Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2024 г. N 19АП-7614/23 по делу N А14-10091/2023

г. Воронеж

12 февраля 2024 г.

Дело N А14-10091/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 01.02.2024.

Постановление в полном объеме изготовлено 12.02.2024.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Капишниковой Т.И.,

судей Донцова П.В.,

Ботвинникова В.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мелковой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления финансово-бюджетной политики Администрации городского округа город Воронеж на решение Арбитражного суда Воронежской области от 07.09.2023 по делу N А14-10091/2023 по заявлению Управления финансово-бюджетной политики Администрации городского округа город Воронеж (ОГРН 1033600005889, ИНН 3666084175) к Управлению федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН 1046900099498, ИНН 3664022568) о признании незаконным определения от 29.05.2023 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении,

третье лицо: муниципальное бюджетное учреждение культуры городского округа город Воронеж "Централизованная библиотечная система" (ОГРН 1023602618160, ИНН 3666013583),

при участии:

от Управления финансово-бюджетной политики Администрации городского округа город Воронеж: Рогачев В.В., представитель по доверенности от 01.02.2024 N 31-УФБП сроком до 31.12.2024, предъявлена копия диплома о наличии высшего юридического образования, паспорт РФ, Лукьянова Т.А., представитель по доверенности от 01.02.2024 N 33-УФБП сроком до 31.12.2024, паспорт РФ;

от Воронежского УФАС России: Сисева Н.И., представитель по доверенности от 03.02.2023 сроком до 03.02.2024, предъявлена копия диплома о наличии высшего юридического образования, паспорт РФ;

от МБУК городского округа город Воронеж "Централизованная библиотечная система": Иванова Е.А., представитель по доверенности от 09.01.2024 сроком до 31.12.2024, предъявлена копия диплома о наличии высшего юридического образования, паспорт РФ,

УСТАНОВИЛ:

Управление финансово-бюджетной политики администрации городского округа город Воронеж (далее - заявитель, УФБП АГО г. Воронеж, Управление) обратилось в арбитражный суд Воронежской области с заявлением к управлению федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее -ответчик, Воронежское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконным определения от 29.05.2023 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по ч.4 ст. 7.32 КоАП РФ.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, было привлечено муниципальное бюджетное учреждение культуры городского округа город Воронеж "Централизованная библиотечная система" (далее - МБУК "ЦБС" г.Воронежа).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 07.09.2023 по делу N А14-10091/2023 заявление УФБП АГО г. Воронеж оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФБП АГО г. Воронеж обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

В апелляционной жалобе Управление ссылается на изменение МБУК "ЦБС" г.Воронежа условий контракта, увеличение и изменение объемов, проведение дополнительных работ, которые не были согласованы с Управлением.

По мнению апеллянта, на момент заключения контракта, с установленными в нем видами работ и сметой, заказчик обязан был проанализировать характер предполагаемых работ, возможные риски, влекущие для него правовые последствия, а также соразмерность объема работ и сроков, отведенных для их выполнения, а следовательно, в действиях МБУК "ЦБС" г.Воронежа имеется событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ.

В представленном суду апелляционной инстанции отзыве Воронежского УФАС России просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, ссылаясь на отсутствие оснований для возбуждения административного дела, поскольку согласование вносимых в контракт изменений осуществляется в случае наличия обстоятельств, препятствующих исполнению контракта без такого согласования.

МБУК городского округа город Воронеж "Централизованная библиотечная система" поддерживает позицию антимонопольного органа, указывая на отсутствие оснований для возбуждения дела об административном правонарушении.

Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, арбитражным апелляционным судом установлено следующее.

12.04.2022 между МБУК "ЦБС" г.Воронежа (заказчик) и ООО "МегаСтрой" (подрядчик) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" был заключен муниципальный контракт N 01/04/04 (далее - Контракт), предметом которого являлось выполнение работ по ремонту помещений библиотеки.

Цена контракта составила 1 538 694,00 руб.

Срок действия контракта: с момента заключения по 31.12.2022.

Контракт заключен на основании протокола проведения электронного аукциона от 23.03.2022 N 0131300000622000346.

11.08.2022 сторонами подписан акт о приемке выполненных работ (т.1 л.д. 68).

27.09.2022 на основании приказа N 25 УФБП АГО г. Воронеж была проведена плановая выездная проверка МБУК "ЦБС", проверяемый период с 03.10.2022 по 28.10.2022.

УФБП АГО г. Воронеж было установлено, что по отдельным позициям локального сметного расчета объемы работ изменились более чем на 10% без изменения цены контракта, отклонение осуществлялось как в сторону увеличения, так и уменьшения объемов работ.

По итогом проверки УФБП АГО г. Воронеж были сделаны выводы о нарушении п.1.2 ч. 1 ст.95 Федерального закона N 44-ФЗ, выразившееся в отклонении объемов работ от сметы в ходе исполнения контракта. По отдельным позициям локального сметного расчета позиции были изменены более чем на 10% без изменений цены контракта, что является признаком административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ.

27.12.2022 УФБП АГО г.Воронеж письмом N 367-УФБП направило материалы проверки в Воронежское УФАС России.

Определением Воронежского УФАС России от 29.05.2023 было отказано в возбуждении дела об административном правонарушении по ч.4 ст. 7.32 КоАП РФ в отношении должностного лица МБУК "ЦБС".

Полагая указанное определение незаконным, Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требования.

Судебная коллегия поддерживает выводы суда первой инстанции и отклоняет доводы апелляционной жалобы по следующим основаниям.

Статья 30.1 КоАП РФ закрепляет право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, как и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений (определений) об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, как и дел об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности определяется исходя из положений ст. 207 АПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 1.6. КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, предусмотренных частью 4.1 настоящей статьи влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - двухсот тысяч рублей.

Объектом административного правонарушения являются общественные отношения в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, охраняемые Законом о контрактной системе.

Объективная сторона административного правонарушения выражается в нарушении требований, предъявляемых к порядку изменения условий контракта.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст.7.32 КоАП РФ, является, в том числе юридические лица.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Закона о контрактной системе при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона. В случае, если проектом контракта предусмотрены отдельные этапы его исполнения, цена каждого этапа устанавливается в размере, сниженном пропорционально снижению начальной (максимальной) цены контракта участником закупки, с которым заключается контракт.

Частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе установлено, что изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в следующих случаях:

1) если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контрактом:

а) при снижении цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта;

б) если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом (за исключением контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия) количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение, с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, дополнительному объему работы или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на десять процентов цены контракта. При уменьшении предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги стороны контракта обязаны уменьшить цену контракта исходя из цены единицы товара, работы или услуги. Цена единицы дополнительно поставляемого товара или цена единицы товара при уменьшении предусмотренного контрактом количества поставляемого товара должна определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара;

в) при изменении объема и (или) видов выполняемых работ по контракту, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия. При этом допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта не более чем на десять процентов цены контракта;

2) если цена заключенного для обеспечения федеральных нужд на срок не менее чем три года контракта составляет либо превышает размер цены, установленный Правительством Российской Федерации, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, данные условия могут быть изменены на основании решения Правительства Российской Федерации;

3) если цена заключенного для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации на срок не менее чем три года контракта составляет или превышает размер цены, установленный Правительством Российской Федерации, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, данные условия могут быть изменены на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

4) если цена заключенного для обеспечения муниципальных нужд на срок не менее одного года контракта составляет или превышает размер цены, установленный Правительством Российской Федерации, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, указанные условия могут быть изменены на основании решения местной администрации;

5) изменение в соответствии с законодательством Российской Федерации регулируемых цен (тарифов) на товары, работы, услуги;

6) в случаях, предусмотренных пунктом 6 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при уменьшении ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. При этом государственный или муниципальный заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в том числе цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом;

7) в случае заключения контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации цена контракта может быть изменена при увеличении или уменьшении по медицинским показаниям перечня услуг, связанных с лечением гражданина Российской Федерации, если данная возможность была предусмотрена контрактом с иностранной организацией;

8) если при исполнении заключенного на срок не менее одного года контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, цена которого составляет или превышает предельный размер (предельные размеры) цены, установленный Правительством Российской Федерации, возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию. Предусмотренное настоящим пунктом изменение осуществляется при наличии в письменной форме обоснования такого изменения на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно и при условии, что такое изменение не приведет к увеличению срока исполнения контракта и (или) цены контракта более чем на тридцать процентов. При этом в указанный срок не включается срок получения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности положительного заключения экспертизы проектной документации в случае необходимости внесения в нее изменений;

9) если контракт, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, по независящим от сторон контракта обстоятельствам, влекущим невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию, либо по вине подрядчика не исполнен в установленный в контракте срок, допускается однократное изменение срока исполнения контракта на срок, не превышающий срока исполнения контракта, предусмотренного при его заключении. При этом в случае, если обеспечение исполнения контракта осуществлено путем внесения денежных средств, по соглашению сторон определяется новый срок возврата заказчиком подрядчику денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта. В случае неисполнения контракта в срок по вине подрядчика предусмотренное настоящим пунктом изменение срока осуществляется при условии отсутствия неисполненных подрядчиком требований об уплате неустоек (штрафов, пеней), предъявленных заказчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом, предоставления подрядчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом обеспечения исполнения контракта;

10) в случае заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с пунктами 1, 8, 22, 23, 29, 32, 34, 51 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 2 статьи 763 ГК РФ по государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их заказчику, а заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их.

В соответствии с пунктом 1 статьи 766 ГК РФ муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и стоимости подлежащей к выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

Изменения условий контракта в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускаются в случаях, предусмотренных законом (пункт 2 статьи 767 ГК РФ).

В соответствии с части 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в определенных в указанной статье случаях.

Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условиях, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (статья 432 ГК РФ).

При этом перечень оснований для изменения условий контракта, установленный частью 1 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Как следует из материалов дела, между МБУК "ЦБС" г.Воронежа (заказчик) и ООО "МегаСтрой" (подрядчик) был заключен муниципальный контракт N 01/04/04 от 12.04.2022, предметом которого являлось выполнение работ по ремонту помещений библиотеки. Цена контракта составила 1 538 694 руб.

Из пояснений МБУК "ЦБС" г.Воронежа следует, что на этапе составления сметы отсутствовала возможность учесть скрытые объемы работ, в связи с чем во избежание проведения некачественного ремонта подрядчиком было принято решение об увеличении объема работ по п.5, 98, 276 локального сметного расчета N 01-01-01. Изменение объемов работ было обусловлено конструктивными особенностями здания 1953 года постройки.

При этом антимонопольным органом, а также судом первой инстанции было установлено, что при увеличении объема работ, виды работ и общая цена контракта остались неизменными (процент изменения стоимости работ составил 0%).

В настоящем случае Управление, исследовав поступившие от УФБП АГО г. Воронеж материалы, правомерно установило отсутствие доказательств, свидетельствующих, о том, что в результате исполнения контракта общий объем работ по контракту изменился более чем на 10%. Следовательно, УФАС по Воронежской области, правомерно отказало в возбуждении дела об административном правонарушении по ч.4 ст. 7.32 КоАП РФ.

Отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 1 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Как предусмотрено ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ, в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 29.09.2015 N 2315-О, связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, КоАП РФ исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Соответственно, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, которое согласно части 5 статьи 28.1 КоАП РФ должно быть мотивированным, требует, в частности, проверки всех указанных в заявлении об административном правонарушении сведений.

В данном случае УФАС по Воронежской области была проведена проверка на наличие или отсутствие состава административного правонарушения, соответственно выводы об отсутствии состава административном правонарушении, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ, сделаны с учетом всестороннего, полного, объективного выяснения обстоятельств дела.

Согласно ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В силу ст. 26.1 названного кодекса по делу об административном правонарушении в числе иных обстоятельств выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Как следует из обжалуемого определения процессуальные требования, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, должностным лицом административного органа были выполнены.

С учетом приведенных нормативных положений применительно к установленным по делу обстоятельствам судом первой инстанции сделан правильный вывод о правомерности оспариваемого определения от 29.06.2023 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении N ОО-77/18/3200.

Между тем, в силу п. 6 ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Пунктом 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ установлено, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

В силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в том числе в части административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.32 КоАП РФ) не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения ("Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2020)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23.12.2020).

Следуя разъяснениям, изложенным в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения).

Как следует из материалов дела, между МБУК "ЦБС" г.Воронежа и ООО "МегаСтрой" был заключен муниципальный контракт N 01/04/04, предметом которого являлось выполнение работ по ремонту помещений библиотеки.

11.08.2022 между заказчиком и подрядчиком подписан акт о приемке выполненных работ.

Поскольку вменяемое обществу правонарушение не является длящимся, срок давности привлечения к ответственности подлежит исчислению по общему правилу исчисления сроков - со дня совершения административного правонарушения.

В настоящем случае датой окончания такого срока будет 11.08.2023.

Исходя из положений ст. 4.5 и п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ при истечении установленного срока давности привлечения к административной ответственности вопрос о виновности лица в совершении административного правонарушения обсуждаться не может.

Аналогичные положения закреплены в ч. 3 п. 13.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которым, установив при рассмотрении жалобы такого лица обоснованность выводов юрисдикционного органа, а также правильность исчисления срока давности привлечения к административной ответственности в зависимости от категории дела, судья отказывает в ее удовлетворении и оставляет постановление без изменения. При этом необходимо учитывать, что в названном постановлении о прекращении производства по делу не могут содержаться выводы юрисдикционного органа о виновности лица, в отношении которого был составлен протокол об административном правонарушении. При наличии таких выводов в обжалуемом постановлении судья, с учетом положений статьи 1.5 КоАП РФ о презумпции невиновности, обязан вынести решение об изменении постановления, исключив из него указание на вину этого лица (пункт 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ).

При указанных обстоятельствах апелляционная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого определения от 29.05.2023 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении незаконным, в связи с чем в удовлетворении заявления УФБП АГО г. Воронеж правомерно отказано.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 07.09.2023 по делу N А14-10091/2023 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.И. Капишникова

Судьи

П.В. Донцов В.В. Ботвинников