Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2021 г. N 06АП-3422/21 по делу N А73-18186/2020

г. Хабаровск

30 июня 2021 г.

А73-18186/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 июня 2021 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Швец Е.А.

судей Сапрыкиной Е.И., Тищенко А.П.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шалдуга И. В.

при участии в заседании:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги": Замятина Т.В., представитель по доверенности от 24.07.2020 N НЮ-91Д, (представлен диплом о высшем юридическом образовании);

от управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу: не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение от 18.05.2021

по делу N А73-18186/2020

Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу

об оспаривании постановления

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - общество, ОАО "РЖД", железная дорога) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по ДФО (далее - административный орган, управление) от 02.11.2020 N ТБ-ЖТ-02/11/2020/89 БЛГ, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 18.05.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, ОАО "РЖД" обратилось в апелляционный суд с жалобой, дополнениями к ней. В обоснование жалобы, дополнений приводит доводы об отсутствии оснований для внеплановой проверки, ввиду наличия нормативного запрета плановых и внеплановых проверок в период с апрель по декабрь 2020 года, подменой проверки соблюдения требований санитарно-эпидемиологических правил на проверку соблюдения транспортной безопасности на железнодорожных станциях, а также в связи с тем, что распоряжением N 362-р утверждены не плановые (рейдовые) осмотры подвижного состава, а в целом всех станций в целях проведения профилактических мероприятий по контролю за соблюдением на ОТИ поэтапного снятия ограничений в условиях новой коронавирусной инфекции; так же указывает, что судом не учтено, что оспариваемое постановление было вынесено надзорным органом после внесения изменений в законодательстве, регулирующем требования по обеспечению транспортной безопасности, следовательно, проведенная до вступления в законную силу изменений (Постановление Правительства Российской Федерации от 08.10.2020 N 1633) оценка не может быть использована для дальнейшей разработки нового плана обеспечения транспортной безопасности объекта; указывает на наличие грубых нарушений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", в частности ссылается на не направление в адрес ОАО "РЖД" мотивированного представления N 132 от 19.08.2020. Просит решение отменить, заявленное требование удовлетворить.

Представитель ОАО "РЖД" в судебном заседании поддержал доводы жалобы, дополнений к ней, просил отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявление общества.

Управление в представленном отзыве отклонило доводы апелляционной жалобы, просило оставить решение суда первой инстанции без изменения, как законное и обоснованное, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы, отзыва, выслушав представителя общества, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Из материалов дела следует, что управлением, на основании распоряжения от 20.08.2020 N 400-р, в отношении ОАО "РЖД" проведена внеплановая документарная проверка, согласованная решением Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры от 24.08.2020 N 23-29-2020.

В ходе проверочных мероприятий административным органом установлено нарушение ОАО "РЖД" подпунктов 3, 23, 24, 25, 26, 32, 37, 38 пункта 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2017 N 495 (далее - Требования).

Факт нарушения отражен в акте проверки N ТБ-ЖТ-16/10/2020/400-в от 16.10.2020.

26.10.2020 в отношении ОАО "РЖД" составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, и 02.11.2020 управлением вынесено постановление N ТБ-ЖТ-02/11/2020/89 БЛГ о привлечении общества к административной ответственности в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Объектом данного административного правонарушения являются отношения в области обеспечения транспортной безопасности, под которой понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Объективная сторона административного правонарушения выражается в нарушении в области обеспечения транспортной безопасности.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе обеспечения транспортной безопасности, осуществляется Федеральным законом от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Под субъектами транспортной инфраструктуры, в соответствии с частью 9 статьи 1 Закона, понимаются юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Железнодорожная станция Украина Белогорского центра организации работы железнодорожных станций - структурного подразделения Дирекции управления движением на Восточном полигоне - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД" внесена в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (реестровый N ЖСТ 601311 от 28.12.2012) и ей присвоена вторая категория.

Таким образом, в силу статьи 1 Закона N 16-ФЗ названная железнодорожная станция является объектом транспортной инфраструктуры, а ОАО "РЖД", как владелец этого объекта, является субъектом транспортной инфраструктуры.

В соответствии с частью 1 статьи 8 указанного Федерального закона, Требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками.

Согласно части 1 статьи 9 названного выше Закона на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств и не позднее трех месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости направляют их на утверждение в компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В силу части 2 статьи 10 Закона N 16-ФЗ перечень работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 26.04.2017 N 495 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" (далее - Требования), действующие в момент проведения проверки.

Согласно пункту 1 Требований, настоящий документ устанавливает требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта (далее - объекты транспортной инфраструктуры) и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - транспортные средства).

В соответствии с пунктом 2 Требований, настоящий документ применяется в отношении следующих объектов транспортной инфраструктуры, не отнесенных в соответствии с частью 5 статьи 6 Закона N 16-ФЗ к объектам транспортной инфраструктуры, не подлежащим категорированию: железнодорожные вокзалы и станции; тоннели, эстакады, мосты; объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств; участки железнодорожных путей, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование железнодорожного транспорта, определяемые Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О транспортной безопасности".

Из материала видно, что в ходе проверочных мероприятий административным органом установлено, что ОАО "РЖД" не исполнено законодательство в сфере обеспечения транспортной безопасности, выразившееся в нарушении требований подпунктов 3, 23, 24, 25, 26, 32, 37, 38 пункта 5 Требований, а именно:

- в нарушение подпункта 3 пункта 5 Требований не образованы (сформированы) и (или) не привлечены для защиты объектов транспортной инфраструктуры, в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, подразделения транспортной безопасности, включающие в себя группы из числа работников подразделений транспортной безопасности (далее - группы быстрого реагирования), специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности и (или) на критических элементах объектов транспортной инфраструктуры, включающих строения, помещения, конструктивные, технологические и технические элементы объекта транспортной инфраструктуры и, совершение акта незаконного вмешательства в отношении которых приведет к прекращению функционирования объекта транспортной инфраструктуры (далее - критические элементы объекта транспортной инфраструктуры, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов;

- в нарушение подпункта 23 пункта 5 Требований не выделены и не оборудованы в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры отдельные помещения или участки помещений для размещения работников подразделений транспортной безопасности;

- в нарушение подпункта 24 пункта 5 Требований не обеспечено в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры предоставление отдельных помещений и (или) участков помещений на объектах транспортной инфраструктуры для проведения досмотра физических лиц;

- в нарушение подпункта 25 пункта 5 Требований не выделены и не оборудованы в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры отдельные помещения или участки помещений для управления техническими средствами и силами обеспечения транспортной безопасности одного или группы объектов транспортной инфраструктуры;

- в нарушение подпункта 26 пункта 5 Требований пункты управления обеспечением транспортной безопасности не оснащены необходимыми средствами управления и связи, обеспечивающими взаимодействие как между силами обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, так и силами обеспечения транспортной безопасности других объектов транспортной инфраструктуры, с которыми имеется технологическое взаимодействие;

- в нарушение подпункта 32 пункта 5 Требований не организован пропускной и внутриобъектовый режимы на объекте транспортной инфраструктуры в соответствии с организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, и утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, в том числе установить единые виды пропусков, действительных для прохода, проезда физических лиц или перемещения материально-технических объектов в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности, и (или) технологический сектор зоны транспортной безопасности, и (или) на критические элементы объекта транспортной инфраструктуры, а также порядок их применения, уничтожения и допуска владельцев с учетом Правил допуска на объект транспортной инфраструктуры;

- в нарушение подпункта 37 пункта 5 Требований не осуществляется воспрепятствование проникновению любых лиц в зону транспортной безопасности или на критические элементы объекта транспортной инфраструктуры вне установленных (обозначенных) контрольно-пропускных пунктов или постов, за исключением пассажиров поездов и поездных бригад этих поездов, прибывающих на объект транспортной инфраструктуры и отправляющихся с объекта транспортной инфраструктуры;

- в нарушение подпункта 38 пункта 5 Требований не осуществляется воспрепятствование преодолению любыми лицами контрольно-пропускных пунктов и постов без соблюдения условий допуска в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или на критические элементы объекта транспортной инфраструктуры, в том числе без наличия действительных пропусков и иных разрешений установленных видов.

Указанные действия (бездействие) образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Событие вменяемого обществу нарушения подтверждено имеющимися в материалах дела доказательствами, а именно актом проверки, протоколом об административном правонарушении, приказами и внутренними документами общества и иными документами, оцененными в порядке главы 7 АПК РФ.

Также из материалов настоящего дела не усматривается соблюдения обществом всех необходимых и своевременных мер для выполнения требований законодательства в области транспортной безопасности, что указывает на наличие субъективной стороны вмененного нарушения.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии в действиях (бездействии) ОАО "РЖД" состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Исследовав фактические обстоятельства дела, суд не усмотрел исключительности ситуации, позволяющей признать правонарушение малозначительным и применить статью 2.9. КоАП РФ.

Указанный вывод соответствует материалам дела, а также правовой позиции, сформулированной в пункте 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях".

Процессуальных нарушений при производстве по административному делу апелляционным судом не установлено, права и гарантии общества соблюдены, срок давности привлечения к ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, не пропущен.

Доводы общества о нарушении административным органом требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) отклоняются апелляционным судом в силу следующего.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Законом N 294-ФЗ.

Статьей 2 этого Закона определено, что проверка - это совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Пунктом 3 статьи 18 Закона N 294-ФЗ установлено, что должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, (часть 4 статьи 10).

Частью 2 статьи 10 Закона предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Согласно части 5 статьи 10 внеплановая выездная проверка юридических лиц может быть проведена по основанию, указанному в подпункте "а" пункта 2 части 2 данной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

В соответствии со статьей 11 Закона N 294-ФЗ предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Как следует из материалов дела, проверка проведена на основании распоряжения руководителя управления от 20.08.2020 N 400-р, мотивированного представления управления от 19.08.2020 N 132 при согласовании транспортного прокурора от 24.08.2020 N 23-29-2020.

Согласовав проведение внеплановой документарной проверки в отношении ОАО "РЖД", Восточно-Сибирская транспортная прокуратура признала законность и обоснованность ее проведения.

При указанных обстоятельствах, апелляционный суд отклоняет доводы общества относительно отсутствия законных оснований для проведения проверки.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений, при наличии которых результаты проверки могут быть признаны недействительными, предусмотрен частью 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ.

При этом, неполучение ОАО "РЖД" мотивированного представления не может быть отнесено к существенным нарушениям требований Закона N 294-ФЗ, в соответствии с частью 2 статьи 20 указанного Закона.

Ссылка на то, что проверочные мероприятия проведены в период действия ограничений, установленных Постановлением Правительства от 03.04.2020 N 438, признается несостоятельной ввиду того, что внеплановые мероприятия проводились по основанию, перечисленному в пункте 1 данного Постановления.

Довод жалобы о том, что в связи с прекращением действия Требований N 495 и утверждением новых Требований (Постановление Правительства Российской Федерации от 08.10.2020 N 1633) результаты проведенной проверки не могут быть использованы для дальнейшей разработки нового плана обеспечения транспортной безопасности объекта, подлежит отклонению, поскольку в настоящем деле рассматривается вопрос о наличии оснований для привлечения к административной ответственности, а не вопрос о плане обеспечения транспортной безопасности объекта.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Несогласие заявителя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным лицами, участвующими в деле, доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 18.05.2021 по делу N А73-18186/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.А. Швец

Судьи

Е.И. Сапрыкина А.П. Тищенко