Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2021 г. N 13АП-14165/21 по делу N А56-2188/2021

г. Санкт-Петербург

23 июня 2021 г.

Дело N А56-2188/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 июня 2021 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фуркало О.В.

судей Лебедева Г.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Пиецкой Н.С.,

при участии:

от истца (заявителя): не явился, извещен;

от ответчика (должника): Кочорова С.И., по доверенности от 11.01.2021;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-14165/2021) Комитета градостроительной политики Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.03.2021 по делу N А56-2188/2021, принятое

по заявлению Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области

к Комитету градостроительной политики Ленинградской области

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Комитета градостроительной политики Ленинградской области (далее - заинтересованное лицо, Комитет) от 13.11.2020 N 23-0/2020 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.03.2021 признал недействительным предписание Комитета градостроительной политики Ленинградской области от 13.11.2020 N 23-0/2020.

В апелляционной жалобе Комитет просит решение суда от 09.03.2021 отменить, ссылаясь на то, что применительно к территории, на которой расположен спорный земельный участок, правила землепользования и застройки не утверждены, а, следовательно, градостроительный регламент не установлен.

Также податель жалобы указывает, что сведения о санитарном разрыве от автомобильной дороги 41К-081 "Город Всеволожск - станция Кирпичный Завод" в ЕГРН отсутствуют, что подтверждается данными сервиса "Публичная кадастровая карта", размещенного на официальном сайте Росреестра. Факт наличия или отсутствия установленного санитарного разрыва Администрацией в ходе предоставления муниципальной услуги не проверялся, в результате чего заявителю Щербине С.С. направлено уведомление о несоответствии по ненадлежащему основанию.

Администрация извещена надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, с учетом положений части 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов", в судебное заседание представителей не направила, что в силу статей 156, 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, 27.08.2020 заявителем Щербина С.С. в адрес Администрации направлено уведомление о планируемом строительстве в целях строительства индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером: 47609:0101001:22, расположенном по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Колтушское сельское поселение, д. Озерки -1, пр. Никольский уч. 12.

Администрацией 08.09.2020 заявителю Щербина С.С. было выдано уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером 47609:0101001:22 на основании размещения данного земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территории - санитарного разрыва объекта транспортной инфраструктуры - автомобильной дороги регионального назначения 41К-081 "Город Всеволожск - станция Кирпичный завод" (в соответствии с п. 5.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, размещение жилых домов в границах санитарного разрыва от автомобильной дороги. Не допускается), установленного Правилами землепользования и застройки деревни Озерки - 1 МО "Колтушское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Не согласившись с уведомлением Администрации от 08.09.2020, Щербина С.С. 19.10.2020 обратилась в Комитет с соответствующим заявлением о нарушении Администрацией установленного порядка рассмотрения уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома..

Комитет по результатам рассмотрения обращения Щербины С.С. в адрес Администрации направило предписание от 13.11.2020 N 23-0/2020, которым предписало:

1. Повторно рассмотреть направленное Щербиной С.С. в Администрацию уведомление о планируемом строительстве в порядке, установленном статьей 51.1 Градостроительного кодекса РФ, в течение 7 рабочих дней с даты получения предписания.

2. О выполнении предписания незамедлительно уведомить Комитет (с представлением подтверждающих документов).

Не согласившись с предписанием Комитета, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, посчитав, что направленное Администрацией Щербиной С.С. уведомление о несоответствии от 08.09.2020 N 196-0-2020 на основании недопустимости строительства индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 47:09:0101001:22, в связи с размещением указанного земельного участка в границах санитарного разрыва от автомобильной дороги 41К-081 установленного ПЗЗ было подготовлено правомерно и основано на нормах градостроительного законодательства Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, считает, что решение суда от 09.03.2021 подлежит отмене на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

Разрешение на строительство на основании части 1 статьи 51 ГрК РФ представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу части 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

В соответствии со статьей 51.1 ГрК РФ в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

В соответствии с частью 7 статьи 51.1 ГрК РФ, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправление в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления о планируемом строительстве, за исключением случая, предусмотренного частью 8 настоящей статьи:

1) проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации;

2) направляет застройщику способом, определенным им в уведомлении о планируемом строительстве, уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке либо о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке. Формы уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

Как следует из материалов дела, 08.09.2020 Администрацией выдано уведомление Щербиной С.С. о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером 47609:0101001:22 на основании размещения данного земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территории - санитарного разрыва объекта транспортной инфраструктуры - автомобильной дороги регионального назначения 41К-081 "Город Всеволожск - станция Кирпичный завод" (в соответствии с п. 5.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, размещение жилых домов в границах санитарного разрыва от автомобильной дороги. Не допускается), установленного Правилами землепользования и застройки деревни Озерки - 1 МО "Колтушское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Вместе с тем, применительно к территории, на которой расположен данный земельный участок, правила землепользования и застройки не утверждены, а, следовательно, градостроительный регламент не установлен, что подтверждается данными, размещенными в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования в открытом доступе.

Таким образом, выводы суда первой инстанции в отношении установленных градостроительным регламентом ограничений использования данного земельного участка, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Частью 10 статьи 51.1 ГрК РФ не предусмотрены основания для направления уведомления о несоответствии в связи с отсутствием утвержденных правил землепользования и застройки, что подтверждается позицией Минстроя России, изложенной в письмах от 07.06.2019 N 21455-ОГ/08, от 02.09.2020 N 27385-ОГ/08.

Судом апелляционной инстанции установлено, что спорный земельный участок имеет вид разрешенного использования по документу "Для индивидуального жилищного строительства".

Территория, на которой участок расположен, согласно изменениям в генеральный план муниципального образования "Колтушское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области от 28.12.2018 N 523, находится в границах населённого пункта - дер. Озерки-1 и отнесена к функциональной зоне ж 2.1 с "Зоны существующей застройки индивидуальными жилыми домами с участками".

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2020 N 631-0, возможность принятия органом местного самоуправления решений об изменении градостроительного зонирования территорий и градостроительных регламентов должна быть уравновешена необходимыми гарантиями для лиц, которые на законных основаниях приобрели права на земельные участки до принятия и вступления в силу указанных изменений и вправе были рассчитывать, что их правовой статус, неразрывно связанный с правовым режимом земельных участков, будет уважаться государством, а также органами местного самоуправления как неотъемлемой частью единого механизма управления делами государства.

Положения ГрК РФ, предусматривающие полномочия органов местного самоуправления по утверждению (изменению) правил землепользования и застройки, составной частью которых являются территориальные зоны и градостроительные регламенты, устанавливающие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, как было разъяснено Конституционным Судом, действуя в системной связи с положениями Земельного кодекса РФ, устанавливающими виды разрешенного использования земельных участков (которые определяют их правовой режим, служат одной из основных характеристик данных участков и непосредственно влияют на объем прав их собственников, а также других категорий землепользователей), призваны - на основе необходимого баланса частных и публичных интересов - сохранить для собственников, иных категорий землепользователей возможность использования земельных участков согласно ранее существовавшему виду их разрешенного использования и тем самым обеспечить стабильность земельных и имущественных отношений.

Вывод Администрации о наличии установленного санитарного разрыва от автомобильной дороги регионального значения 41К-081 "Город Всеволожск - Станция Кирпичный завод" является неправомерным.

Согласно пункту 24 статьи 106 Земельного кодекса РФ зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН).

Сведения о санитарном разрыве от автомобильной дороги 41К-081 "Город Всеволожск - станция Кирпичный Завод" в ЕГРН отсутствуют, что подтверждается данными сервиса "Публичная кадастровая карта", размещенного на официальном сайте Росреестра.

В соответствии с частью 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. от 27.12.2019) до 01.01.2025 зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 01.01.2022 года одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

В соответствии с частью 9 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим в день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 статьи 26 ФЗ от 03.08.2018 N 342-ФЗ такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

Из представленного в материалы дела письма Управления Роспотребнадзора по Ленинградской области от 01.03.2021 N 47-00-02/31-1140-2021 следует, что Управлением в отношении объекта транспортной инфраструктуры - автодороги регионального значения 41К-081 "Город Всеволожск - Станция Кирпичный завод" санитарные разрывы не устанавливались.

Таким образом, рассматривая поступившее уведомление от Щербиной С.С. о планируемом строительстве, Администрация в нарушении пункта 1 части 7, пункта 2 части 10 статьи 5.1 ГрК РФ не провела проверку допустимости размещения указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации" и Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения" не относят вопросы установления размера и границ санитарно - защитных зон к полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем правила землепользования и застройки, утверждаемые органами местного самоуправления, сами по себе не могут устанавливать санитарно - защитные зоны (санитарные разрывы) и предусмотренные ими ограничения.

Кроме того согласно пункту 2.6 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74, санитарные разрывы (расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов) устанавливаются только для автомагистралей, а действующий СП 42.13330.2016 требований к санитарным разрывам (расстояниям от бровки земляного полотна до линии застройки населенного пункта) для автомобильных дорог I - III категорий не содержит.

С учетом изложенного, содержащееся в предписании Комитета градостроительной политики Ленинградской области от 13.11.2020 N 23-0/2020 требование о повторном рассмотрении направленного Щербиной С.С. в Администрацию уведомления о планируемом строительстве в порядке, установленном статьей 51.1 ГрК РФ является законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.03.2021 подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.03.2021 по делу N А56-2188/2021 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Фуркало

Судьи

Г.В. Лебедев А.Б. Семенова