Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2021 г. N 11АП-7186/21 по делу N А55-35591/2020

г. Самара

01 июля 2021 г.

Дело N А55-35591/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 июля 2021 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Корастелева В.А.,

судей Драгоценновой И.С., Поповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гилевским А.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Самарской области от 12 апреля 2021 года по делу N А55-35591/2020 (судья Степанова И.К.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов", г. Сратов,

к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Самара,

о признании недействительным предписания,

в судебное заседание явились:

от общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" - представитель Ткаченко О.М. (доверенность от 03.12.2020),

от Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - представитель Ушакова Е.А. (доверенность от 11.01.2021),

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" (далее - заявитель, ООО "Газпром трансгаз Саратов") обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик, Управление) о признании недействительным предписания N ПР-301-273-0-07-09-20-15-П от 08.09.2020.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 12.04.2021 заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по данному делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований полностью, поскольку решение суда является незаконным и необоснованным, принятым при неправильном применении норм материального и процессуального права.

Податель жалобы отмечает, что вывод суда первой инстанции о том, что А.Ж. Ахметову не требуется квалификация и аттестация не соответствует фактическим обстоятельствам дела и требованиям законодательства РФ, действовавшего во время вынесения предписания.

Также в апелляционной жалобе указывает на то, что является ошибочным вывод суда о том, что изменения охранной зоны магистрального газопровода не произошло.

Распоряжением Врио председателя четвертого судебного состава Поповой Е.Г. от 25.06.2021 в связи с нахождением судьи Сергеевой Н.В. в очередном отпуске в составе суда апелляционной инстанции, рассматривающем дело, произведена замена судьи Сергеевой Н.В. на судью Драгоценнову И.С. Рассмотрение дела начато сначала.

ООО "Газпром трансгаз Саратов" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда от 12.04.2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Управления просил отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт, поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель ООО "Газпром трансгаз Саратов" просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, выслушав явившихся представителей, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Управлением в рамках постоянного государственного надзора, на основании приказа от 02.06.2020 N ПР-301-273-о была проведена проверка в отношении общества на опасном производственном объекте I класса опасности "Участки магистральных газопроводов Мокроусского ЛПУМГ", рег. N А51-01028-0023, расположенном по адресу: 413410, Саратовская область, Федоровский район, пгт. Мокроус.

В ходе контрольных мероприятий должностными лицами Управления был выявлены нарушения, которые отражены в акте проверки от 08.09.2020 N ПР-301-273-0-07-09-20-15-ПН.

В связи с выявленными нарушениями обязательных требований законодательства, Управлением было выдано предписание (т. 1 л.д. 16-17) об устранении выявленных нарушений от 08.09.2020 N ПР-301-273-0-07-09-20-15-П.

При принятии решения об удовлетворении заявленных требований об оспаривании данного предписания суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с п. 2 Положения о режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях, утв. постановлением Правительства РФ от 5 мая 2012 г. N 455 (далее - Положение N 455), постоянный государственный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами.

Согласно п. 4 Положения N 455, режим постоянного государственного надзора предусматривает проведение уполномоченными должностными лицами органа надзора мероприятий по контролю за соблюдением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим объект повышенной опасности (далее -организация, владеющая объектом повышенной опасности), обязательных требований при эксплуатации объекта повышенной опасности, ведении технологических процессов и работ на данном объекте, в том числе при обслуживании, текущем ремонте, диагностике, испытаниях, освидетельствовании сооружений, технических устройств, средств и оборудования, применяемых на объекте повышенной опасности, осуществлении работ по капитальному ремонту, консервации и ликвидации объекта повышенной опасности, а также выполнение мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений.

Согласно п. 5 Положения N 455, постоянный государственный надзор достигается посредством систематического (в соответствии с графиком) и беспрепятственного осуществления уполномоченными должностными лицами органа надзора мероприятий по контролю, перечень которых приведен в данном пункте Положения.

Отношения, связанные с обеспечением безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (далее - ОПО) и направленные на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности эксплуатирующих эти объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий регулируются Федеральным Законом от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Положения Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - ФЗ N 116-ФЗ) распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 ФЗ N 116-ФЗ, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе, соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Настаивая на правомерности пункта 1 оспариваемого предписания Управление, ссылаясь на положения ст. 1 ФЗ N 116-ФЗ, согласно которой техническое перевооружение опасного производственного объекта - приводящие к изменению технологического процесса на опасном производственном объекте внедрение новой технологии, автоматизация опасного производственного объекта или его отдельных частей, модернизация или замена применяемых на опасном производственном объекте технических устройств, считает переустановку технического устройства грубым вмешательством в технологический процесс. Изменение технологической обвязки устройства и вмешательство в объект, прошедший экспертизу промышленной безопасности в 2016 году рег. N Заключения 51-ЗС-18672-2016, по мнению Управления, в соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 21.07.1997 N116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", влечет необходимость проведения новой экспертизы промышленной безопасности.

Управление указывает на то, что камера приема, зав. N 53836, 1990 года выпуска является стационарным техническим устройством, установленным на бетонный фундамент, как это было сделано на площадке приема и запуска очистных устройств участка магистрального газопровода Средняя-Азия-Центр-3 (1290 км., Диаметр-120 мм, Разрешенное давление-5,39 Мпа, год изготовления-1990).

Управление ссылается на пояснения, адресованные государственному инспектору Межрегионального отдела по надзору за объектами нефтегазового комплекса, магистрального трубопровода, взрывными работами и безопасности недропользования Тихонову В.Н., начальника ЛЭС Мокроусского ЛПУМГ ООО "Газпром трансгаз Саратов" Ахметов А.Ж., согласно которым, при проведении огневых работ по монтажу временного узла приема очистных устройств и дефектоскопов, была подключена камера приема ДУ 1000, зав. N 53836, 1990 года выпуска, на 1339 километре магистрального газопровода САЦ-1, которая ранее была установлена на вышеуказанном участке, то есть, камера N 53836, 1990 года выпуска, на 1290 км участка магистрального газопровода Средняя-Азия-Центр-3 была демонтирована и заменена на камеру другого завода изготовителя ООО "Нефтегазовая Промышленная Арматура" и другой модификации зав. N 138 под видом капитального ремонта, с изменением технологической обвязки камеры без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.

ООО "Газпром трансгаз Саратов" же считает отсутствующей необходимость в проведении экспертизы промышленной безопасности указанных камер приема очистных устройств при их переустановке, ссылаясь на вступившие в законную силу решениям Саратовского областного суда от 02.11.2020, от 16.10.2020, а также на результаты проверки, проведенной Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора по выполнению п. 4 предписания N ПР-301-273-0-07-06-20-02-П от 10.06.2020.

Доводы Управления правомерно были отклонены судом первой инстанции, исходя из следующего.

Отсутствие необходимости в проведении экспертизы промышленной безопасности указанных камер приема очистных устройств при их переустановке, подтверждается вступившими в законную силу решениями Саратовского областного суда от 02.11.2020, от 16.10.2020 (обжалование ООО "Газпром трансгаз Саратов" постановлений о назначении наказания за административное правонарушение, вынесенных Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора в отношении должностных лиц заявителя). Судами установлено наличие проектной документации, соответствующей Градостроительному кодексу РФ, на основании которой произведена установка, размещение и обвязка оборудования, работающего под давлением (камеры приема зав. N 138, установленной на МГ САЦ-3 (75 км от 1290-1365 км), на ОПО "Участки магистральных газопроводов Мокроусского ЛПУМГ" pen N А51-01028-0023), а также отсутствие необходимости проведения экспертизы промышленной безопасности в отношении камера приема зав. N 53836, год изготовления 1990, используемой в качестве временного узла приема очистных устройств и дефектоскопов и установленной на 1339 км магистрального газопровода САЦ-1.

В обжалуемом решении судом обоснованно отмечено, что отсутствие необходимости в выполнении пункта 1 оспариваемого предписания подтверждают также результаты проверки, проведенной Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора по выполнению п. 4 предписания N ПР-301-273-0-07-06-20-02-П от 10.06.2020. Что не оспаривается Управлением.

Настаивая на правомерности пункта 2 предписания, ссылаясь на пояснения Ахметова А.Ж., Управление полагает, что данный вид работ согласно разделу III Приказа от 30 декабря 2009 года N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" относится к видам работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, на которые, в свою очередь, требуется аттестация в области промышленной безопасности согласно приказу от 6 апреля 2012 года N 233 "Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" по блоку Б.2.13. "Проектирование, строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов нефтяной и газовой промышленности".

Ссылаясь на исполнительную документацию по замене КПОУ на 1290 км САЦ-3 Магистрального газопровода, согласно которой Ахметов А.Ж. осуществлял строительный контроль, а также на его должностную инструкцию (п. 1.9.6, 2.50.6, 2.59), Управление полагает, что данный вид работ также подпадает под действие Приказа от 30 декабря 2009 года N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства".

Управление считает, что для осуществления указанных выше мероприятий необходима квалификация и аттестация по соответствующей области промышленной безопасности, которая у Ахметова А.Ж. (начальника ЛЭС) отсутствует.

Заявитель же, ссылаясь на п. 5 ст. 14.1 ФЗ N 116-ФЗ, должностные обязанности А.Ж. Ахметова, которые касаются осуществления строительного контроля, указывает на то, что в области организации и осуществления строительного контроля А.Ж. Ахметов аттестован 04.10.2019 согласно протоколу заседания аттестационной комиссии N 28.

Доводы Управления в данной части правомерно были отклонены судом первой инстанции, исходя из следующего.

Согласно п. 5 ст. 14.1 Федерального закона N 116-ФЗ аттестация в области промышленной безопасности проводится в объеме требований промышленной безопасности, необходимых для исполнения работниками трудовых обязанностей. Должностные обязанности А.Ж. Ахметова, указанные в п. 2 оспариваемого предписания, касаются осуществления строительного контроля, в области организации и осуществления строительного контроля А.Ж. Ахметов аттестован 04.10.2019 согласно протоколу заседания аттестационной комиссии N 28.

Проверка знаний в области аттестации Б.2.13 предусматривает проведение аттестации руководителей и специалистов, занятых проектированием, строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом объектов нефтяной и газовой промышленности. А.Ж. Ахметов не занимается проектированием, строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом мастральных газопроводов. В соответствии с должностными обязанностями, предусмотренными должностной инструкцией, он осуществляет эксплуатацию объектов магистрального газопровода и строительный контроль за производством подрядных организаций при проведении капитального ремонта.

Судом первой инстанции верно отмечено, что в Перечне областей аттестации в области промышленной безопасности...", утвержденным приказом Ростехнадзора N 334 от 04.09.2020 в разделе "Требования промышленной безопасности в нефтяной и газовой промышленности" отсутствует такая область промышленной аттестации как "Б.2.13.".

Настаивая на правомерности пункта 3 предписания, Управление, ссылаясь на пп. 14.1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, ст. 1 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", согласно которой, техническое перевооружение опасного производственного объекта - приводящие к изменению технологического процесса на опасном производственном объекте внедрение новой технологии, автоматизация опасного производственного объекта или его отдельных частей, модернизация или замена применяемых на опасном производственном объекте технических устройств, Управление считает, что в случае ликвидации опасного производственного объекта, в целом, на основании ст. 13 N 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, при этом проводится экспертиза промышленной безопасности на ликвидацию опасного производственного объекта, а не на техническое перевооружение, как в данном случае.

Принимая во внимание, что в случае демонтажа перехода через р. Волга 2-ой и 3-ей ниток газопровода Степное-Строжевка протяженностью 1,7 км. и 6 км., соответственно, изменяются охранные зоны магистральных газопроводов и первоначально установленные показатели функционирования таких объектов (пропускная способность), то ООО "Газпром трансгаз Саратов" необходимо было провести экспертизу в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Заявитель же, ссылаясь на п. 14.1, 14.4 ст. 1 ГрК РФ, распоряжение "Перечень арендуемых основных средств, подлежащих ликвидации (списанию) по состоянию на 31.05.2016 ООО "Газпром трансгаз Саратов", утвержденного Членом Правления, начальником Департамента ПАО "Газпром" В.А. Михаленко 15.11.2016, указывает на то, что проведение работ по ликвидации (демонтажу) 2-х ниток подводного перехода магистрального газопровода в районе р. Волга у с. Пристанное Саратовской области не повлекло изменение параметров (класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования) газопровода Степное-Сторожовка, т.к. при проведении работ были изъяты из р. Волга уже отключенные и выведенные из эксплуатации участки.

Доводы Управления в этой части правомерно были отклонены судом первой инстанции, исходя из следующего.

Согласно письму заместителя директора - главного технолога Филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области" N 412 от 27.01.2020 в ЕГРН внесены сведения о зонах с особыми условиями использования территорий - охранная зона сооружения подводного перехода через р. Волга Степное - Сторожовка 1 и 2 нитки от 49 до 55 км. Таким образом, изменений охранной зоны 2 и 3 ниток магистрального газопровода Степное - Сторожовка не произошло, что также подтверждается и проектной документацией.

Согласно п. 14.1 ст. 1 ГрК РФ реконструкция линейных объектов - изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

Градостроительным кодексом РФ помимо реконструкции и капитального ремонта линейных объектов, объектов капитального строительства предусмотрена также и ликвидация объектов капитального строительства, подразумевающая его разрушение, разборку и (или) демонтаж объекта, в том числе и его частей (п. 14.4. ст. 1 ГрК РФ).

Судом первой инстанции сделан верный вывод, что законодательством разделены виды работ по реконструкции и ликвидации/демонтажу объектов.

Демонтаж (ликвидация) 2-х ниток подводного перехода магистрального газопровода в районе р. Волга у с. Пристанное Саратовской области, выведенного из эксплуатации в ноябре 2016 г. согласно распоряжению "Перечень арендуемых основных средств, подлежащих ликвидации (списанию) по состоянию на 31.05.2016 ООО "Газпром трансгаз Саратов", утвержденного Членом Правления, начальником Департамента ПАО "Газпром" В.А. Михаленко 15.11.2016, осуществлен в соответствии с проектом на ликвидацию объекта - "Переход через р. Волга 2 нитка газопровода Степное-Сторожовка (6 км от 49-55 км), Мокроусского ЛПУМГ", инв. N 849, участок 53,3-55 км (демонтаж Перехода через р.Волга 2 нитка, L=l,7 км). Переход через р.Волга 3 нитка газопровода Степное-Сторожовка (6 км от 49-55 км), Мокроусского ЛПУМГ", инв. N 850, участок 49-55 км (демонтаж Перехода через р.Волга 3 нитка, L=6 км) (шифр 127 18-ПД).

Судом первой инстанции верно указано на то, что проведение работ по ликвидации (демонтажу) 2-х ниток подводного перехода магистрального газопровода в районе р. Волга у с. Пристанное Саратовской области не повлекло изменение параметров (класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования) газопровода Степное-Сторожовка, т.к. при проведении работ были изъяты из р. Волга уже отключенные и выведенные из эксплуатации участки.

Кроме того, проект на ликвидацию подводного перехода имеет заключение экспертизы промышленной безопасности и в установленном порядке внесено в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности рег. N 51 -ТП-15687-2019, согласно которому, она соответствует требованиям промышленной безопасности (стр. 14 заключения).

Судом первой инстанции сделан обоснованный вывод, что в соответствии с проектной документацией, прошедшей экспертизу промышленной безопасности, обществом была проведена ликвидация 2-х ниток недействующего перехода через р. Волга, которая не привела к изменениям параметров МГ Степное-Сторожовка, в связи с этим указанные работы не могут квалифицироваться как реконструкция магистрального газопровода.

С учетом изложенных выше обстоятельств суд правомерно исходил из того, что согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) должностных лиц органов, осуществляющих публичные полномочия, обязательным является наличие совокупности двух обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) должностного лица закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Исходя из смысла и содержания указанной нормы закона, требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретными, предписание должно быть исполнимым.

Предписание выдается в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившим проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Исходя из изложенных выше фактических обстоятельств дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем правомерно удовлетворил заявленные обществом требования.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы Управления проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенных выше обстоятельств судебная коллегия апелляционного суда приходит к выводу, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Доводы и аргументы подателя апелляционной жалобы, не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы правовое значение для вынесения иного судебного акта по существу настоящего спора, повлияли бы на обоснованность и законность либо опровергли бы выводы суда первой инстанции.

В связи с чем данные доводы подателя жалобы, сводящиеся фактически к повторению его позиции, исследованной и правомерно отклоненной арбитражным судом первой инстанции, признаются апелляционным судом несостоятельными, поскольку не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

С учетом изложенного выше решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 12 апреля 2021 года по делу N А55-35591/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.А. Корастелев

Судьи

И.С. Драгоценнова Е.Г. Попова