые листы грузового автомобиля являются основными документами первичного учета движения товарно-материальных ценностей и расчетов за их перевозки автомобильным транспортом.

С учетом представленных доказательств и пояснений свидетеля суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что погрузка лома асфальтобетона в данном случае не дублирует работу, указанную в пункте 1 Сметного расчета (расценка на фрезерование асфальтобетонного покрытия), а является самостоятельной работой, фактически выполненной, и не дублирует иные виды и объемы работ по спорному сметному расчету.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что УФК по Рязанской области не представило надлежащих и допустимых доказательств, подтверждающих, что в данном случае имелись задвоения, а примененные расценки привели к неправомерному расходованию средств федерального бюджета.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно признал недействительным оспариваемое предписание в указанной части (пункт 10)

В отношении пункта 11 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Так, в пункте 11 предписания указано, что министерство в Сметном расчете от 15.05.2017 к ГК N 77/05/1 стоимость работы по ФЕР27-08-001-11 "Укрепление обочин щебнем толщиной 10 см" рассчитало на объем работ, производимых на всей площади асфальтобетонного покрытия автомобильных дорог (213308 кв.м.), а не на площади обочин (237,797 кв.м.), что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета в размере 1 320 626 руб.

Министерство указало на то, что при расчете оно исходило из того, что основным объемом работ по ГК 77/05/1 является площадь покрытия автомобильной дороги, на которой выполняются аналогичные друг другу работы. Стоимость работ определена путем умножения стоимости 1 кв.м. на площадь покрытия автомобильной дороги.

Вместе с тем техническим заданием к государственному контракту N 77/05/1 от 10.07.2017 предусмотрено проведение следующих мероприятий по укреплению обочин: "Подсыпка, планировка и уплотнение щебеночных и гравийных обочин на указанной протяженности на ширину 0,75 м (а/б гранулят, полученный от срезки)".

В связи с этим, как верно заключил суд первой инстанции, рассчитывать объем работ по укреплению обочин, исходя из площади дороги (покрытия), а не из площади обочин, является некорректным и неправомерным.

Исходя из технического задания, протяженность работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог составляет 33 816 м.

Следовательно, фактический объем отсыпки обочин равен 237,797 кв.м. (33 816/213,308*0,75*2) из расчета ширины обочины 0,75 см по обеим сторонам дороги.

Площадь обочин подтверждается также актом обмера.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно признал пункт 11 предписания законным и обоснованным.

В отношении пункта 13 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Из материалов дела следует, что УФК по Рязанской области ссылалось на то, что при определении начальной максимальной цены контракта по государственному контракту от 05.04.2017 N 9/05/1 министерство в Локальные сметные расчеты N 03-01-01 изм. 1 и N 03-01-02 включены работы ФССЦпг-03-21-01-001 "Перевозка грузов автомобилями-самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера на расстоянии: I класс груза до 1 км". При этом министерством завышены объемы работ по вывозу лома асфальтобетона (по Локальному сметному расчету N 03-01-01 изм. 1 - 1521,652 т., по Локальному сметному расчету N 03-01-02 - 1134,034 т.).

Согласно расчету управления необходимо транспортировать по Локальному сметному расчету N 03-0101 изм. 1 - 619,17 т, по Локальному сметному расчету N 03-01-02 - 527,29 т.

В пояснениях ФКУ "ЦОКР" по пункту 13 предписания (т. 8 л.д. 64, 65) указано, что в ЛСР N 03-01-01 изм.1 "Дорожная одежда. 1 пусковой комплекс" и пункте 2 ЛСР N 03-01-02 "Дорожная одежда. 2 пусковой комплекс" к ГК N 9/05/1 ошибочно рассчитан объем работ по вывозу лома асфальтобетона. Согласно Сводной ведомости объемов работ Подрядчику необходимо выполнить работы по "укреплению обочин а/б крошкой толщиной 15 см. (полученной от фрезерования)". При этом перемещение гранулята после фрезерования должно происходить на обочину сразу после фрезерования. Как указывает ФКУ "ЦОКР", оставшийся гранулят грузят в автосамосвалы и транспортируют на расстояние до 1 км на стройплощадку.

Как следует из материалов дела, по расчетам ФКУ "ЦОКР" количество асфальтобетона, получаемого в результате фрезерования асфальтобетонного покрытия дорог, заложенного в норме расценки ФЕРр68-12-12 "Снятие деформированных асфальтобетонных покрытий самоходными холодными фрезами с шириной фрезерования 1500-2100 мм толщиной слоя: до 50 мм":

- на 1 пусковом: комплексе 1936,14 т;

- на 2 пусковом комплексе 1455,01 т.

Объем асфальтобетонной крошки, из которой будет выполнена отсыпка обочин, составляет: на 1 пусковом комплексе 4611*0,15*1,8=1244,97 т; на 2 пусковом комплексе 3436*0,15*1,8=927,72 т; из расчета толщины подсыпаемого слоя 15 см и плотности гранулята 1,8 т/м3. Оставшийся гранулят должны отвозить на стройплощадку.

Таким образом, по мнению ФКУ "ЦОКР" подрядчику на стройплощадку необходимо было транспортировать лишь:

- на 1 пусковом комплексе 1936,14-1244,97=691,17 т;

- на 2 пусковом, комплексе 1455,01-927,72=527,29 т.

При этом каких-либо ошибок по расчету количества асфальтобетона, получаемого в результате фрезерования асфальтобетонного покрытия дорог, управлением не приведено.

Довод УФК по Рязанской области о том, что лом должен был сразу вывозиться на укрепление обочин, а не перемещаться в места складирования, правомерно отклонен судом первой инстанции, как не соответствующий технологической карте выполнения работ по ремонту дороги (по аналогии с пунктом 10 предписания).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал недействительным пункт 13 оспариваемого предписания.

В отношении пункта 14 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Из материалов дела следует, что УФК по Рязанской области ссылалось на то, что в локальном сметном расчете N 03-01-02 к ГК N 9/05/1 дважды включена работа ФЕР27-06-020-06 "Устройство покрытия толщиной 4 см из горячих асфальтобетонных смесей пористых крупнозернистых, плотностью каменных материалов: 2,5-2,9 т/м3". В Сводной ведомости объемов работ указано, что необходимо выполнить работы по "устройству нижнего слоя покрытия из горячей крупнозернистой пористой асфальтобетонной смеси II марки на битуме БНД 69/90 толщиной 8 см". По мнению УФК по Рязанской области, при толщине покрытия свыше 4 см необходимо применять дополнительную расценку ФЕР27-06-021-06 "На каждые 0,5 см изменения толщины покрытия добавлять или исключать: к расценке 27-06-020-06 с соответствующим поправочным коэффициентом па толщину асфальтобетонного слоя".

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции правомерно отклонил вышеуказанные доводы УФК по Рязанской области в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 1.27.37 общих положений ГЭСН 81-02-27-2017 нормами таблиц 27-06-020 и 27-06-021 следует пользоваться при толщине слоя до 7 см. При толщине слоя более 7 см его устройство необходимо нормировать в два слоя (для каждого слоя отдельно) по таблице 27-06-020 с корректировкой на таблицу 27-06-021.

Как установлено судом, проектной документацией на ремонт автомобильной дороги Рязань - Пронск - Скопин (29+900 - 80+00) на участках: км 67+407 - 71+417; км 72+010 - 75+000 в Пронском районе Рязанской области предусмотрено устройство нижнего слоя покрытия из крупнозернистой пористой асфальтобетонной смеси толщиной 8 см (в местах пучинообразования). Для расчета сметной стоимости указанной работы применена расцепка 27-06-020 два раза, в связи с тем, что толщина слоя равна 8 см, что соответствует положениям пункта 1.27.37 общих положений ГЭСН 81-02-27-2017.

В свою очередь, данные обстоятельства управлением не опровергнуты, каких-либо иных доказательств в материалы дела не представлено.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что министерством обоснованно дважды применена расценка 27-06-020, в связи с чем правомерно признал недействительным пункт 14 предписания.

В отношении пункта 15 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Из материалов дела следует, что УФК по Рязанской области ссылалось на то, что в Локальных сметных расчетах N 03-01-01 изм. 1 и N 03-01-02 к ГК N 9/05/1 при выполнении работы ФЕР27-08-001-11 "Укрепление обочин щебнем толщиной 15 см" необоснованно использованы материалы ФССЦ408-0023 "Щебень из природного камня для строительных работ марка 400, фракция 20-40 мм", вместо ФССЦ408-0024 "Щебень из природного камня для строительных работ марка 400, фракция 40-70 мм", что привело к перерасходу средств федерального бюджета в сумме 15 104 руб.

Согласно акту проверки от 24.10.2018 при определении начальной максимальной цены контракта по государственному контракту от 05.04.2017 N 9/05/1 министерством в Локальные сметные расчеты N 03-01-01 изм.1 и N 03-01-02 включены работы ФЕР 27-08-001-11 "Укрепление обочин щебнем толщиной 15 см" (далее - ФЕР 27-08-001-11) с использованием материала ФССЦ408-0023 "Щебень из природного камня для строительных работ марки 400, фракция 20-40 мм (далее - ФССЦ408-0023). В сводной ведомости объемов работ указано, что подрядчику необходимо выполнить работы по "укреплению обочин щебнем М400 толщиной 15 см", но не указана фракция щебня.

Судом установлено, что в соответствии с п. 2.2 МДС 81-35.2004 главной функцией сметных норм является определение нормативного количества ресурсов, минимально необходимых и достаточных для выполнения соответствующего вида работ, как основы для последующего перехода к стоимостным показателям. Сметные нормативы разрабатываются на основе принципа усреднения с минимизацией расходов всех необходимых ресурсов.

Суд первой инстанции правомерно отклонил ссылку УФК по Рязанской области на то, что при отсутствии информации о фракции щебня заказчиком в Локальный сметный расчет N 03-01-01 изм.1 и Локальный сметный расчет N 03-01-02 к государственному контракту 9/05/1 должен быть включен ресурс минимальной стоимостью, а именно ФССЦ408-0024 "Щебень из природного камня для строительных работ марки 400, фракция 40-70 (далее ФССЦ408-0024) в силу следующего.

В соответствии с пунктом 2.18. МДС 81-35-2004 материалы, изделия и конструкции представлены в таблицах сметных норм по обобщенной номенклатуре, как правило, без указания марок и дополнительных характеристик. При составлении смет учитываются конкретные материальные ресурсы на основании данных проекта.

Судом установлен, что согласно проектной документации на ремонт автомобильной дороги Рязань-Пронск-Скопин (29+900-80+00) на участках: км 67+407-71+417; км 72+010-75+000 в Пронском районе Рязанской области, протяженностью 7,000 км 1 пусковой комплекс: км 67+407-км 71+417 протяженностью 4,010 км; 2 пусковой комплекс: км 72+010-75+000 протяженностью 2,990 км, утвержденной приказом Министерства N 44 "Об утверждении проектной документации", для укрепления обочины предусмотрено использования щебня марки 400, фракция 20-40 мм.

Согласно МДС 81-35.2004 при разработке сметной документации выбор той или иной расценки из действующих сметных нормативов осуществляется в соответствии с применяемой технологией и условиями производства работ, с учетом максимального соответствия состава работ и ресурсов применяемого норматива условиям производства работ, и относится к компетенции заказчика строительства и организации, осуществляющей разработку проектной документации.

В соответствии с таблицей 27-08-001-11 раздела 8 "Укрепительные полосы у краев дорожных покрытий и укрепление обочин" ГЭСН 81 -02-27-2017 предусматривает использования щебня, фракции 40-70 мм или 20-40 мм.

В рассматриваемом случае, как справедливо заключил суд первой инстанции, применение заказчиком при составлении сметной документации расценок ФССЦ408-0023 с учетом использования наиболее подходящих материалов должно было положительно повлиять на результат выполненных по государственному контракту работ, что не может оцениваться как неэффективное использование бюджетных средств.

Доводы УФК по Рязанской области о необходимости применения ФССЦ408-0024 как более дешевого материала, правильно не приняты во внимание судом первой инстанции, поскольку являются формальными и недопустимыми с точки зрения оценки результата выполняемой задачи.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что использование министерством в расчетах стоимости материалов "щебень марки 400, фракции 20-40 мм" не нарушает положения нормативных правовых актов, которыми не установлен запрет на использование щебня иной фракции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал недействительным пункт 15 оспариваемого предписания.

В отношении пункта 17 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Из материалов дела следует, что УФК по Рязанской области ссылалось на то, что в локальный сметный расчет N 3-3-1 (и) к ГК N 15/05/1 министерством необоснованно включена работа ТССЦ311-01.-150-1 "Погрузка прочих материалов, деталей (с использованием погрузчика)", дублирующая работу, предусмотренную в расценке на фрезерование асфальтобетонного покрытия ТЕРр68-12-08, что привело к перерасходу средств федерального бюджета в сумме 1407 руб.

Суд первой инстанции верно отметил, что ссылка УФК по Рязанской области на ТЕРр68-12-08 в данном пункте является необоснованной, поскольку министерство правомерно применило расценки в соответствии с ТЕРр27-09-009-02.

Однако вывод УФК по Рязанской области по данному пункту верно признал судом первой инстанции правомерным в виду следующего.

Погрузка лома асфальтобетона предусмотрена составом работ расценки на фрезерование асфальтобетонного покрытия ФЕР27-03-009-02 "Срезка поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий методом холодного фрезерования при ширине барабана фрезы 1000 мм, толщина слоя; 10 см, 100 м2", а именно:

1. Приведение фрезы в рабочее положение;

2. Фрезерование асфальтобетонных покрытий с перемещением материала в отвал или погрузкой в транспортные средства;

3. Замена резцов;

4. Приведение фрезы в транспортное положение.

Из пояснений министерства следует, что в связи с малой площадью участка фрезерования (всего 132 м2: 2 участка по 66 м2 с каждой стороны), проектом предусмотрено выполнение работ малой дорожной фрезой, технические параметры которой (высота конвейерной ленты 1,0 м) не позволяют осуществлять погрузку лома асфальтобетона в кузов автомобиля - самосвала, высота которого составляет 2,8 м. Исходя из технических параметров используемой при фрезеровании техники (отсутствие автоматической возможности погрузки лома асфальтобетона по ленте из-под фрезы в кузов самосвала), министерством в Локальной смете учтена дополнительная расценка на работу ЕЗ11 -01150-1 "Погрузка. Прочие материалы (с использованием погрузчика)".

Однако, как следует из пункта 1.27.26 ФЕР27, погрузка лома в автосамосвалы учтена расценками.

Таким образом, погрузка в транспортные средства снятого асфальтобетонного покрытия входит в состав работ, предусмотренный ФЕР27-03-009-02, следовательно, расценку на погрузку лома асфальтобетона ТССЦ311-01.-150-1 "Погрузка прочих материалов, деталей (с использованием погрузчика)" необходимо исключить из ЛСР N 3-3-1 (и) к ГК N 15/05/1, поскольку она дублирует работу, предусмотренную в расценке на фрезерование асфальтобетонного покрытия.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно признал пункт 17 оспариваемого предписания законным и обоснованным.

В отношении пункта 18 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Из материалов дела следует, что УФК по Рязанской области ссылалось на то, что в локальном сметном расчете N 3-3-1 (и) к ГК N 15/05/1 министерством необоснованно применены расценки ТЕР 27-03-004-01 "Устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси: с применением укладчиков асфальтобетона" вместо ТЕР 27-06-018-03 "Устройство основания из черного щебня толщиной 6 см с плотностью каменных материалов: 2,5-2,9 т/м3", что привело к перерасходу средств федерального бюджета в сумме 194 501 руб.

Согласно сводной ведомости объемов работ к ГК N 15/05/1 подрядчик должен выполнить работы по "устройству выравнивающего слоя из черного щебня марки М600 фракции 10-20 мм с применением асфальтоукладчика".

В соответствие с пунктом 3.3 ГОСТ Р 54401-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные общего пользования. Асфальтобетон дорожный литой горячий. Технические требования, выравнивающий слой - этой слой переменной толщины, который наносится на имеющийся слой или поверхность с целью создания нужного профиля поверхности для устройства следующего конструктивного слоя равномерной толщины.

Таким образом, именно устройство выравнивающего слоя предусмотрено локальным сметным расчетом к ГК N 15/05/1.

Расценка ТЕР 27-06-018-03 "Устройство основания из черного щебня толщиной 6 см с плотностью каменных материалов: 2,5-2,9 т/м3" предусматривает создание слоя одной толщины.

Расценка ТЕР 27-06-018-03 входит в подраздел "нежесткие дорожные одежды" раздела "устройство оснований и покрытий".

Расценка, примененная министерством ТЕР 27-03-004-01 "Устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси: с применением укладчиков асфальтобетона", входит в раздел "подготовка существующих оснований и покрытий под черные щебеночные (гравийные) и асфальтобетонные покрытия (при реконструкции)".

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что исходя из технологии работ по устройству выравнивающего слоя именно расценка ТЕР 27-03-004-01 "Устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси: с применением укладчиков асфальтобетона" подлежит применению в данном случае.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал недействительным пункт 18 оспариваемого предписания.

В отношении пункта 19 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Из материалов дела следует, что УФК по Рязанской области ссылалось на то, что в локальном сметном расчете N 3-3-1 (и) к ГК N15/05/1 необоснованно завышена стоимость отдельных видов ресурсов (керосин для технических целей, битум нефтяной дорожный и жидкий, бруски обрезные хвойные, удобрения бормагниевые, щебень из природного камня, щебень черный горячий) по сравнению с эталонной базой Территориального сборника цен "Сборник цен на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве" (далее - сборник 81-ТССЦ-04), утвержденного постановлением N 6-01-33, что привело к перерасходу средств федерального бюджета в сумме 230 943 руб.

Как следует из представленных в материалы дела доказательств, ФКУ "ЦОКР" для проведения контрольного мероприятия, а также исследования и анализа представленной сметной документации по государственному контракту N 15/05/1 использовало базы ТСНБ-2001 (в ред. 2009 года с изм. 1,2), которая была закуплена для проведения контрольного мероприятия (пояснения ФКУ "ЦОКР" от 18.11.2019 - т. 12 л.д. 37-39).

Вместе с тем, как следует из пояснительной записки к проектной документации (т.12 л.д.72) государственного контракта N 15/05/1, сметная стоимость в текущем уровне цен (на 4-й квартал 2011 года) определяется базисно-индексным методом. Для выделения ресурсных показателей используется территориальная эталонная база ТСНБ-2001 для территориального района - Рязанский район.

Пояснительная записка была представлена министерством при проверке в УФК по Рязанской области в составе проектной документации (Раздел 9 "Смета на ремонт").

В соответствие с пунктом 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов, а также сметная стоимость капитального ремонта многоквартирного дома (общего имущества в многоквартирном доме), осуществляемого полностью или частично за счет средств регионального оператора, товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива либо средств собственников помещений в многоквартирном доме, определяется с обязательным применением сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, и сметных цен строительных ресурсов. В иных случаях сметная стоимость строительства определяется с применением сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, и сметных цен строительных ресурсов, если это предусмотрено федеральным законом или договором.

Согласно пункту 3 статьи 8.3 ГрК РФ сметные нормативы утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, в установленном им порядке. Согласно п.4 названной статьи сведения об утвержденных сметных нормативах включаются в федеральный реестр сметных нормативов.

Определение сметной стоимости строительства, составление смет осуществляется в соответствии с Методикой определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (далее - МДС 81-35.2004).

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 27.11.2003 N ВЯ-П10-14161 положения, приведенные в МДС 81-35.2004, распространяются на все предприятия строительного комплекса Российской Федерации при определении стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ вне зависимости от источников финансирования, осуществляемых на территории Российской Федерации, а также при формировании цен на строительную продукцию и расчетах за выполненные работы.

В силу положений пункта 4.24 МДС 81-35.2004 стоимость материальных ресурсов может определяться: в базисном уровне цен - по сборникам (каталогам) сметных цен на материалы, изделия и конструкции - федеральным, территориальным (региональным) и отраслевым; в текущем уровне цен - по фактической стоимости материалов, изделий и конструкций с учетом транспортных и заготовительно-складских расходов, наценок (надбавок), комиссионных вознаграждений, уплаченных снабженческим внешнеэкономическим организациям, оплаты услуг товарных бирж, включая брокерские услуги, таможенных пошлин.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.01.2014 N 31/пр утверждены Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве (ФССЦ-2001).

Согласно пункту 1 общих положений сборника "Государственные сметные нормативы "Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве" ФССЦ-2001 (в редакции 2014 года) предназначены для определения сметной стоимости строительно-монтажных (ремонтно-строительных) работ, а также для определения стоимости показателей сборников Федеральных единичных расценок на строительные, монтажные и ремонтно-строительные работы.

Определение текущих цен на материальные ресурсы по конкретной стройке осуществляется на основе исходных данных, получаемых от подрядной организации, а также поставщиков и организаций - производителей продукции. В целях анализа представляемых исходных данных и выбора оптимальных и обоснованных показателей стоимости участникам строительства рекомендуется осуществлять мониторинг цен на материальные ресурсы (пункт 4.25 МДС 81-35.2004).

Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 "Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" установлено, что территориальные сметные нормативы предназначены для организаций, осуществляющих строительство или капитальный ремонт на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, независимо от их ведомственной подчиненности и источников финансирования выполняемых работ.

В ТЕР включаются единичные расценки, привязанные к местным условиям строительства, которые применяются при ремонтно-строительных работах в пределах территории административного образования Российской Федерации.

Постановлением Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области от 31.12.2010 N 6-01-33 утверждены территориальные сметные нормативы, предусмотренные для применения на территории Рязанской области. Указанные территориальные сметные нормативы внесены в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, внесены в федеральный реестр сметных нормативов под регистрационным N 70 от 20.01.2011, в том числе территориальные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве (т. 13 л.д. 10).

Территориальная сметно-нормативная база Рязанской области, утвержденная постановлением Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области от 31.12.2010 N 6-01-33, предусматривает зонирование Рязанской области на 5 зон в зависимости от удаленности района от областного центра.

Министерством применены расценки для 1 территориального района Рязанского района.

Суд первой инстанции справедливо заключил, что поскольку ТЕР Рязанской области включены в Федеральный реестр сметных нормативов, то их применение допускается при определении сметной стоимости объектов, финансируемых с привлечением средств федерального бюджета.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при составлении сметной документации на общестроительные работы, осуществляемые в районах Рязанской области, к сметной стоимости материалов должны применяться поправочные коэффициенты относительно цен базисной зоны (г. Рязань).

В свою очередь, в материалы дела заявителем представлены доказательства того, что сметная документация составлена с помощью автоматизированного программного комплекса "Смета- РИК", разработанного ООО "ИиАС" г. Москва, в котором стоимость ресурсов сформирована с учетом поправочных коэффициентов, принятых в зависимости от зоны Рязанской области.

Ссылка на то, что в ходе проверки проведен анализ документов об электронном аукционе на выполнение подрядных работ по государственному контракту 15/05/1, а также проектно-сметной документации и ни в одном из исследуемых документов не содержится информации о применении при расчетах территориальной сметной нормативной базы в редакции 2010 года и применение территориального зонирования правомерно отклонена судом первой инстанции, поскольку в проектной документации в пояснительной записке к Разделу 9 "Смета на ремонт" указано про выбранную территорию района, а также то, что стоимость в текущем уровне цен (на 4-й квартал 2011) определена базисно-индексным методом и то, что для выделения ресурсных показателей использована территориальная эталонная база ТСНБ-2001.

Кроме того, в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции (в судебном заседании от 21.08.2020) представитель ФКУ "ЦОКР" Лосик С.М. подтвердила, что на сайте Минстроя России действительно имеются соответствующие базы и территориальные сборники, включающие в себя зонирование Рязанской области на 5 зон.

С учетом установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в рассматриваемом случае министерством не была завышена стоимость отдельных видов ресурсов, а ФКУ "ЦОКР" был сделан неправомерный вывод, не соответствующий фактическим обстоятельствам дела.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пункт 19 оспариваемого предписания не соответствует нормам законодательства и подлежит отмене.

В отношении пункта 20 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Из материалов дела следует, что УФК по Рязанской области ссылалось на то, что министерством по ГК N 77/05/1 приняты и оплачены фактически не выполненные подрядчиком работы по укреплению обочин на площади 2791,5 кв.м., что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета в размере 598 653 руб. 50 коп.

В свою очередь, министерство ссылалось на то, что работы по укреплению обочин выполнены в оплаченном размере, ссылаясь на количество израсходованного лома асфальтобетона (сравнение объема срезанного асфальтобетона и количества асфальтобетона, необходимого для досыпки обочин).

Однако, как установлено судом, данный расчет сделан математически, без представления доказательств объема фактически полученного лома асфальтобетона и фактически использованного лома асфальтобетона.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что доводы, приведенные УФК по Рязанской области в подтверждение своих выводов, являются обоснованными.

Из материалов дела следует, что на автомобильной дороге Спас-Клепики - Рязань на участке (1+083 -3+780) (далее - Участок N 1) - запланированы работы по укреплению обочин на участке протяженностью 2700 м, выполнены на участке протяженностью 2697 м, причем, исходя из адреса объекта (1+083 - 3+780) расчетная протяженность Участка N 1 составляет 2697 км.

Согласно схеме автомобильной дороги Спас-Клепики - Рязань в Клепиковском районе Рязанской области (далее - Схема Участка N 1) подрядные работы по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог дорожные работы проводились на участке (1+083 - 3+780).

Расчетная площадь обочин, исходя из ширины обочины согласно Техническому зданию к ГК N 77/05/1 (0,75 м, по обеим сторонам), составила 4050,00 м2 (2700 х 0,75 х 2), согласно исполнительной документации по ГК N 77/05/1 (Схема Участка N 1, Общий журнал производства работ N 2 (далее - Журнал N 2) (графа 4 "Место производства работ")) - 4045,50 м2 (2697 х 0,75 х 2).

Согласно Журналу N 1 (графа 8 "объем выполненных работ") площадь укрепленных обочин составила 4050,00 м2, что больше расчетной величины на 4,5 м2.

Актом освидетельствования ответственных конструкций от 17 июля 2017 (далее - Акт освидетельствования N 6) приняты - к освидетельствованию работы по "устройству; укрепления обочин АБГ на ширину 0,75 м от автодороги "Спас-Клепики - Рязань" (1+083 - 29+113) на участке (1+083 -3+780) (ПК 0+00 - ПК; 27+00)". То есть Актом освидетельствования N 6 подтверждено проведение работ по укреплению обочин на Участке N 1 протяженностью 2697 м.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что работы по укреплению обочин на Участке N 1 должны быть приняты и оплачены министерством площадью 4045 м2.

На автомобильной дороге Шумашь - Заокское - Коростово на участке (0+000 - 15+100) (далее - Участок N 2) - запланированы работы по укреплению обочин на участке протяженностью 15100 м, выполнены на участке протяженностью 13242 м.

При этом согласно схеме автомобильной дороги Шумашь - Заокское - Коростово в Рязанском районе Рязанской области (далее - Схема Участка N 2) подрядные работы по приведению в нормативное состояние автомобильных, дорог, дорожные работы проводились в пределах Участка N 2 (0+000 - 15+100) на двух участках: 0+000 - 1+967 и 3+825 - 15+100 общей протяженностью 13242 км.

В свою очередь, расчетная площадь обочин, исходя из ширины обочины согласно Техническому зданию к ГК N 77/05/1 (0,75 м, по обеим сторонам), составила 22650 м2 (15100 х 0,75 х 2), согласно исполнительной документации по ГК N 77/05/1 (Схема Участка N 2, Общий журнал производства работ N 1 (далее - Журнал N 1) (графа 4 "Место производства работ")) - 19863 м2 (13242 х 0,75x2).

Согласно Журналу N 1 (графа 8 "объем выполненных работ") площадь укрепленных обочин составила 19886,00 м2, что больше расчетной величины на 20 м2.

Актом освидетельствования ответственных конструкций от 28 июля N 12 (далее - Акт освидетельствования N 12) приняты к освидетельствованию работы по "устройству укрепления обочин АБГ на ширину 0,75 м от автодороги "Шумашь - Заокское - Коростово" на участке (0+000 - 15+100) (ПК 0+00 - ПК 151+00)".

Таким образом, Актом освидетельствования N 6 подтверждено проведение работ по укреплению обочин на Участке N 2 протяженностью 15100 м, тогда как подрядчиком фактически проводились дорожные работы на двух участках автомобильной дорога в пределах Участка N 2 общей протяженностью 13242 м.

Из материалов дела следует, что фактически работы по укреплению обочин не проводились на участке дороги, занятого мостом, так как обочины на нем отсутствуют.

Следовательно, работы по укреплению обочин на Участке N 2 должны быть приняты и оплачены министерством площадью 19863 м2.

При этом, как следует из материалов дела, министерством подписан Акт освидетельствования N 12, содержащий неверные сведения о протяженности участка автодороги "Шумашь - Заокское - Коростово" в части завышения данного показателя на 1858 км.

В рамках исполнения ГК N 77/05/1 подрядчиком осуществлены дорожные работы на участках автомобильных дорог общей протяженностью 31955 м, что меньше заявленной в Техническом здании к ГК N 77/05/1 на 1861 м (33816 - 31955), в результате чего расчетная площадь укрепляемых обочин составила 47932,5 м2 (31955 х 0,75 х 2), что меньше расчетной площади согласно Техническому зданию к ГК N 77/05/1 (33816 х 0,75 х 2 = 50724) на 2791,5 м2 (50724-47932,5).

Согласно Актам N КС-2 от 28.07.2017 N 1, от 07.08.2017 N 2, подписанным со стороны министерства главным специалистом управления автомобильных дорог министерства и Справкам N КС-3 от 28.07.2017 N 1, от 07.08.2017 N 2, подписанным со стороны министерства начальником ПЭО управления автомобильных дорог министерства работы по ГК N 77/05/1 приняты министерством в объемах, предусмотренных Техническим заданием.

В свою очередь фактов направления министерством мотивированного отказа от принятия результатов выполненных работ или акта с перечнем выявленных недостатков и сроков их исполнения в соответствии с пунктом 4.6 ГК N 77/05/1 не установлено, дополнительные соглашения к ГК N 77/05/1 на уменьшение объемов работ не заключались.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что министерством в рамках исполнения ГК N 77/05/1 приняты и оплачены фактически не выполненные подрядчиком работы по укреплению обочин на Участке N 1 и Участке N 2 общей площадью 2791,5 м2. Стоимость принятых и оплаченных министерством фактически не выполненных работ составила 2 663 649 руб. 30 коп. (2791,5 х 954,20), в том числе за счет федерального бюджета - 598 653 руб. 50 коп. (2663649,30 / 100 х 22,474937).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ) принятие к бухгалтерскому учету документов, которыми оформляются не имевшие места факты хозяйственной жизни, не допускается.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пункт 20 оспариваемого предписания является законным и обоснованным.

В отношении пунктов 21-22 оспариваемого предписания судом первой инстанции установлено следующее.

Из материалов дела следует, что УФК по Рязанской области ссылалось на то, что министерством приняты и оплачены работы по устройству выравнивающего и верхнего слоев покрытия дорожной одежды, а также по устройству выравнивающего слоя покрытия дорожной одежды, при выполнении которых отсутствовали предусмотренные условиями ГК N 9/05/1 (АО "Рязаньавтодор") строительные материалы (щебеночно-мастичный асфальтобетон ЩМА-15 и горячая, пористая, мелкозернистая асфальтобетонная смесь II марки), что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета на сумму 2 377 613 руб. 95 коп. (пункт 21).

По пункту 22 предписания УФК по Рязанской области также указано, что министерством приняты и оплачены работы по устройству выравнивающего и верхнего слоев покрытия дорожной одежды, а также по устройству выравнивающего слоя покрытия дорожной одежды, при выполнении которых отсутствовали предусмотренные условиями ГК N 77/05/1 (ООО ГК "Альянс") строительные материалы (асфальтобетон горячий плотный мелкозернистый тип Б II марки), что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета на сумму 3 077 955 руб. 30 коп.

При этом в обоснование данных выводов УФК по Рязанской области ссылалось на экспертное заключение N ФКУ2018/ЭСМ-122 (т. 5 л.д. 1-48), дополнение к отчету N СТИ-НН-2018/11, экспертное заключение N ФКУ2018/ЭСМ-123 (т. 5 л.д. 49-92), экспертное заключение N ФКУ2018/ЭСМ-124 (т. 5 л.д. 93-146), экспертное заключение N ФКУ2018/ЭСМ-125 (т. 5 л.д. 147-194), экспертное заключение N ФКУ2018/ЭСМ-126 (т. 5 л.д. 195-245). Указанные экспертные заключения подготовлены ООО "НТЦ "ЭксиМ", составленных в связи с проведенными в ходе проверки исследованиями строительных материалов.

В ходе вышеуказанных экспертиз установлено, что фактическая толщина верхнего слоя покрытия и фактическая толщина выравнивающего слоя менее нормативных значений (менее 5 см и менее 3 см). В связи с чем, экспертами был посчитан фактический расход асфальтобетонной смеси на устройство покрытий и посчитана общая стоимость строительных материалов, признаваемых отсутствующими на объекте.

Как установлено судом, в рамках подготовки экспертного заключения N ФКУ2018/ЭСМ-122 экспертной организацией было отобрано 10 проб вырубок (кернов), что подтверждается актом от 19.09.2018 N 01 (т. 5 л.д. 33-35).

В акте отбора проб указана фактическая толщина каждой отобранной пробы послойно (верхний / нижний слой).

В экспертном заключении при расчете объема смеси (л. 27 экспертного заключения - т. 5 л.д. 27), также указывается фактическая толщина слоя по каждой из проб, по которой сделан расчет.

Вместе с тем, толщина, указанная в экспертном заключении, и фактическая толщина верхнего слоя, указанная в акте, отличается:

- по ПК 1+05: в заключении указана толщина слоя 4,2 см., в акте отбора проб - 4,3 см;

- по ПК 18+45: в заключении указана толщина слоя 3,9 см., в акте отбора проб - 4 см;

- по ПК 21+95: в заключении указана толщина слоя 4,0 см., в акте отбора проб - 4,1 см.

При этом, при расчете фактического объема использованной смеси, эксперт учитывает только те керны, в которых толщина слоя составляет менее 5 см и распространяет эти данные на всю площадь покрытия.

Однако, в акте отбора проб имеются пробы, в которых толщина слоя равняется или больше нормативного (ПК 1+05 толщина нижнего слоя - 3,5 см; ПК 8+55толщина нижнего слоя - 4,4 см; ПК 11+65 - толщина верхнего слоя - 5 см, нижнего - 6,6 см; ПК 15+15 - толщина нижнего слоя - 3 см; ПК 18+45 - толщина нижнего слоя 3,5 см; ПК 21+95 - толщина нижнего слоя - 3 см; ПК 25+95 - толщина верхнего слоя - 5,3 см).

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно заключил, что выводы о толщине, а следовательно, и об объемах использованной смеси сделаны экспертом в экспертном заключении N ФКУ2018/ЭСМ-122 выборочно, без учета размера толщины слоя у всех отобранных керн, и являются недостоверными. Общий объем покрытия - 28350 кв.м.

По экспертному заключению N ФКУ2018/ЭСМ-123 в расчете (т. 5 л.д. 76) фактическая толщина выравнивающего слоя ПК 15+75 указана 0,8 см., а в акте отбора проб - 1 см. (т. 5 л.д. 81-83). Не учтена проба ПК 1+05, где размер нижнего слоя составил 3 см. Всего при расчете использовано 5 проб. Общая площадь покрытия объекта - 16 600 кв.м.

Как установлено судом, по экспертному заключению N ФКУ2018/ЭСМ-124 в расчете (т. 5 л.д. 119-122) при расчете объема использованной смеси для верхнего слоя учтено 3 керны. При этом, из 12 отобранных керн 7 керн имеют толщину верхнего слоя 5 см и более 5 см. При расчете объема использованной смеси выравнивающего слоя учтено 9 керн. При этом, по трем кернам толщина выравнивающего слоя составила более 3 см. Общая площадь покрытия объекта - 90600 кв.м.

По экспертному заключению N ФКУ2018/ЭСМ-125 в расчете (т. 5 л.д. 175-176) по ПК 6+10 указана толщина выравнивающего слоя - 1,5 см., по ПК 15+20 - 2,0 см., ПК 25+30 - 2,0 см, ПК 30+40 - 2,1 см, ПК 41+10 - 1,0 см, в то время как в акте отбора проб толщина нижнего слоя не указана. В связи с чем, документальных доказательств, подтверждающих толщину слоя, в материалы дела не представлено. Проверить расчет не представляется возможным. При расчете не учтено, что по 2 пробам толщина нижнего слоя соответствовала нормативной. Общая площадь покрытия по контракту - 30000 кв.м.

По экспертному заключению N ФКУ2018/ЭСМ-126 в расчете (т. 5 л.д. 221-223) по ПК 35+25 толщина верхнего слоя указана в размере 4,0 см, в то время как в акте отбора проб (т. 5 л.д. 227-229) толщина слоя указана - 4,3 см. Всего было отобрано 12 проб. Однако, при расчете объема использованной смеси по верхнему слою учтены результаты измерений по 4 пробам. При этом не учтено, что по 4 пробам толщина верхнего слоя соответствовала нормативной (5 см) или превышала ее. При расчете объема использованной смеси по выравнивающему слою, учтены результаты по 5 проб. При этом не учтено, что по 6 пробам толщина выравнивающего слоя соответствовала нормативной (3 см) или превышала ее. Площадь покрытия - 51 496 кв.м.

При таких обстоятельствам суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что результаты всех вышеуказанных экспертиз нельзя признать достоверными и объективными.

Кроме того, установление фактической толщины верхнего и выравнивающего слоев производилось контрольным органом на отдельных точках покрытия, следовательно, является толщиной на локальном месте отбора.

В соответствии с пунктом 2.3.1 Приложения А СП 78.13330.2012 "Не более 10 % результатов определений могут иметь отклонения от проектных значений до *10 мм, остальные до *5 мм.

Таким образом, как справедливо заключил суд первой инстанции, одно локальное место может входить в 10 % полученных результатов, что не противоречит требованиям СП 78.13330.2012.

Пунктом 12.5.2 СП 78.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция СНиП 3.06.03-85 установлено, что в процессе строительства покрытия и основания дополнительно к 4.11 следует контролировать качество асфальтобетона всех слоев основания и покрытия по показателям кернов (вырубок) в трех местах (предварительно определенных методами неразрушающего контроля) на 7000 м2 (10000 м2 при площадях 34 А45-42960/2018 покрытия более 30000 м2) покрытия по ГОСТ 9128, ГОСТ 31015, а также прочность сцепления слоев покрытия.

Согласно пункту 4.2.3 Методических рекомендаций по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования усиление дорожной одежды сопровождается исправлением продольных и поперечных неровностей и поперечных уклонов проезжей части. При этом исправление поперечных уклонов производит методами фрезерования покрытия, устройства выравнивающего слоя или их комбинаций. Продольный профиль исправляют выравнивающим слоем. Новые слои (включая выравнивающий) устраивают, руководствуясь действующими требования на строительство асфальтобетонных покрытий.

В соответствие с пунктом 3.3 ГОСТ Р 54401-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные общего пользования. Асфальтобетон дорожный литой горячий. Технические требования, выравнивающий слой - этой слой переменной толщины, который наносится на имеющийся слой или поверхность с целью создания нужного профиля поверхности для устройства следующего конструктивного слоя равномерной толщины.

Из СП 78.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Актуальная редакция СПиП 3.06.03-85 следует, что толщина выравнивающего слоя должна быть не менее значения имеющих неровностей.

Таким образом, выравнивающий слой служит для исправления существующих неровностей.

Суд первой инстанции верно указал, что устройство выравнивающего слоя равной толщины на всем протяжении участка автомобильной дороги (то, из чего исходят специалисты ООО "НТЦ "ЭКСИМ" в экспертных заключениях, положенных в основу выводов контролирующего органа) не соответствует сути выравнивающего слоя, цель которого в выравнивании основания дороги для последующей укладки верхнего слоя равномерной толщины.

Учитывая указанную специфику выравнивающего слоя ни технические нормы, ни условия государственного контракта (вопреки толкованию специалистов экспертного учреждения) не предусматривают требования о равномерной укладке выравнивающего слоя.

В свою очередь предусмотренные государственными контрактами требования об устройстве выравнивающего слоя средней толщиной 3 см, верхнего слоя толщиной 5 см, предполагают при исполнении укладку выравнивающего слоя разной толщины в разных точках участка автомобильных дорог, на которых в соответствии с государственными контрактами осуществлялись ремонтные работы.

Кроме того, согласно СП 78.13330.2012 Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция СНиП 3.06.03-85 (примечание 2 таблицы А1) определение мест отбора кернов (вырубок) для контроля толщины слоев следует осуществлять по результатам георадиолокационных измерений.

В рассматриваемом случае, как следует из материалов дела, данные измерения специалистами ООО "НТЦ "ЭКСИМ" не выполнялись.

Так же, как следует из актов отбора проб, на участках автомобильной дороги имелись керны, в которых толщина выравнивающего слоя превышает 3 см, верхнего слоя - 5 см, соответственно объем использованной смеси на этих участках превышает расчетный.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отклонение толщины выравнивающего и верхнего слоев от толщины 3 и 5 см на участках, исследованных специалистами ООО НТЦ "ЭКСИМ", нивелируется более высокими показателями на иных участках того же отрезка дорожной сети, что не меняет среднюю толщину выравнивающего/верхнего слоев и не влечет использование смеси в меньшем объеме, как на это указывает контролирующий орган.

С учетом изложенного суд первой инстанции к правильному выводу о том, что в связи с нарушением методики определения соответствия средней толщины выравнивающего и верхнего слоев дорожного полотна, доводы УФК по Рязанской области о завышении объемов асфальтобетонной смеси, положенные в основу пунктом 21, 22 оспариваемого предписания, являются недоказанными.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал недействительными пункты 21, 22 оспариваемого предписания.

Довод ООО "ГК "Альянс" о том, что акты приема-передачи выполненных работ (экспертных заключений, подготовленных ООО "НТЦ "ЭксиМ") датированы 03.10.2018, а сами экспертные заключения датированы 09.10.2018, справедливо не принят во внимание судом первой инстанции, поскольку данное обстоятельство не свидетельствует о незаконности подготовленных экспертных заключений.

Довод министерства о том, что управление в оспариваемом предписании ссылается на пункт 1 статьи 162 БК РФ, который был введен Федеральным законом от 18.07.2017 N 178-ФЗ и вступил в силу с 01.01.2018, в связи с чем невозможно установить, какое нарушение было совершено министерством, отклоняется судом первой инстанции, поскольку текст статьи 162 идентичен, как в редакции, действовавшей до 01.01.2018, так и после. Разница в редакциях - присвоение пунктов и подпунктов по тексту статьи.

С учетом установленных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что предписание УФК по Рязанской области от 04.12.2018 N 59-23-06/23-5472 является необоснованным и подлежит признанию недействительным в части пунктов 6-10, 12-16, 18, 19, 21, 22.

В удовлетворении остальной части заявленных требований суд первой инстанции правомерно отказал.

Довод жалобы управления о том, что судом первой инстанции неверно установлено, что сборник 68 "Благоустройство" на ремонтно-строительные работы непосредственно взаимосвязан с объектами жилищно-коммунального хозяйства, то есть в части несоотнесения автомобильной дороги к объектам, на которых могут производиться работы по благоустройству, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку вопреки доводам жалобы, суд в обоснование принятого решения о признании пунктов предписания недействительными руководствовался не только указанными выше выводами, а в совокупности установленными фактическими обстоятельствами дела и нормами права.

Вопреки доводам жалобы управления, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания не согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что нормы сборника ФЕР-27 "Автомобильные дороги" относятся ко всему тому, что относится к автомобильным дорогам, а нормы сборника ФЕР - 68 "Благоустройство", предназначены для определения стоимости ремонтных работ на городских проездах и не распространяются на объекты дорожных работ, относящиеся к автомобильным дорогам общего пользования.

Работы по государственным контрактам N 77/05/1, N 103/05/1, N 104/05/1, N 9/05/1, N 16/05/1 относились к ремонту и содержанию на автомобильных дорогах регионального и межмуниципального значения.

При вынесении обжалуемого судебного акта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Сборник 68 "Благоустройство" на ремонтно-строительные работы непосредственно взаимосвязан с объектами жилищно-коммунального хозяйства, в то время как сборник 27 "Автомобильные дороги" отнесен к работам, выполняемым по автомобильным дорогам. Согласно разделу 1 сборника 68 "Благоустройство", расценки, установленные этим сборником, применяются при работах, производимых вручную, а работы, произведенные по государственным контрактам N 103/05/1, N 104/05/1, N 77/05/1, N 9/05/1, N16/05/1, выполнены с применением специальной техники, что также обуславливало необходимость применения сборника 27 "Автомобильные дороги". В этой связи в рассматриваемой конкретной ситуации при составлении сметной документации на выполнение работ, связанных с содержанием автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, заказчик с учетом максимального соответствия состава работ и ресурсов применяемого норматива условиям и особенностям технологии производства работ, вправе был использовать положения сборника 27 "Автомобильные дороги", применяя нормы сборника 68 "Благоустройство" лишь в случаях выполнения небольшого объема работ на городских проездах, мостовых и тротуарах.

Данный вывод суда подтверждается доказательствами, представленными министерством в материалы дела, которым судом дана надлежащая оценка.

Суд апелляционной инстанции также считает необходимым отметить, что разная стоимость работ обусловлена разной производительностью и разным объемом выполняемых работ.

Доводы апелляционной жалобы УФК по Рязанской области о том, что министерством из двух аналогичных сметных норм (ФЕР 27 и ФЕР 68) выбрало расценки, учитывающие большее количество ресурсов на выполнение работ, что привело к необоснованному расходованию средств федерального бюджета, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку при заключении контрактов министерством применены расценки по фрезерованию поверхности слоя асфальтобетонного покрытия из ФЕР-27, исходя из фактической производительной "малой" и "средней" фрезы, и исходя из больших объемов работ.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, а также доводы жалобы УФК по Рязанской области, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что позиция управления о применении расценок из сборника ФЕР 68 сводится исключительно к применению более низких цен, без учета в совокупности и взаимосвязи особенностей, количества и вида техники, ее производительности, с объемом, характером и местоположением предполагаемых работ, связанных с ремонтными работами по содержанию дорог.

Доводы жалобы управления о том, что имеется дублирование работ, отраженных в пункте 1 Сметного расчета от 15.05.2017 к ГК 77/05/1 и в пункте 15 этого же Сметного расчета, связанные с фактической транспортировкой срезанного гранулята, а также, что в ходе контрольного мероприятия не представлены соответствующие пояснения, а документы, подтверждающие отгрузку гранулята, не могут служить достаточными для обоснования правильности вменяемого нарушения, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку указанные работы не являются по своей сути дублирующими, а представляют собой две самостоятельные работы, которые выполнялись фактически, и не дублировали какие-либо иные виды и объемы работ по спорному сметному расчету.

В представленных в материалы дела путевых листах отражены сведения о совершенной фактической перевозке, срезанного гранулята, наименовании, количестве груза, датах перевозки, пунктах погрузки, разгрузки, виде и государственном номере транспортного средства, водителе, осуществлявшем перевозку.

Из содержания путевых листов следует, что они относятся к перевозке гранулята при выполнении работ по ремонту автомобильных дорог, что подтверждает фактическое исполнение каждой из работ.

Несмотря на то, что перевозка не отражена в смете, сам факт осуществления погрузки и перевозки срезанного гранулята на время до укладки его на обочину подтвержден путевыми листами ООО ГК "Альянс".

УФК по Рязанской области не были представлены надлежащие и допустимые доказательства, подтверждающие, что в данном случае имелись задвоения, а примененные расценки привели к неправомерному расходованию средств федерального бюджета.

Довод жалобы управления о необходимости применения ФССЦ408-0024, как более дешевого материала, не принимается во внимание судом апелляционной инстанции, поскольку противоречит материалам дела.

Вопреки доводам жалобы управления, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о правомерном применении министерством, с учетом технологии работ, ТЕР 27-03-004-01 "Устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси: с применением укладчиков асфальтобетона", поскольку она входит в раздел "подготовка существующих оснований и покрытий под черные щебеночные (гравийные) и асфальтобетонные покрытия (при реконструкции)".

Доказательств, опровергающих данный вывод суда первой инстанции, управление в материалы дела не представило.

Доводы УФК по Рязанской области, приведенные в апелляционной жалобе, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование заявителем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судом норм права, а потому не опровергают правильность этих выводов.

Доводы апелляционных жалобы министерства и ООО ГК "Альянс" о том, что суд первой инстанции, рассматривая дело в части пунктов 2-5 оспариваемого предписания, вышел за пределы фактических обстоятельств дела, дал оценку иным обстоятельствам, которые не являлись предметом спора, отказал в признании предписания в этой части недействительным по основаниям, которые не являлись причиной его вынесения, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку при вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции правомерно руководствовался принципом, установленным в части 1 статьи 10 и части 1 статьи 71 АПК РФ, в соответствии с которым арбитражный суд при разбирательстве дела обязан непосредственно исследовать все доказательства по делу.

Изложение судом в своем решении по результатам исследования доказательств иных выводов о фактических обстоятельствах дела, чем те, которые сделало управление, не свидетельствует о выходе суда за пределы рассмотрения заявленных требований.

С учетом изложенного, вопреки доводам жалоб министерства и ООО ГК "Альянс", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что пункты 2-5 оспариваемого предписания являются законными, обоснованными и не нарушают права заявителя.

Доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции, в указанной части пунктов 2-5 оспариваемого предписания, министерством и ООО ГК "Альянс в материалы дела не представлено.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционных жалоб министерства и ООО ГК "Альянс не представлено.

Ссылки подателей апелляционных жалоб на то, что судом первой инстанции нарушены положений статьи 170 АПК РФ, отклоняются судом апелляционной инстанции в силу следующего.

В мотивировочной части решения в соответствии с подпунктом 2 части 4 статьи 170 АПК РФ должны быть указаны, в частности, доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Мотивировочная часть оспариваемого судебного акта соответствует требованиям статьи 170 АПК РФ, отражает доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения.

При этом то обстоятельство, что в обжалуемом судебном акте не отражены все имеющиеся в деле доказательства либо доводы участвующих в деле лиц, не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной оценки и проверки.

При рассмотрении дела судом установлена, исследована и оценена вся совокупность обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, имеющимся по делу доказательствам дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 12.03.2021 по делу N А54-1590/2019 оставить без изменения, а апелляционные жалобы министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области, Управления Федерального казначейства по Рязанской области и общества с ограниченной ответственностью Группа Компаний "Альянс" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Н. Стаханова

Судьи

Д.В. Большаков Е.Н. Тимашкова