Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2021 г. N 15АП-8157/21 по делу N А32-49686/2020

город Ростов-на-Дону

15 июня 2021 г.

дело N А32-49686/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 июня 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рымарь Р.В.,

при участии:

от АО "Почта России" в лице УФПС Краснодарского края: Шунькина П.П. по доверенности N 4/ЮР от 01.10.2019;

от ГКУ КК "Безопасный регион": Терновой А.П. по доверенности N 43 от 24.05.2021; Сидорова В.А. по доверенности N 31 от 09.03.2021,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Почта России" в лице Управления Федеральной почтовой службы по Краснодарскому краю

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 17.03.2021 по делу N А32-49686/2020

по заявлению акционерного общества "Почта России" (ИНН 7724490000, ОГРН 1197746000000) в лице Управления Федеральной почтовой службы по Краснодарскому краю

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьих лиц: государственного казенного учреждения Краснодарского края "Безопасный регион" (ИНН 2310173127, ОГРН 1132310009700); общества с ограниченной ответственностью "Нева-Экспресс" (ИНН 0105060293, ОГРН 1100105000270)

об оспаривании решения,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Почта России" в лице Управления Федеральной почтовой службы по Краснодарскому краю (далее - общество, Почта России) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - Краснодарское УФАС, управление, антимонопольный орган) об оспаривании решения N 1584/2020-КС по делу N 023/06/64-4434/2020 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд от 14.09.2020.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное казенное учреждение Краснодарского края "Безопасный регион" (далее - учреждение); общество с ограниченной ответственностью "Нева-Экспресс".

Не согласившись с принятым судебным актом, Почта России обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просила решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы общество сослалось на то, что под наименованием закупки "Информирование граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения..." фактически подразумеваются только услуги почтовой связи, заключающиеся в предпочтовой подготовке корреспонденции (печать, присвоение индекса и т.п.), ее рассылка и доставка адресату. Заявитель жалобы полагает, что заказчиком установлены требования к техническим характеристикам извещения, требования к заполнению извещения и требования к содержанию извещения, не соответствующие законодательству о почтовой связи и о защите конкуренции. При описании объекта закупки заказчиком допущены два нарушения: ограничение количества участников закупки в связи с необходимостью исполнителем по требованию заказчика вносить в извещение изменения; вмешательство заказчика в хозяйственную деятельность операторов почтовой связи путем установления требований к почтовым извещениям, требований по внесению изменений в извещения. Заказчик установил требования по ведению оператором почтовой связи документов, не предусмотренных законодательством о почтовой связи. Заказчиком в закупочной документации никак не обоснована необходимость в одностороннем порядке изменять время сдачи электронных копий постановлений, не предусмотрены критерии внесения подобных изменений, поэтому данное условие также свидетельствует о нарушениях в действиях заказчика. В соответствии с пунктом 10.2.1 приложения N 1 к проекту контракта (Техническое задание) исполнитель обязан к началу исполнения обязательств по контракту организовать возможность отслеживания движения заказного почтового отправления с момента отправки до получения конечного статуса операции ("прием", "вручение", "передача на временное хранение") на информационном ресурсе исполнителя в сети Интернет (с указанием даты), с указанием даты присвоения статуса "обработка" (атрибут операции "доставлено извещение"). Почта России считает данное требование противоречащим ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), так как должны быть указаны не конкретные показатели, а максимальные и (или) минимальные значения таких показателей. В противном случае можно предполагать, что данные условия "подогнаны" под конкретного исполнителя.

В отзыве на апелляционную жалобу учреждение просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества просил решение суда отменить.

Представитель учреждения просил апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в порядке апелляционного производства в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, на электронной площадке РТС-тендер www.rts-tender.ru было размещено извещение о проведении электронного аукциона N 0818500000820004188 на право заключения контракта на оказание услуги по осуществлению мероприятий, направленных на информирование граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения (получение информации в электронном виде, ее печать, подготовка к пересылке, пересылка и доставка получателю заказного почтового отправления).

На участие в аукционе в электронной форме было подано три заявки участников: ООО "Нева-Экпресс" (идентификационный номер N 108193237); ООО "НПС-ДОН" (идентификационный номер N 108195371); АО "Почта России" (идентификационный номер N 108196842).

Аукцион в электронной форме состоялся 11.09.2020.

АО "Почта России" обратилось в Краснодарское УФАС с жалобой на действия заказчика при проведении закупки, в которой указано на то, что документация электронного аукциона составлена с нарушениями Закона о контрактной системе.

Решением антимонопольного органа от 04.09.2020 по делу N 023/06/64-4434/2020 жалоба признана необоснованной.

Полагая, что указанное решение является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В силу частей 1, 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения аукционов регулируется положениями параграфа 2 главы 3 Закона N 44-ФЗ, в частности статьями 59 - 71 названного Закона. При проведении аукционов в электронной форме (электронных аукционов) применению также подлежат общие положения об осуществлении закупок, установленные параграфом 1 главы 3 указанного Закона (статьи 24 - 47).

Под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (часть 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Исходя из пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В пункте 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ определена необходимость использования при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

В рассматриваемом случае объектом закупки являлось оказание услуг по осуществлению мероприятий, направленных на информирование граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Согласно разделу 2 "Описание объекта закупки" документации аукциона в электронной форме при оказании услуги исполнитель обеспечивает:

определение индекса для почтового отправления;

прием электронной копии постановления по делу об административном правонарушении для оказания услуги (с учетом соблюдения требований по защите персональных данных);

печать копии постановления по делу об административном правонарушении (с учетом соблюдения требований по защите персональных данных);

нанесение на конверт агитационных надписей по информированию граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения;

вложение и упаковывание копии постановления по делу об административном правонарушении в конверт;

пересылку и доставку получателю копии постановления по делу об административном правонарушении заказным почтовым отправлением, оставление извещения в случае невозможности вручения заказного почтового отправления адресату;

ежедневное предоставление заказчику статусов заказных почтовых отправлений.

Общество полагает, что подп. 7 п. 10.2.17.3 аукционной документации противоречит пункту 10.2 контракта, не соответствует требованиям, предъявляемым ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ, так как условие о необходимости в процессе исполнения контракта в одностороннем порядке вносить изменение в содержание извещения о вручении заказного письма приводит к ограничению конкуренции.

Антимонопольным органом в оспариваемом решении обоснованно указано, что согласно Правилам оказания услуг почтовой связи, утвержденном Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234, не определены форма и содержание извещения.

Законодательством, регламентирующим деятельность по оказанию услуг почтовой связи, не утверждена форма и содержание извещения с приглашением получить заказное почтовое отправление в случае невозможности вручения заказного почтового отправления адресату, в связи с чем заказчиком установлены требования к составу информации, содержащейся в извещении, которая складывается из информации, полученной в рамках исполнения контракта в части исполнения обязательств по доставке и вручению заказного почтового отправления, что, в свою очередь, не может привести к ограничению конкуренции.

Из подпункта 7 пункта 10.2.17.3. раздела 2 "Описание объекта закупки" документации аукциона в электронной форме следует, что информация, содержащаяся в Требованиях к содержанию извещений, может меняться по согласованию с заказчиком или по его требованию.

Согласно пункту 10.2 проекта контракта любые изменения и дополнения к настоящему контракту имеют силу только в том случае, если они оформлены в письменном виде и подписаны обеими сторонами; в случае изменения у исполнителя места нахождения, банковских реквизитов, названия он обязан в течение 1 (одного) дня письменно известить об этом заказчика; в случае изменения у заказчика места нахождения, банковских реквизитов, названия он обязан в течение 7 (семи) дней письменно известить об этом исполнителя.

При этом пункт 10.2 проекта государственного контракта не противоречит п. 10.2.17.3 Описания объекта закупки и Технического задания (приложение 1 к государственному контракту), т.к. любые изменения и дополнения к контракту имеют силу только в том случае, если они оформлены в письменном виде и подписаны обеими сторонами.

Пунктом 10.5 проекта контракта определено, что изменение и(или) расторжение контракта осуществляется в порядке, в сроки, в случаях и на условиях, установленных статьями 34, 95, 96 Закона N 44-ФЗ.

Обществом также указано на то, что для сдачи файла формата "csv" для определения индекса график не предусмотрен, что по мнению общества свидетельствует о нарушении принципа прозрачности закупки и может привести к различным злоупотреблениям со стороны заказчика.

Вместе с тем, согласно условиям раздела 2 "Описание объекта закупки" и "Технического задания" (приложение 1 к государственному контракту) заказчик обязан организовать предоставление исполнителю файл формата "csv" для определения индекса для почтового отправления (п. 10.1.1.), а исполнитель производить определение индекса для заказного почтового отправления в срок не более 24 часов с момента получения данных (получения файла формата "csv") (п. 10.2.2.) и производить возврат файлов формата "csv" с определенными индексами для почтового отправления на запоминающем устройстве, используемом в качестве носителя флеш-память, непосредственно уполномоченному сотруднику ЦАФ АПОДД в срок, не превышающий 24 часов с момента получения данных (п. 10.2.3.).

В связи с изложенным вывод антимонопольного органа, что заказчиком установлен конкретный временной промежуток (24 часа с момента получения данных), в течение которого исполнитель обязан произвести возврат файла формата "csv", является верным.

Ссылка общества на то, что заказчиком не обоснована необходимость в одностороннем порядке изменять время сдачи электронных копий постановлений, не предусмотрены критерии внесения подобных изменений, обоснованно не принята антимонопольным органом и судом первой инстанции.

В соответствии с п. 10.2.5 раздела 2 аукционной документации исполнитель обязан принимать в электронном виде копии постановлений по делам об административном правонарушении в соответствии с сопроводительным реестром (Приложение 7 к Описанию объекта закупки и Приложение 7 к техническому заданию (приложение 1 к государственному контракту)) и графиком сдачи электронных копий постановлений по делам об административном правонарушении (Приложение 9 к Описанию объекта закупки и Приложение 9 к техническому заданию (приложение 1 к государственному контракту)".

В приложении 9 к Описанию объекта закупки и приложении 9 к техническому заданию (приложение 1 к государственному контракту) указано, что время сдачи электронных копий постановлений по делам об административном правонарушении (с 9 ч. 00 мин. - 18 час. 00 мин.) может меняться, что обусловлено графиком работы центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения ГИБДД (г. Краснодар) ГУ МВД России по Краснодарскому краю (далее - ЦАФ АПОДД). По условиям контракта загрузка файла формата "csv" для определения индекса для заказного почтового отправления, и загрузка электронных копий постановлений по делам об административном правонарушении для печати и сопроводительного реестра осуществляется с запоминающего устройства, использующего в качестве носителя флеш-память, непосредственно уполномоченным сотрудником ЦАФ АПОДД.

Определение заказчиком срока сдачи электронной копии постановления о привлечении к административной ответственности в зависимости от графика работы учреждения не противоречит Закону N 44-ФЗ и не ограничивает круг лиц, желающих участвовать в торгах.

Общество полагает, что требования технического задания направлены на создание преимуществ для одной компании, поскольку:

пунктом 10.2.19 технического задания исполнитель обязан вести документ, содержащий информацию о движении заказного почтового отправления;

в пункте 10.2.17.2 технического задания установлены для исполнителя требования к заполнению извещений, предусматривающих, в том числе отражение времени вручения заказного почтового отправления, а также необходимость их согласования с заказчиком;

в соответствии с пунктом 10.2.1 аукционной документации исполнитель обязан к началу исполнения обязательств по контракту организовать возможность отслеживания движения заказного почтового отправления с момента отправки до получения конечного статуса операции ("прием", "вручение", "передача на временное хранение") на информационном ресурсе исполнителя в сети Интернет (с указанием даты), с указанием даты присвоения статуса "обработка" (атрибут операции "доставлено извещение"). По мнению общества, требовалось указать не конкретные показатели, а максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, обществу требуется изменить систему под одного контрагента;

с 2017 года по настоящее время победителями закупок, проводимых учреждением, являются аффилированные лица группы компаний "Национальная почтовая служба".

Антимонопольным органом при рассмотрении жалобы общества установлено, что при расчете начальной (максимальной) цены контракта были использованы предложения трех исполнителей, где заказчиком был учтен весь объем обязательств, в том числе ведение документа, содержащего информацию о движении заказного почтового отправления.

В пункте 10.2.19 раздела 2 аукционной документации предусмотрено ведение документа о движении заказного почтового отправления, который должен содержать: номер уникального идентификатора заказного почтового отправления; фамилию, имя, отчество (при наличии) получателя (адресата) (уполномоченного представителя); информацию о вручении заказного почтового отправления (в случае его вручения), оставлении извещения (в случае его оставления); дату и время вручения заказного почтового отправления (в случае его вручения), оставления извещения (в случае его оставления); подпись получателя (адресата) (уполномоченного представителя) в случае получения заказного почтового отправления с указанием фамилии и даты получения отправления; должность лица, уполномоченного исполнителем на осуществление доставки (вручения) адресату заказного почтового отправления, его фамилию, имя, отчество (при наличии) и подпись; дату формирования документа о движении заказного почтового отправления.

В случае, если получателем (адресатом) заказного почтового отправления является юридическое лицо, документ о движении заказного почтового отправления должен содержать дополнительно информацию о должности уполномоченного представителя юридического лица на получение почтовой корреспонденции.

В случае получения отправления на основании извещения подпись в документе о движении заказного почтового отправления может отсутствовать. В таком случае фактом, подтверждающим получение заказного почтового отправления, будет являться подпись получателя (адресата) (уполномоченного представителя) с указанием его фамилии и даты получения отправления на извещении.

В случае, если получателем (адресатом) заказного почтового отправления является юридическое лицо, извещение дополнительно должно содержать информацию о должности уполномоченного представителя юридического лица на получение почтовой корреспонденции.

При запросе у исполнителя документов, подтверждающих факт вручения заказного почтового отправления, исполнитель должен представить копию извещения (заверенную подписью лица, уполномоченного исполнителем на заверение копии), в случае, если получатель (адресат) (уполномоченный представитель) расписался в получении отправления в извещении, и передать в течение 3 рабочих дней заказчику со всеми запрашиваемыми документами и информацией.

Установление необходимости фиксирования вышеизложенной информации связано со спецификой необходимости ведения производства по привлечению лица к административной ответственности в связи с выявленным правонарушением.

Судебная коллегия не усматривает, что требование о ведении указанного документа, а также требования, приведенные в пункте 10.2.17.2 технического задания по заполнению извещений, в пункте 10.2.1 аукционной документации об организации возможности отслеживания движения заказного почтового отправления является незаконным и создающим условия, ограничивающие конкуренцию в сфере оказания услуг почтовой связи, влекущее за собой ограничение количества участников аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе в связи с тем, что не возлагает на исполнителя необходимость в приобретении каких-либо специфических навыков, дополнительных лицензий, допусков и разрешений.

При этом, суд первой инстанции обоснованно отметил, что устанавливая требование ведения документа о движении заказного почтового отправления, заказчик не обязывает исполнителя отказаться от ведения тех установленных им, как оператором почтовой связи, бланков, форм документов, а также унифицированных форм бланков, необходимых для выполнения своих функций.

Антимонопольным органом обоснованно отклонены доводы о составлении раздела 2 "Описание объекта закупки" документации аукциона в электронной форме под конкретного участника, в том числе с учетом, что в рассматриваемом случае на участие в аукционе в электронной форме было подано три заявки участников, т.е. три участника готовы оказать услуги в соответствии с теми требованиями, которые установил заказчик в аукционной документации. Одним из участников является общество, которое было допущено к участию в аукционе и признано участником аукциона.

Аукцион состоялся 11.09.2020 в электронной форме, снижение составило 39,00%.

Указанное свидетельствует об отсутствии в аукционной документации условий, ограничивающих конкуренцию.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно согласился с выводом антимонопольного органа об отсутствии допущенных заказчиком нарушений законодательства о контрактной системе, в связи с чем жалоба АО "Почта России" правомерно признана необоснованной.

Довод жалобы о том, что под наименованием закупки "Информирование граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения..." фактически подразумеваются только услуги почтовой связи, заключающиеся в предпочтовой подготовке корреспонденции (печать, присвоение индекса и т.п.), ее рассылка и доставка адресату, верно отклонен судом первой инстанции.

Предметом контракта является не оказание услуг почтовой связи, а оказание услуги по осуществлению мероприятий, направленных на информирование граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения (получение информации в электронном виде, ее печать, подготовка к пересылке, пересылка и доставка получателю заказного почтового отправления).

Иные доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку доказательств, имеющихся в материалах дела, но не подтверждающих позицию заявителя жалобы, не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При изложенных обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу, что в рассматриваемом случае отсутствует совокупность критериев для признания оспариваемого акта недействительным.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.03.2021 по делу N А32-49686/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов С.С. Филимонова