Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2021 г. N 20АП-3298/21 по делу N А68-12541/2020

г. Тула

30 июня 2021 г.

Дело N А68-12541/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 23.06.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 30.06.2021.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Большакова Д.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кузнецовой Ю.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью Торгово-развлекательный центр "Миллионный" (г. Тула, ОГРН 1027100516574, ИНН 7103025955) - Антоничева Д.Г. (доверенность от 27.01.2020), от заинтересованного лица - администрации муниципального образования город Тула (г. Тула, ОГРН 1037101133552, ИНН 7107030032) - Шангутовой Е.О. (доверенность от 12.04.2021 N 11), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - управления по административно-техническому надзору администрации города Тулы (г. Тула, ОГРН 1077106005943, ИНН 7106076980) - Шангутовой Е.О. (доверенность от 05.04.2021 N 5), в отсутствие третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы (г. Тула, ОГРН 1147154070645, ИНН 7106005146), извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Тула на решение Арбитражного суда Тульской области от 05.04.2021 по делу N А68-12541/2020 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Торгово-развлекательный центр "Миллионный" (далее - ООО ТРЦ "Миллионный", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к администрации муниципального образования город Тула (далее - администрация) о признании незаконными решений от 08.10.2020 N УАТН-2093 об отказе в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены управление по административно-техническому надзору администрации города Тулы и управление градостроительства и архитектуры администрации города Тулы.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 05.04.2021 заявленные требования удовлетворены, решения администрации города Тулы от 08.10.2020 N УАТН-2093 об отказе в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций (световые короба 5000 х 700 мм) по адресу: г. Тула, ул. Октябрьская, д. 48б (места 1, 2, 3, 4, 5) признаны незаконными; на администрацию возложена обязанность в 7-дневный срок со дня вступления решения суда в законную силу выдать ООО ТРЦ "Миллионный" разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций по адресу: г. Тула, ул. Октябрьская, д. 48б (места 1, 2, 3, 4, 5).

Лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Управление градостроительства и архитектуры администрации города Тулы представителей в судебное заседание не направило, извещено о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, ООО ТРЦ "Миллионный" принадлежит на праве собственности нежилое здание (торгово-развлекательный центр), общей площадью 3532,80 кв.м, лит. А1, расположенное по адресу: г. Тула, Зареченский район, ул. Октябрьская, д. 48б.

ООО ТРЦ "Миллионный" 21.08.2020 обратилось в администрацию с заявлениями о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций (световой короб 5000 х 700 мм) по адресу: г. Тула, ул. Октябрьская, д. 48б (места 1, 2, 3, 4, 5).

По результатам рассмотрения представленных документов администрацией приняты решения от 08.10.2020 N УАТН-2093 об отказе в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

В данных решениях указано, что представленные рекламные конструкции совместно с согласованными ранее в паспорте внешнего вида фасада здания вывесками перегружают фасад, нарушают баланс архитектуры здания, не вписываются в городскую среду, визуально искажают сформированное урбанистическое пространство и создают дополнительный визуальный шум (пункт 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе").

Общество, посчитав, что отказы администрации в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций являются незаконными, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований данной статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

В силу части 9 статьи 19 Закона N 38-ФЗ установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

На основании статьи 6, пункта 26.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемая в соответствии с Законом N 38-ФЗ.

Пунктами 1, 10 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования город Тула, аннулирование таких разрешений", утвержденного постановлением администрации города Тулы от 07.07.2020 N 2124 (далее - Административный регламент), предусмотрено, что органом, предоставляющий указанную муниципальную услугу на территории муниципального образования город Тула, является администрация города Тулы в лице управления по административно-техническому надзору администрации города Тулы.

Частью 13 статьи 19 Закона N 38-ФЗ определено, что орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.

В силу части 15 статьи 19 Закона N 38-ФЗ решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям:

1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 данной статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций);

3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов;

5) нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании;

6) нарушение требований, установленных частями 5.1, 5.6, 5.7 данной статьи.

Как следует из оспариваемых решений, основанием для отказа в выдаче обществу разрешений на установку и эксплуатацию спорных рекламных конструкций явился вывод администрации о том, что данные конструкции совместно с согласованными ранее в паспорте внешнего вида фасада здания вывесками перегружают фасад, нарушают баланс архитектуры здания, не вписываются в городскую среду, визуально искажают сформированное урбанистическое пространство и создают дополнительный визуальный шум.

Понятия, изложенные оспариваемых решениях, законодательно не закреплены и носят оценочный характер, поскольку вопрос о соответствии рекламных конструкций внешнему архитектурному облику застройки, исходя из смысла пункта 4 части 15 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, решается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте установления рекламных конструкций, с учетом установления зон повышенного рекламного контроля, ограничений, касающихся размещения наружной рекламы относительно объектов культурного и исторического значения, архитектурных стилевых ансамблей.

В связи с этим при решении вопроса о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций уполномоченный орган должен дать соответствующую оценку о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки. В случае отказа в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций административный орган обязан в своем решении оценить и указать на конкретные причины, по которым размещение рекламной конструкции будет нарушать архитектурный облик сложившейся застройки.

Вместе с тем, в оспариваемых решениях администрацией не указано, что включают в себя понятия "перегружают фасад", "нарушают баланс архитектуры здания", "не вписываются в городскую среду", "визуально искажают сформированное урбанистическое пространство", "создают дополнительный визуальный шум", каким образом размещение рекламных конструкций по адресу: г. Тула, ул. Октябрьская, д. 48б, будет перегружать фасад, нарушать баланс архитектуры здания, визуально искажать сформированное урбанистическое пространство, и в чем именно это заключается, а также, каким образом будет создаваться дополнительный визуальный шум.

По справедливому суждению суда первой инстанции, указанные администрацией основания для отказа в выдаче разрешений, не свидетельствует о мотивированности решений и не позволяют сделать вывод о нарушении испрашиваемыми рекламными конструкциями баланса архитектуры здания, искажении сформированного урбанистического пространства, создании дополнительного визуального шума и т.д.

Убедительных доводов, подтвержденных достаточными, допустимыми, достоверными доказательствами, свидетельствующих о том, что рекламные конструкции нарушают единство вида, размеры рекламных конструкций не соответствуют размерам других рекламных конструкций, предполагаемых к размещению, администрацией не приведено, равно как и не приведено ссылок на нормативные положения, разработанные на уровне органа местного самоуправления, об определении типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых на территории г. Тулы, в том числе требования к таким рекламным конструкциям с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика города, притом что соответствующие полномочия предоставлены органу местного самоуправления пунктом 4 части 15 статьи 19 Закона N 38-ФЗ.

Приведенный подход согласуется с правовой позицией, изложенной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 27.01.2015 N 301-КГ14-7210, от 31.10.2016 N 308-ЭС16-14117 и от 26.06.2017 N 302-КГ17-7190.

Ссылка администрации на то, что в паспорте внешнего вида фасада здания, расположенного по адресу: г. Тула, ул. Октябрьская, д. 48б, на момент обращения в управление с заявлением о выдаче разрешений не предусмотрены вышеуказанные рекламные конструкции, в связи с чем оспариваемые решения не нарушают права общества в сфере предпринимательской деятельности, судом первой инстанции по праву признана несостоятельной в связи со следующим.

Из материалов дела усматривается, что паспорта внешнего вида фасада здания, расположенного по адресу: г. Тула, ул. Октябрьская, д. 48б, от 06.08.2020 N 18-3 и от 05.03.2019 N 64-3 подготовлены на основании проекта колористического решения фасадов.

Согласно преамбуле постановления администрации г. Тулы от 09.12.2013 N 4145 "О колористических решениях фасадов зданий, строений, сооружений в городе Туле" данный документ принят в целях формирования архитектурно-художественного облика города Тулы в соответствии с Законом N 131-ФЗ, на основании устава муниципального образования город Тула, Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 N 46/938.

Таким образом, указанный нормативный документ не был принят в соответствии с Законом N 38-ФЗ, а значит, не регламентирует отношения в сфере рекламы.

Более того, согласно статье 4 Закона N 38-ФЗ законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с этим Законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района и городского округа отнесено утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории соответствующего муниципального образования, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Законом N 38-ФЗ (пункт 15.1 статьи 15 и пункт 26.1 статьи 16). Иных полномочий названный Закон органам местного самоуправления в области рекламы не предоставляет.

Указанное также подтверждает, что постановление администрации от 09.12.2013 N 4145 "О колористических решениях фасадов зданий, строений, сооружений в городе Туле" регулирует только цветовое решения фасада здания согласно цвету RAL (пункт 8 Положения о формировании колористического решения фасадов зданий, строений, сооружений в городе Туле) и не применяется к отношениям в сфере распространения наружной рекламы.

Следовательно, позиция администрации о том, что в рассматриваемом случае необходимо руководствоваться Правилами благоустройства территории муниципального образования города Тулы, является ошибочной.

Ссылка администрации на поступившие в управление по административно-техническому надзору администрации города Тулы отказы управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы в согласовании паспортов рекламных конструкций (письма от 11.09.2020 N УГиА/2510), которые в силу пункта 23 Административного регламента являются основанием для подготовки проектов отказов в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и направления их первому заместителю администрации города Тулы, уполномоченному от имени администрации города Тулы принимать решения о выдаче разрешений или об отказе в их выдаче, обоснованно отклонена судом, поскольку данный отказ мотивирован теми же основаниями, что и оспариваемые решения от 08.10.2020 N УАТН-2093.

С учетом изложенного, апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии в упомянутом письме критериев и оснований, которые позволили бы прийти к выводу о нарушении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки.

Судом апелляционной инстанции также отклоняется довод администрации о том, что выдача пяти разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, предлагаемых к установке на одной горизонтальной плоскости фасада здания, приведет к созданию единого информационного поля, площадь которого будет превышать максимально допустимую согласно приложению N 2 к постановлению правительства Тульской области от 17.10.2019 N 492 "Об установлении границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия в границах муниципального образования город Тула и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" (http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/7100201910170007, листы 30, 36, 41, 42 приложения N 2).

В обоснование данного довода орган местного самоуправления ссылается на письмо инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия от 05.02.2021 N 47-10/289, данное на запрос администрации от 28.01.2021 N УАТН/исх-207.

В этом письме инспекция сообщила о том, что объект недвижимости с кадастровым номером 71:30:10219:9666, расположенный по адресу: г. Тула, Зареченский район, ул. Октябрьская, д. 48б, объектом культурного наследия не является, на государственной охране не состоит. На основании проекта зон охраны, утвержденного постановлением правительства Тульской области от 17.10.2019 N 492 "Об установлении границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия в границах муниципального образования город Тула и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон", данный объект расположен в границах зоны регулирования застройки ЗРЗ-3.28.

В границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности "ЗРЗ-3" разрешается установка средств наружной рекламы и информации высотой не более 2,5 м и с площадью информационного поля до 4,0 кв.м.

По мнению администрации, если пять испрашиваемых рекламных конструкций, каждая из которых представляет собой световой короб (лайтбокс) размерами 5000 х 700 мм, будут установлены на одной горизонтальной плоскости фасада здания, то общая площадь их информационного поля будет превышать 4,0 кв.м.

Между тем, из паспортов рекламных мест 1, 2, 3, 4, 5 следует, что к установке на фасаде здания планируются пять отдельных световых коробов (лайтбоксов) размером 5000 х 700 мм.

Размеры световых коробов не превышают максимальные размеры, установленные пунктом 25 Положения о типах и видах рекламных конструкций, допустимых к установке на территории муниципального образования город Тула, утвержденного постановлением администрации г. Тулы от 31.01.2020 N 225.

Согласно фотомонтажам указанных рекламных конструкций, входящим в состав паспортов рекламных мест (т. 1 л.д. 66, 78, 90, 102, 114), размещение световых коробов (лайтбоксов) предполагается с отступами друг от друга на длину межоконного пространства.

Следовательно, вопреки позиции администрации, размещенные на одной горизонтальной плоскости фасада здания пять рекламных конструкций не будут в данном случае представлять собой единое информационное поле площадью более 4,0 кв.м.

Доказательств обратного администрацией в материалы дела не представлено.

Кроме того, в оспариваемых решениях от 08.10.2020 N УАТН-2093 не содержится такого основания для отказа в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций как превышение предельного значения площади информационного поля рекламных конструкций, установленных приложением N 2 к постановлению правительства Тульской области от 17.10.2019 N 492 "Об установлении границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия в границах муниципального образования город Тула и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" для единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности "ЗРЗ-3".

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Таким образом, при рассмотрении в порядке главы 24 АПК РФ дела об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд не уполномочен на выявление новых оснований, которые не были указаны в этом акте. Дополнение оснований для принятия оспариваемого ненормативного правового акта принявшим его органом на стадии судебной проверки данного акта путем приведения этих новых оснований в отзывах, возражениях и пр. действующим законодательством не предусмотрено. Суд проверяет законность оспариваемого ненормативного правового акта исходя из тех оснований, которые были в нем указаны уполномоченным органом.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые решения администрации об отказе в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для их переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется. Нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 05.04.2021 по делу N А68-12541/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.В. Большаков

Судьи

Е.В. Мордасов В.Н. Стаханова