Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2021 г. N 17АП-6537/21 по делу N А60-8908/2021

г. Пермь

17 июня 2021 г.

Дело N А60-8908/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 июня 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И.В.,

судей Васильевой Е.В., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бочаровой И.В.

при участии:

представителя заинтересованного лица, Черного А.В., действующего по доверенности от 05.04.2021, предъявлено удостоверение адвоката;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 15 апреля 2021 года

по делу N А60-8908/2021

по заявлению Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области (ИНН 6670169564, ОГРН 1076670011131)

к обществу с ограниченной ответственностью "Нижнетагильский завод металлических конструкций" (ИНН 6668020461, ОГРН 1026601367198)

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Департамент государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Нижнетагильский завод металлических конструкций" (далее - заинтересованное лицо, ООО "НЗМК") к административной ответственности по ч.1 ст.9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 15 апреля 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. В апелляционной жалобе приводит доводы о том, что единственным документом, подтверждающим завершение строительства объекта капитального строительства является разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Указывает, что предусмотренное ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ административное правонарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение установленного порядка строительства объектов капитального строительства, возложенное на нарушителя законом, то есть является длящимся. Следовательно, лицо, осуществляющее строительство без соответствующего разрешения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока осуществляемая с нарушением закона деятельность не будет прекращена или нарушение не будет устранено. Полагает, что срок для привлечения ООО "НЗМК" к административной ответственности должен исчисляться с момента обнаружения правонарушения - 16.11.2020.

Заинтересованное лицо с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласно по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу; просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица поддержал доводы письменного отзыва, возражал против позиции апеллянта, находя ее не подлежащей удовлетворению.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в рамках предоставленных полномочий на основании обращение администрации города Нижний Тагил, определения N 29-19-26/8 от 12.11.2020 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а также в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Департаментом организована и проведена проверка наличия факта строительства объекта капитального строительства, а также наличия разрешения на строительство и выполнения требований частей 2, 3 и 3.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В ходе проверки проведен визуальный осмотр земельного участка с кадастровым номером 66:56:0203001:6051 и расположенного на нем нежилого одноэтажного здания. Правообладателем земельного участка является ООО "НТЗМК".

В ходе проверки установлено, что в нарушение требований ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации до получения разрешения на строительство ООО "Нижнетагильский завод металлических конструкций" производились работы по строительству объекта капитального строительства.

Разрешения на строительство получено в установленном порядке не было.

Данное обстоятельство явилось основанием для составления в отношении заинтересованного лица протокола об административном правонарушении от 15.01.2021 N 29-19-30/1, ответственность за которое установлена ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, направленного вместе с материалами проверки в Арбитражный суд Свердловской области для решения вопроса о привлечении заинтересованного лица к административной ответственности.

Суд первой инстанции при вынесении решения пришел к выводу о пропуске срока для привлечения общества к административной ответственности.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции приходит к следующему

Согласно части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

По пункту 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительством является создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключение временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Строительная деятельность включает в себя строительство и реконструкцию строительного объекта, выполнение строительно-монтажных работ, в том числе и общестроительных, отделочных, санитарно-технических работ, специальных и монтажных работ, пуско-наладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ, работы по капитальному ремонту зданий, сооружений.

В соответствии с абзацем 2 пункта 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получении разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Согласно пункту 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Учитывая установленные обстоятельства и нормы права, суд обоснованно пришел к выводу о том, что в действиях общества имеется событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Как указано выше, суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал, что срок привлечения к административной ответственности, в данном случае на момент рассмотрения дела в суде истек.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу положений части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства о градостроительной деятельности не может быть вынесено по истечении по истечении одного года со дня совершения (обнаружения) административного правонарушения.

В данном случае строительство спорного объекта завершено, на момент проверки строительные работы не проводились. Сведений о том, что осуществляется строительство объекта (ведутся строительные работы) материалы административного дела не содержат.

Из представленной заинтересованным лицом документации по строительству, в том числе акта оказанных услуг по строительству от 31.102017 следует, что строительство спорного объекта завершено в октябре 2017 года.

Возведенный объект является уже результатом произведенных строительных работ и его эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства (создание, возведение, изменение объекта).

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции верно отмечено, что осуществляемая с нарушением закона строительные работы заинтересованным лицом прекращены, и на момент составления департаментом протокола от 15.01.2021 N 29-19-30/1 об административном правонарушении вменяемое правонарушение не продолжалось.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что годичный срок давности для привлечения общества к административной ответственности по настоящему делу истек.

Суд первой инстанции правомерно руководствовался позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.07.2018 N 307-АД18-8524 по делу N А42-4076/2017.

В данном определении Верховный Суд РФ согласился с выводами суда первой инстанции о том, что длящееся правонарушение, выраженное в длительном неисполнении обществом возложенной на него законом обязанности по получении разрешения на строительство и по производству строительных работ без соответствующего разрешения, прекращено обществом в момент окончания производства этих работ - фактом возведения объекта завершенного строительства. Верховный Суд РФ указал, что возведенный объект является результатам строительных работ и его эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства. Действия, направленные на эксплуатацию объекта капитального строительства (использование его потребительских качеств) без разрешения на ввод в эксплуатацию, образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, и в рассматриваемом случае обществу не вменялись.

Таким образом, лицо, осуществляющее строительство без соответствующего разрешения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока осуществляемая с нарушением закона деятельность не будет прекращена или нарушение не будет устранено.

В рассматриваемом случае вмененяемое обществу нарушение не могло быть устранено им в ходе производства строительных работ, а также по их завершении, поскольку нормами градостроительного законодательства Российской Федерации не установлены возможность и процедура выдачи такого разрешения на возводимый или уже возведенный объект.

Исходя из вышеприведенных нормативных положений и официального их толкования следует признать, что длительное невыполнение обществом установленного законом порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) было прекращено фактом окончания строительных работ (возведением оконченного Объекта строительства).

Довод Департамента о том, что строительство Объекта не может быть признано завершенным до момента получения разрешения на его ввод в эксплуатацию, не следует из норм ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является документом, удостоверяющим выполнение в полном объеме строительных работ в соответствии с нормативными требованиями и установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации ограничениями. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не просто подтверждает факт завершения работ капитального строительства, а удостоверяет соответствие построенного объекта разрешению на строительство, градостроительному плану и проектной документации. Для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимы среди прочего документы, подтверждающие завершение строительных работ (например, акт приемки работ). Несоответствие объекта капитального строительства установленным требованиям является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Следует отметить, что положениями статьи 51 ГрК РФ предусмотрены случаи осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, не требующие выдачу разрешения на строительство. При этом такие объекты в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере правоотношений вводятся в гражданский оборот без получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Системное толкование положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (статьи 51 и 53 - 55), а также отраслевых норм права дает основание полагать, что производство строительных работ должно быть завершено до подачи документов в уполномоченный орган для получения разрешение на ввод объекта в эксплуатацию; окончание строительства и получение разрешения на ввод объекта в эксплуатации не совпадают и не могут совпадать по времени.

В рассматриваемом случае сторонами не оспаривается, что спорный Объект был построен. Возведенный объект является уже результатом произведенных строительных работ и его эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства (создание, возведение, изменение объекта). Градостроительным законодательством установлены различные требования к самому процессу строительства и к порядку эксплуатации возведенного объекта строительства, за нарушение которых предусмотрена самостоятельная административная ответственность. Действия, направленные на эксплуатацию объекта капитального строительства (использование его потребительских качеств) без разрешения на ввод его в эксплуатацию, образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Правонарушение, вменяемое обществу по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, выражалось в длительном неисполнении заявителем возложенной законом обязанности по получении разрешения на строительство и по производству работ без соответствующего разрешения. При этом в рассматриваемом случае длительное невыполнение установленного порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) прекращено в момент окончания производства этих работ.

Следовательно, привлечение к административной ответственности в 2021 году недопустимо ввиду нарушения срока давности привлечения к ответственности,

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Учитывая, что сроки давности привлечения к ответственности восстановлению не подлежат, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку на дату рассмотрения судом первой инстанции правовая возможность привлечения учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была утрачена в связи с истечением годичного срока давности привлечения к административной ответственности, у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 15 апреля 2021 года по делу N А60-8908/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

И.В. Борзенкова

Судьи

Е.В. Васильева Е.М. Трефилова